Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 16 settembre 2010 e depositato il successivo 23 settembre, l’Associazione ricorrente impugna l’atto specificato in epigrafe e ne chiede l’annullamento.
Riferisce di essere un’Associazione accreditata all’esercizio dell’attività riabilitativa ex art. 26 della legge n. 833 del 1978.
Sottolinea che per ciascun soggetto preso in carico, viene elaborato un progetto terapeutico differenziato e duraturo nel tempo, che si articola in varie fasi, quindi con tempi e modalità appropriati. Sicché è necessario che l’Associazione ricorrente programmi la propria attività in modo da garantire la continuità assistenziale per l’intera annualità. Programmazione che non può che avvenire sulla base del budget assegnato dalla Regione di riferimento e, non essendo intervenuto il budget di spesa per l’anno 2010 in tempo utile, ciò è avvenuto sulla base del budget dell’anno precedente, avendo fatto affidamento su di esso.
Sennonché, con il provvedimento impugnato, comunicato nel mese di giugno 2010, la Regione Lazio ha determinato – nell’ottica del Piano di rientro del disavanzo sanitario – un abbattimento del 4% del budget rispetto a quello calcolato in riferimento all’anno 2009. Con lo stesso decreto la Regione Lazio ha dato mandato alle Aziende Sanitarie di convocare le strutture accreditate per la sottoscrizione degli accordi di remunerazione 2010, stabilendo, altresì, di non remunerare le prestazioni eccedenti il nuovo budget.
A sostegno delle proprie ragioni, deduce i seguenti motivi:
1. violazione del principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Violazione degli artt. 32 e 97 Cost.
La ricorrente Associazione, dopo aver sottolineato la particolarità delle proprie prestazioni, consistenti nella erogazione di attività continuativa di riabilitazione, secondo la terapia stabilita, le modalità ed i tempi, con la conseguenza che nella specie non si tratta di non accettare nuovi pazienti, ma di interrompere terapie e progetti riabilitativi avviati prima della riduzione del budget in favore di pazienti in gran parte minorenni e portatori di gravi handicap, deduce la illegittimità del provvedimento impugnato per violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi.
Detto provvedimento, infatti, è intervenuto quando erano già trascorsi più di sei mesi dall’inizio dell’anno solare, con la conseguenza che la riduzione delle risorse con esso operata inciderà sui progetti riabilitativi già avviati.
La ricorrente, pur consapevole della necessità della riduzione dei tetti di spesa in ragione delle insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica sanitaria, ritiene, tuttavia, che gli atti autoritativi di programmazione regionale non possano non tener conto anche dei diritti degli interessati e del legittimo affidamento di questi. Sul punto viene richiamata la giurisprudenza, la quale riconosce la legittimità della fissazione dei tetti di spesa purché adottati nel più breve tempo consentito dalle esigenze di una adeguata istruttoria ovvero anche se adottati in ritardo, operi un attento bilanciamento degli interessi coinvolti, tenendo conto delle esigenze degli assistiti e delle aspettative maturate nei singoli operatori. Nella specie ciò non è avvenuto, con la conseguenza che l’illegittimo ritardo nella definizione del budget comporterà il "taglio" dei progetti già avviati per il recupero funzionale e sociale dei pazienti.
La Regione Lazio si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto del ricorso.
La domanda cautelare è stata accolta con ordinanza n. 4640 del 2010.
Con ordinanza n. 4910 del 2011, sul rilievo che l’atto impugnato è stato emanato dal Presidente della Regione nella sua qualità di Commissario ad acta e, quindi, nell’esercizio del potere conferitogli dall’Esecutivo per il riassetto del sistema sanitario regionale, è stato ordinato al ricorrente di notificare il ricorso stesso all’Avvocatura dello Stato, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 41, co. 3, c.p.a. e 10, co. 3, della legge 3 aprile 1979, n. 103.
All’udienza del 9 novembre 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
La vicenda sottoposta all’esame del Collegio concerne la riduzione del tetto di spesa per l’anno 2010, realizzata attraverso il criterio del minor valore tra il budget 2009 ed il liquidato dalla AUSL di competenza, abbattuto del 4%, di cui al Decreto PGR n. U 0038 del 2010.
La ricorrente Associazione lamenta, in particolare, il ritardo con cui è stato determinato il budget per l’anno 2010 senza che si sia tenuto conto delle esigenze degli assistiti e delle aspettative maturate nei singoli operatori.
E’ noto che le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica comportano la necessità di determinare limiti severi alla spesa sanitaria, con la conseguenza che il diritto alla salute, di cui all’art. 32 Cost., non può essere tutelato incondizionatamente (Cons. Stato, V, 30 aprile 2003, n. 2253).
E’ altrettanto noto che il c.d. Piano di Rientro ed il Piano degli interventi per la riconduzione dell’offerta ospedaliera per acuti, riabilitazione post acuzie e lungodegenza medica agli standard previsti dal Patto per la Salute 20102012 hanno determinato gli obiettivi indicati nel decreto impugnato.
Tuttavia, il rispetto di alcuni principi fondamentali impone l’osservanza scrupolosa di una procedura trasparente ed il più possibile concertata con i diretti interessati.
La ricorrente, come esposto innanzi, non contesta il criterio adottato dalla Regione Lazio nel determinare il budget per l’anno 2010, vale a dire il criterio del minor valore tra il budget 2009 ed il liquidato dalla AUSL di competenza, abbattuto del 4%, ma contesta che tale determinazione sia avvenuta ad oltre metà anno, quando i progetti riabilitativi degli assistiti erano stati assunti ed in corso di svolgimento.
Il Collegio richiama, in proposito, la giurisprudenza che si è più volte espressa circa la tempistica relativa all’adozione del budget annuale da determinare in favore della Strutture private accreditate con il SSN.
A questo proposito, non ignora il Collegio l’indirizzo giurisprudenziale che ha ritenuto legittima la fissazione dei tetti di spesa che intervenga nell’anno in corso (TAR Lazio n. 7080 del 2009), ritenendo che la funzione di programmazione ed autorizzazione della spesa, ancorché in via postuma, sia indeclinabile e si fonda sui principi fondamentali in tema di spesa pubblica.
Tuttavia, è utile richiamare ciò che la stessa giurisprudenza ha più volte affermato circa la necessità di contemperare le esigenze e le aspettative dei soggetti interessati.
Non risulta, infatti, che nella specie si sia operato quell’attento bilanciamento degli interessi coinvolti e si siano tenute presenti le peculiari esigenze degli assistiti, i quali, come chiarito in ricorso, richiedono una continuità riabilitativa, secondo terapie specifiche, modalità e tempi, la quale non può essere interrotta in corso d’anno.
Ciò non risponde a canoni di ragionevolezza, poiché, così operando, la Regione determina una violazione non solo alle aspettative degli operatori, ma, soprattutto, opera una vanificazione dell’attività riabilitativa condotta sino a metà anno e poi interrotta per carenza della necessaria copertura finanziaria.
Necessitava, di contro, nella specie, quell’auspicabile bilanciamento degli interessi, che tenesse conto delle particolari esigenze degli assistiti, che avrebbe consentito, sia pure in via eccezionale, di tutelare meglio tali esigenze mediante una adeguata programmazione del percorso riabilitativo dei pazienti e di porre gli operatori nelle condizioni di operare, facendo sicuro affidamento sul rimborso annuale.
Non vale in questo caso l’assunto della difesa regionale, secondo cui le strutture destinatarie del singolo budget possono operare una rideterminazione dello stesso, sottraendo il valore economico delle prestazioni già erogate sino all’entrata in vigore del provvedimento impugnato e sul residuo budget programmare le ulteriori prestazioni, poiché, come evidenziato sopra, le prestazioni sanitarie necessitano di un lungo percorso riabilitativo, che normalmente viene programmato e correlato al tempo di erogazione.
Né, del resto, è condivisibile quanto affermato dalla difesa regionale, secondo cui gli operatori sanitari sono ben a conoscenza della necessità di contenere la spesa pubblica, che non può che risolversi in un contenimento della spesa stessa, sicché la conoscenza di tale situazione non può generare l’affidamento della struttura circa la conferma del budget nella misura determinata per l’anno precedente.
Invero, ciò che caratterizza la fattispecie all’esame, non è solo il disagio che il singolo operatore inevitabilmente subisce di fronte ad un budget, ridimensionato rispetto all’anno precedente, che intervenga con notevole ritardo, potendosi limitare ad offrire la prestazione sino a concorrenza del budget medesimo, bensì gli effetti dannosi di tale situazione negativa che si ripercuotono inevitabilmente sui pazienti, soggetti portatori di gravi disabilità, costretti a cessare anticipatamente i programmi riabilitativi in atto.
Non pare, peraltro, percorribile la soluzione alternativa di affidare agli istituti sanitari pubblici la cura di detti pazienti, poiché è noto il sottodimensionamento e l’inadeguatezza della rete sanitaria pubblica in particolare per i destinatari dei programmi di recupero.
Per quanto sopra il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato nei limiti dell’interesse della ricorrente.
Sussistono, in relazione alla materia controversa, sufficienti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla, nei limiti dell’interesse della ricorrente, il provvedimento impugnato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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