Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Col ricorso introduttivo in epigrafe, notificato i giorni 14 e 16 luglio 2010 e depositato il giorno 21 seguente, la Società" A.A.P.I. S.p.A. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il preavviso di rigetto (nota prot. n. 383765/p del 19 maggio 2010, ricevuta il 31 maggio 2010) dell’istanza di concessione edilizia per la realizzazione di un nuovo impianto di distribuzione carburanti da ubicarsi in Palermo nel viale dell’Olimpo, emesso dal Settore Servizi alle Imprese, Sportello unico attività produttive, e motivato con il richiamo al parere negativo (nota prot.350791 del 6 maggio 2010, contestualmente impugnata) reso dal Settore urbanistica del Comune di Palermo.
L’atto impugnato risulta motivato in base al rilievo che l’area di intervento è "soggetta ai sensi dell’art. 50 delle N. di A. del P.R.G. approvato con DPRS n. 110/A del 28/06/1962 al vincolo di non edificazione, giusto atto di vincolo di non edificazione del 06/03/1992 registrato il 10/03/1992, in quanto asservita alla realizzazione di alcuni immobili oggetto della richiesta di concessione edilizia in sanatoria con istanza prot. 4854 del 04/03/1986".
3. A sostegno dell’esperito gravame, sono stati dedotti, con un unico motivo, diversi profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
In sintesi, la società ricorrente lamenta:
A) che l’istallazione di un I.D.C. non sarebbe assimilabile all’edificazione di una nuova costruzione incidente sul carico urbanistico, così come si desumerebbe dal tenore dello stesso art.12 del Piano di ristrutturazione e razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti del Comune di Palermo, in atto vigente, né sarebbe impedita dalla destinazione urbanistica di zona "E1" (agricola) dell’area di insistenza; poiché l’impianto avrebbe natura di opera di urbanizzazione secondaria e, come tale, sarebbe compatibile con qualunque destinazione urbanistica di piano;
B) che il vincolo d’inedificabilità opposto dal Comune, avendo fonte in un atto convenzionale stipulato con il proprietario dell’area, e collegato a un procedimento di concessione edilizia in sanatoria, potrebbe essere disatteso dal medesimo Comune per motivi d’interesse pubblico sopravvenuto; l’accordo, peraltro, precluderebbe lo sfruttamento della volumetria a fini edificatori, ma non l’insediamento con destinazione produttiva, a pena della radicale compressione del diritto dominicale;
C) che l’art. 50 delle N.T.A., cui fa riferimento il Comune, riguarda il P.R.G. del 1962, che non sarebbe più vigente;
D) che sussisterebbe il difetto d’istruttoria, in quanto non sarebbe stata fatta alcuna menzione delle osservazioni rese in sede procedimentale dalla società interessata.
Ha domandato, inoltre, il risarcimento del danno per lesione del principio di buona fede e dell’affidamento, nonché per il ritardo e la perdita di chance, da liquidarsi ai sensi dell’art. 34 c.p.a..
Costituitosi in giudizio, il Comune di Palermo ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione, perché rivolta verso atti di natura endoprocedimentale e, comunque, tardiva, oltre che l’infondatezza della stessa, anche con riguardo alla domanda di risarcimento del danno.
Con motivi aggiunti, notificati i giorni 9 e 11 febbraio 2011 e depositati il giorno 15 seguente, sostanzialmente riproduttivi delle doglianze proposte con il ricorso introduttivo, sia in via derivata che autonoma, è stato impugnato, con domanda di annullamento previa sospensione cautelare dell’efficacia, il provvedimento definitivo di diniego emesso dal Settore Servizi alle Imprese, Sportello unico attività produttive, sul presupposto del contenuto negativo del parere reso dal Settore Urbanistica prot.350791 del 6 maggio 2010, ed è stata, altresì, reiterata la domanda di risarcimento del danno.
Il Comune resistente ha depositato documenti e memoria difensiva in vista dell’udienza di trattazione della domanda cautelare, precisando che il progetto produttivo presentato dalla società istante, oltre l’impianto di distribuzione del carburante, prevederebbe anche l’edificazione di un corpo di fabbrica da adibire in parte a snack bar, con un’estensione di circa 130 mq ed un’altezza pari a circa quattro metri, in zona territoriale omogenea "E1" prevista dal nuovo P.R.G., ove la volumetria massima consentita sarebbe inferiore a quella già assentita con la concessione edilizia in sanatoria alla quale accede l’atto convenzionale di vincolo di inedificabilità del 6 marzo 1992 (depositato in atti).
La domanda di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati è stata respinta con ordinanza n. 212/2011, riformata dal C.G.A., in sede di appello (ordinanza n. 684/2011).
Con memoria depositata il 4 ottobre 2011, il Comune resistente ha ulteriormente argomentato sull’esistenza del vincolo d’inedificabilità derivante dall’atto di asservimento del 6 marzo 1992.
Con memoria di replica depositata l’11 ottobre 2011, la società ricorrente ha diffusamente argomentato a proposito della non sussumibilità delle pertinenze (snack bar) dell’impianto di distribuzione carburante nel concetto di carico urbanistico, richiamandosi espressamente al tenore dell’art. 12 del Piano di ristrutturazione e razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti del Comune di Palermo, e della asserita carenza di "vincolo urbanisticamente qualificante" dell’atto d’obbligo del 6 marzo 1992.
In date 19 e 27 ottobre 2011, il Comune ha depositato, tardivamente, ulteriore documentazione.
All’udienza pubblica del 4 novembre 2011, al termine della trattazione orale, su conforme richiesta delle parti, il ricorso è stato posto in decisione.
Motivi della decisione
1. Preliminarmente: in primo luogo, contrariamente a quanto eccepito dal Comune resistente, va rilevata la tempestività del ricorso introduttivo, notificato il 14 luglio 2010, avverso l’atto che risulta conosciuto in data 31 maggio 2010 (v. timbro di ricevimento con data 31 maggio 2010 della società apposto sulla busta contente la nota prot. n. 383765/P del 19 maggio 2010); in secondo luogo, deve, comunque, rilevarsi l’inammissibilità del ricorso introduttivo perché rivolto contro un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività qual è il preavviso di rigetto. Quanto alla natura del parere negativo reso in sede d’istruttoria amministrativa e richiamato nel preavviso di rigetto, parimenti impugnato con il gravame introduttivo, può prescindersi dall’indagine circa la sua eventuale efficacia di atto di arresto procedimentale – che, se ritenuta, ne legittimerebbe l’impugnazione immediata – trattandosi, comunque, di atto presupposto, ritualmente impugnato con il ricorso per motivi aggiunti unitamente al provvedimento finale, sul quale si è concentrato l’interesse ad agire della società ricorrente.
2. Può quindi essere esaminato, nel merito, il ricorso per motivi aggiunti.
Il diniego impugnato si fonda sull’asserita ostativa esistenza di un atto di vincolo di non edificazione, costituito ai sensi dell’art. 50 delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Palermo del 1962, trascritto nei registri immobiliari e collegato ad un’istanza di concessione edilizia in sanatoria ottenuta dal proprietario del terreno ove la società ricorrente, in forza di idoneo titolo contrattuale, intende ubicare l’impianto.
Spiega la difesa comunale che non sarebbe possibile realizzare l’impianto di distribuzione del carburante, considerato, peraltro, che secondo la zonizzazione introdotta con il nuovo P.R.G. vigente, tale terreno ricadrebbe in zona "E1" ove il volume massimo consentito sarebbe addirittura inferiore a quello già assentito con la concessione in sanatoria cui accederebbe il vincolo edificatorio convenzionalmente imposto.
3. Ritiene il Collegio, a seguito dei necessari approfondimenti propri della fase di scrutinio nel merito, che il gravame sia fondato alla stregua del primo profilo di censura, secondo il quale, già in linea di principio, l’istallazione di un impianto di distribuzione di carburante non sarebbe assimilabile all’edificazione di una nuova costruzione incidente sul carico urbanistico, così come si desumerebbe dal tenore dello stesso art.12 del Piano di ristrutturazione e razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti del Comune di Palermo in atto vigente, né sarebbe impedita dalla destinazione di zona "E1" (agricola) dell’area di insistenza, poiché l’impianto avrebbe natura di opera di urbanizzazione secondaria e, come tale, sarebbe compatibile con qualunque destinazione urbanistica di piano.
Osserva il Collegio che col passaggio dal regime concessorio a quello autorizzatorio, per quanto concerne il sistema di distribuzione dei carburanti, basato sull’entrata in vigore del D.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32 "Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59" e s.m.i., l’installazione e l’esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti sono divenute attività liberamente esercitate sulla base dell’autorizzazione comunale (articolo 1, comma 1); il rilascio dell’autorizzazione è subordinato esclusivamente alla verifica della conformità alle disposizioni del piano regolatore, alle prescrizioni fiscali e a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici e artistici nonché alle norme di indirizzo programmatico delle regioni (comma 2).
I comuni, altresì, individuano i criteri, i requisiti e le caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati gli impianti e stabiliscono le norme applicabili a dette aree, in presenza delle quali il comune è tenuto a rilasciare la concessione edilizia per la realizzazione dell’ impianto (articolo 2, comma 1).
È, invero, la disciplina prevista dagli artt. 1 e 2 del D.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, emanato al fine specifico di razionalizzare il sistema di distribuzione dei carburanti, riguarda non solo la disciplina dell’attività commerciale di vendita dei carburanti, ma anche quella urbanistica ed edilizia. La compatibilità dell’impianto di distribuzione del carburante con l’atto di programmazione di cui all’articolo 2 del D.lgs. n.32 del 1998 è condizione necessaria e sufficiente per il rilascio delle autorizzazioni e permessi a valenza urbanistico – edilizia; la funzione di concentrazione dei poteri pubblici incidenti sulla installazione e l’esercizio degli impianti di distribuzione dei carburanti, assolta dalla pianificazione di cui all’articolo 2 del predetto decreto, infatti, fa sì che tutte le condizioni ed i presupposti per il rilascio (autorizzazione commerciale e titolo edilizio), siano definite proprio in quell’unica sede (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 settembre 2005, n. 4945).
Ora, ai sensi dell’art. 2, comma 1 bis del D lgs. n. 32 del 1998, così come introdotto dall’art. 1 del d. lgs. 8 settembre 1999, n. 346 "La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A". Ne discende che ove le previsioni di piano, finalizzate ad agevolare l’apertura di nuovi impianti di distribuzione, si pongano in difformità con le prescrizioni urbanistiche (purché in assenza di peculiari regimi vincolistici), lungi dal risultare affette da illegittimità, valgono, piuttosto, a tutti gli effetti di legge, quale adeguamento degli strumenti urbanistici, nel senso che ne conformano in via diretta i contenuti, senza necessità di ricorrere al procedimento di variante.
Muovendo da tale dato normativo parte della giurisprudenza – il cui orientamento il Collegio ritiene di condividere riguardo al caso di specie – fa discendere l’ulteriore corollario secondo cui la destinazione a verde agricolo di una determinata zona del territorio comunale non osta all’installazione in essa di un impianto di distribuzione di carburante, rientrando tali impianti tra le opere catalogabili lato sensu come opere di urbanizzazione secondaria e infrastrutture complementari al servizio della circolazione stradale, mentre la destinazione agricola di una zona di piano ha, di norma, la finalità di evitare l’ulteriore espansione dell’edilizia residenziale, non precludendo, di conseguenza, l’esecuzione di opere che non determinino ulteriori insediamenti abitativi (v. Cons. Stato, sez. V, 19 settembre 2007, n. 4887; sez. V, 23 gennaio 2007, n. 192; sez. V, 13 dicembre 2006, n. 7377; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 28 settembre 2010, n. 11143; sez. II, 25 marzo 2011, n. 557; T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 26 marzo 2008, n. 1535; T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 23 settembre 2010, n. 1050; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 3 dicembre 2001, n. 5183).
Ebbene, nell’esercizio del potere regolamentare e pianificatorio attruibuitogli dalla norma primaria, il Comune di Palermo, con l’art. 12 delle norme di attuazione del proprio Piano di ristrutturazione e razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti, ha prescritto le caratteristiche che devono essere possedute dai nuovi impianti, prevedendo in particolare, al quinto comma, lett. a), che "I manufatti di servizio degli IDC, quelli di pertinenza destinati a uso commerciale e quelli per i servizi accessori (lavaggio, officina) potranno avere una superficie coperta max pari al 10% dell’area IDC"; la lett. h) seguente, precisa che "Le destinazioni di uso consentite sono: nei manufatti commerciali di pertinenza degli IDC: Rivendita accessori auto, giornali tabacchi e bar". Il sesto comma seguente stabilisce che "la densità di cui al punto a) (n.d.r., da intendersi la lett. a) del precedente quinto comma), è strettamente connessa con l’uso dell’area a IDC e non costituisce parametro urbanistico, pertanto, in caso di trasferimento dell’impianto, il manufatto edilizio dovrà essere dismesso a cura e spese del concessionario, vigendo per l’area la destinazione urbanistica del PRG":
La disciplina recata dal citato art. 12, ad avviso del Collegio, è speciale e derogatoria rispetto a quella urbanistica generale in quanto adottata in forza del più volte richiamato disposto di cui all’art. 2, comma 1, del D. lgs. n. 32 del 1998 che espressamente demanda ai Comuni anche il compito di dettare le norme applicabili alle aree sulle quali è possibile installare nuovi impianti.
Legittimamente, quindi, il piano di che trattasi ha dato attuazione ad una norma di legge specificamente rivolta alla disciplina dei parametri generali e delle caratteristiche degli impianti di carburanti e della aree idonee alla localizzazione degli stessi, stabilendo, per quel che qui rileva, con chiarezza che la volumetria sviluppata dai manufatti di servizio, di pertinenza all’impianto, destinati ad uso commerciale, ad esempio "bar", non costituisce parametro urbanistico, sicché in caso di trasferimento dell’impianto, il concessionario ha l’obbligo di rimuoverlo, facendosi così salva la destinazione urbanistica dell’area, mai variata per effetto del rilascio dell’autorizzazione all’installazione dell’impianto produttivo.
In forza di tali considerazioni deve ritenersi superata anche la problematica relativa al vincolo edilizio gravante sull’area, tenuto conto che quella denegata con il provvedimento impugnato non è attività di edificazione in senso stretto e, quindi, non impegna volumetrie in senso proprio.
Poiché l’area d’insediamento dell’impianto ricade pacificamente in zona agricola, è evidente, alla luce della richiamata previsione di piano e dell’orientamento giurisprudenziale sopra illustrato, che il Collegio condivide riguardo alla fattispecie concreta, che nessuna preclusione alla localizzazione della stazione di rifornimento sussiste in forza del vincolo edilizio in precedenza stipulato.
4. La fondatezza di tale dirimente censura comporta l’accoglimento della domanda impugnatoria proposta con il ricorso per motivi aggiunti, con assorbimento dei motivi non esaminati, e il conseguente annullamento del provvedimento n. 930481/P del 17 dicembre 2010 di diniego della concessione edilizia per la realizzazione di un nuovo impianto di distribuzione carburanti da ubicarsi in Palermo nel viale dell’Olimpo e del presupposto parere negativo di cui alla nota prot. n. 350791 del 6 maggio 2010.
5. Restano comunque salvi tutti gli ulteriori provvedimenti che il Comune di Palermo riterrà di potere, o di dovere, adottare al fine di accertare la sussistenza di tutti i presupposti e i requisiti, anche inerenti gli aspetti edilizi, con particolare riferimento all’art. 12 sopra citato, imposti dalle norme di attuazione del vigente Piano di ristrutturazione e razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti.
6. Non può, invece, trovare accoglimento la domanda risarcitoria poiché, a prescindere dalla sussistenza dell’elemento del danno ingiusto, la particolarità della fattispecie concreta cui applicare le norme di riforma sopra citate, nell’interpretazione non sempre uniforme datane dalla giurisprudenza amministrativa, non inducono a ritenere sussistente, e provata, la colpa dell’amministrazione comunale nella conduzione dell’istruttoria procedimentale fino alla decisione finale negativa.
Non può essere negata, invero, nel caso in esame, l’oggettiva incertezza interpretativa con riguardo alle leggi, alle previsioni del P.R.G., e alle disposizioni del piano carburanti, in vario modo confluenti nella regolamentazione degli insediamenti degli impianti di distribuzione di carburanti.
7. La rilevata particolarità della fattispecie, l’accoglimento parziale del gravame e il diverso esito della fase cautelare impongono l’eccezionale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– dichiara inammissibile il ricorso introduttivo;
– accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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