Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 3 agosto 2010 e depositato il successivo 18 agosto, il ricorrente, impugna gli atti specificati in epigrafe e ne chiede l’annullamento.
Riferisce che il Laboratorio di Analisi cliniche dallo stesso condotto è in regime di accreditamento con il SSN da lunghi anni e di aver ricevuto, fino all’anno 2009, un budget pari ad euro 408.021,58.
Con il decreto n. 44 del 2010, impugnato, la Regione ha ritenuto di ridurre il budget dalla cifra sopra indicata ad euro 54.501,45 in ragione dell’ammontare del fatturato realizzato nel corso del 2009, pari ad euro 56.772,34.
Il ricorrente rivendica, quindi, il diritto a mantenere il budget di spesa già riconosciuto dalla Regione Lazio, pari ad Euro 408.501,45, al lordo dell’abbattimento del 4% previsto per l’anno 2010.
Precisa il ricorrente che l’impugnativa è rivolta non all’abbattimento del 4%, operato dal budget assegnato nel 2009, bensì alla riduzione del budget da euro 408.021,58 ad euro 54,501,45, vale a dire in relazione all’abbattimento dell’80% del budget rispetto a quello attribuito negli anni scorsi.
Il ricorrente ritiene, altresì, illegittimo il limite delle prestazioni per mantenere il rapporto di accreditamento, stabilito nel decreto n. 54 del 2010.
Avverso i predetti provvedimento deduce:
1. violazione degli artt. 7 e 10 della legge n. 241 del 1990; mancata comunicazione di avvio del procedimento e di partecipazione del soggetto interessato;
2. violazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990; carenza di motivazione; violazione dei principi di cui all’art. 97 Cost. sulla correttezza e buon andamento della pubblica amministrazione.
Il ricorrente, dopo aver richiamate le finalità delle norme rubricate e, quindi, l’obbligo per l’Amministrazione di interpellare il soggetto cui l’atto possa recare nocumento, chiarisce che la Regione avrebbe dovuto prendere a riferimento non il budget del 2009, notevolmente inferiore ai precedenti, ma quello precedentemente assegnato. Infatti il ricorrente per l’anno 2009 ha fatturato solo 56.000 euro. Tale diminuzione è stata causata sia dalla stessa Regione, per mancato rilascio dell’autorizzazione necessaria per gestire il proprio laboratorio nella forma della società per azioni, sia per gravi problemi di salute del ricorrente medesimo e, da ultimo, per la sensibile riduzione dell’afflusso di pazienti dovuta ai lavori per la Metropolitana.
Sottolinea, inoltre, la carenza di motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto l’Ente a prendere a base della determinazione del budget 2010 il fatturato realizzato nell’anno 2009 senza tener conto dei danni che ciò avrebbe causato al ricorrente;
3. eccesso di potere sotto tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per manifesta contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia, nonché per sviamento.
La personale posizione del ricorrente viene altresì penalizzata con la previsione contenuta nel decreto 54 del 2010, che stabilisce una soglia minima di fatturato per mantenere il rapporto di accreditamento con il SSN.
Con atto di motivi aggiunti, notificato il 13 dicembre 2010, il ricorrente impugna il decreto del Presidente della Regione Lazio in qualità di Commissario ad acta n. 91 del 12.11.2010 avente ad oggetto. "Remunerazione delle prestazioni di assistenza specialisticaRettifica degli atti ad esso allegati recanti l’individuazione dei tetti di spesa per ciascun erogatore e lo schema di contratto, nella parte in cui è stato attribuito al ricorrente il budget per l’anno 2010 di Euro 54.501,45 (a fronte del budget di Euro 408.021,58 assegnato nel 2009), confermando tutte le determinazioni assunte con il precedente decreto n. 44 del 2010.
Anche l’impugnato decreto n. 91 del 2010 non contiene alcuna valutazione in ordine alla peculiare situazione del ricorrente, costituendo esso la mera riproposizione delle disposizioni di cui al precedente decreto n. 44 del 2010, senza, peraltro, tener in alcun conto il provvedimento cautelare adottato dal Tribunale, sicché vengono riproposte le medesime censure.
Con successivo atto di motivi aggiunti notificato il 17 giugno 2011, il ricorrente impugna il decreto del Presidente della Regione Lazio in qualità di Commissario ad acta n. 20 del 25 marzo 2011, avente ad oggetto:" Remunerazione anno 2011 dei soggetti privati erogatori di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale con onere SSR", nonché gli atti ad esso collegati.
Lamenta il ricorrente che la Regione Lazio, omettendo di valutare la propria posizione alla luce dell’ordinanza cautelare di questo Tribunale, ha applicato l’abbattimento tariffario ulteriore stabilito per l’anno 2011 (1,8%) sul già ridotto budget del 2010.
Avverso il predetto provvedimento ribadisce i motivi già dedotti con l’atto introduttivo, rilevando anche la elusione della decisione cautelare, adottata con ordinanza n. 4724 del 2010.
La Regione Lazio, costituitasi in giudizio, conclude per il rigetto del ricorso.
Con ordinanza cautelare n. 4274 del 2010 era stato ordinato all’Amministrazione il riesame della posizione del ricorrente.
Con successiva ordinanza n. 5615 del 2011, resa sull’atto di motivi aggiunti del 13 dicembre 2010, la tutela cautelare è stata negata.
All’Udienza del 26 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso indicato in epigrafe, vengono impugnati i provvedimenti del Commissario ad acta sopra specificati nella parte in cui attribuiscono al ricorrente il budget di Euro 54.501,45 (a fronte del budget di Euro 408.021,58, assegnato per il 2009) ed il decreto n. 54 del 9 luglio 2010, nella parte in cui stabilisce la soglia minima di fatturato per permanere nel regime di accreditamento in 100.000 prestazioni per l’anno 2011 e 200.000 prestazioni nel triennio 2011/2013.
Il Collegio ritiene di prescindere dalla eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa regionale, sul presupposto che il ricorso è stato erroneamente notificato al Commissario ad acta presso la Regione Lazio invece che presso l’Avvocatura generale dello Stato, stante la palese infondatezza del ricorso.
Il ricorso introduttivo, con il quale è stato impugnato il decreto DPCA n, U 0044 del 31 maggio 2010, è improcedibile. Invero, il predetto decreto conteneva la previsione secondo cui sarebbe stata svolta, da parte dei competenti uffici regionali, una verifica volta ad accertare l’esistenza di errori di calcolo e/o omissioni sulla determinazione dei budget 2008 e 2009, che potessero essere idonei a produrre effetti anche sul budget 2010.
Alla luce di tale previsione, è stato, quindi, adottato il decvreto n. U 0091 del 12 novembre 2010, con allegato "Tetti 2010 ricalcolati".
Contro quest’ultimo provvedimento il ricorrente deduce i medesimi motivi di cui al precedente decreto.
Giova preliminarmente ribadire quanto già affermato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 17.9.2010, n. 6967), secondo cui nell’evoluzione della legislazione sanitaria si è progressivamente imposto il principio della programmazione allo scopo di realizzare il contenimento della spesa pubblica e la razionalizzazione del sistema sanitario, temperando in tal modo il regime concorrenziale attraverso i poteri di programmazione propri delle Regioni e la stipula di appositi "accordi contrattuali" tra le AUSL competenti e le strutture interessate per la definizione di obiettivi, volume massimo e corrispettivo delle prestazioni erogabili (Corte cost., 26 maggio 2005, n. 200).
L’art. 8bis del d. lgs. n. 502 del 1992, introdotto dal d.lgs. n. 229, precisa che l’esercizio di attività sanitarie per conto ed a carico del servizio sanitario nazionale è subordinato, oltre che all’autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio della struttura sanitaria ed al suo accreditamento istituzionale, anche alla "stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8quinquies".
Detta ultima norma, a sua volta, pone il rapporto di accreditamento su una base saldamente negoziale: al di fuori del contratto la struttura accreditata non è obbligata a erogare prestazioni agli assistiti del servizio sanitario regionale e, per converso, l’amministrazione sanitaria non è tenuta a corrispondere la relativa remunerazione.
L’acquisto delle prestazioni sanitarie da parte dell’amministrazione presuppone, quindi, la stipulazione dell’accordo contrattuale, in mancanza del quale l’attività sanitaria non può essere esercitata per conto e a carico del servizio sanitario nazionale. La struttura sanitaria che vuole operare nell’ambito del servizio sanitario nazionale ha quindi l’onere, non solo di conseguire l’accreditamento, ma anche di stipulare l’accordo contrattuale.
Fatte queste premesse si vengono ad esaminare le censure svolte dal ricorrente, le quali, peraltro, come spressamente dallo stesso enunciato, non sono rivolte a censurare i criteri fissati nei decreti nn. 44 e 91 del 2010, ma si appuntano esclusivamente sul criterio adottato per la determinazione del proprio budget 2010.
In relazione al primo motivo dedotto relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, si osserva che più volte la giurisprudenza ha ribadito che ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., il principio di comunicazione dell’avvio del procedimento, di cui all’art. 7 della stessa legge, non trova applicazione nei confronti degli atti amministrativi generali. Tra tali atti la giurisprudenza comprende anche quelli aventi natura organizzatoria e programmatoria (Cons. Stato, sez. IV, 32 maggio 2003, n. 3037).
Nella specie, la natura degli atti impugnati si appalesa chiaramente programmatoria, quand’anche contenga negli allegati disposizioni individuali relative alle singole strutture. L’apporto partecipativo di queste ultime, tuttavia, può ritenersi soddisfatto con la partecipazione delle Associazioni di categoria, debitamente convocate dall’Amministrazione, che hanno contribuito a raggiungere una intesa condivisa, la quale è stata sottoposta al vaglio anche delle singole strutture mediante ratifica da parte dei soci (Comunicazione del CUISA del 23 marzo 2011).
Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente lamenta che la Regione avrebbe dovuto prendere a riferimento non il budget del 2009, notevolmente inferiore ai precedenti, ma quello precedentemente assegnato, poiché per l’anno 2009 la Struttura ha fatturato solo 56.000 euro. Tale diminuzione è stata causata sia dal mancato rilascio dell’autorizzazione necessaria per gestire il proprio laboratorio nella forma della società per azioni, sia per gravi problemi di salute del ricorrente medesimo e, da ultimo, per la sensibile riduzione dell’afflusso di pazienti dovuta ai lavori per la Metropolitana.
Osserva il Collegio che le Regioni, nell’esercitare la potestà programmatoria devono bilanciare interessi diversi e l’obbligo di garantire il diritto alla salute, deve essere, tuttavia, attuato tenendo conto della entità delle risorse a disposizione, sicché non appare irragionevole prendere a parametro il budget dell’anno precedente al fine di determinare il budget dell’anno in corso.
Nel decreto n. 44 del 2010, impugnato con l’atto introduttivo, veniva prevista una verifica circa la corretta applicazione dei criteri di determinazione dei budget 2008 e 2009, con riserva di rideterminare i valori nel caso si fossero riscontrati errori e/o omissioni. Il successivo decreto 91 del 2010 ha rettificato l’allegato "tetti di spesa 2010", considerando i budget ricalcolati, come specificato nella nota prot. n. 13890/ASP/DG del 15 ottobre 2010.
Con la nota n. 116332 del 5 ottobre 2010 l’Amministrazione ha provveduto a dare comunicazione dell’avvio del procedimento di rettifica a tutte le Associazioni rappresentative.
Sulla base del riesame di tutte le singole situazioni di cui al precedente decreto, può ritenersi adempiuto da parte della Regione l’obbligo derivante dall’ordinanza di questo Tribunale n. 4274 del 2010 di riesaminare la posizione della ricorrente. Sul punto, tuttavia, è utile precisare che la predetta l’ordinanza cautelare era stata adottata sul primo dei provvedimenti impugnati (decreto n.. U 0044 del 2010), il quale, come chiarito è stato sostituito dal successivo decreto n. U 0091 del 2010. Su quest’ultimo decreto la Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione sul rilievo "della costante diminuzione delle prestazioni rese dalla Struttura ricorrente, risalente negli anni".
Ciò posto in linea generale, per quanto concerne la specifica situazione del Laboratorio N., si osserva che la graduale e repentina riduzione della produzione si è verificata negli anni a partire dall’anno 2007, nel quale l’ammontare della produzione è sceso a circa Euro 127,827,16 a fronte di una produzione di Euro 427.814,79 dell’anno 2006. La diminuzione della produzione è ulteriormente scesa negli anni successivi sino a raggiungere Euro 57.000,00 nell’anno 2009. Appare, quindi, evidente che se la Regione, nei calcoli per la determinazione del budget 2010, avesse preso a riferimento anche gli anni precedenti il 2009, come preteso dal ricorrente, il risultato, tuttavia, non sarebbe di molto mutato per l’evidente netta diminuzione della produzione, che si è verificata a partire dal 2007, a prescindere, ovviamente, dalle cause che l’hanno determinata, che non possono costituire motivo per derogare ai principi adottati per la determinazione dei budget. In particolare, quanto riferito dal ricorrente circa l’asserito rifiuto della voltura o trasferimento dell’autorizzazione in favore della forma societaria acquisita dal laboratorio non può assumere rilievo in questa sede, ma, eventualmente, trovare il proprio sbocco in sede giudiziaria una volta intervenuto il provvedimento esplicito di diniego.
In ordine alle censure che investono il decreto 54 del 2010, con cui viene stabilita la soglia minima di fatturato per permanere nel regime di accreditamento in 100.000 prestazioni per l’anno 2011 e 200.000 prestazioni nel triennio 2011/2013, si osserva che, come riportato nel motivo che precede, la produzione attribuibile all’istante aveva iniziato a decrescere notevolmente già nel 2007 e già nel 2008 ha raggiunto un livello tale da non consentirgli il raggiungimento della soglia minima prevista dal decreto.
Tuttavia, il decreto n. 54 del 2010, come riferito dalla difesa regionale, è attualmente oggetto di confronto tra le parti.
Infine, in relazione al denunciato ulteriore abbattimento l’8% determinato dal decreto n. 20 del 2011, il Collegio non può che rilevare che tale ulteriore diminuzione viene determinata dalla progressiva diminuzione della produzione del Laboratorio ricorrente e non dalla illegittima applicazione dei criteri di calcolo operata dalla Regione. Infatti, se pur l’Amministrazione avesse proceduto al riesame della particolare posizione del ricorrente, a fronte della produzione effettiva degli ultimi anni, non avrebbe potuto che determinarsi nel senso contestato dal ricorrente.
Per quanto sopra, il ricorso deve essere respinto.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile, in parte lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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