Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Insorge con il presente gravame parte ricorrente – concessionaria di tratto autostradale – avverso la determinazione con la quale A. ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria per una serie di disagi e difficoltà incontrati dagli utenti dell’autostrada A4, in prossimità del Passante di Mestre, il giorno 1° agosto 2009.
In seguito all’istruttoria aperta da A. il 26 ottobre 2009, parte ricorrente esponeva le proprie osservazioni e controdeduzioni, ritenute tuttavia inadeguate al fine di scongiurare l’applicazione della contestata misura sanzionatoria, avverso la quale vengono ora dedotti i seguenti argomenti di doglianza:
1) Carenza del potere sanzionatorio per intervenuta naturale scadenza della concessione. Violazione della necessità di immediata contestazione dell’illecito. Violazione degli artt. 9, 14 e 18 della legge 689/1981. In ogni caso, difetto di legittimazione passiva per subentro del nuovo concessionario.
Osserva in primo luogo la ricorrente come la sanzione sia stata nei propri confronti irrogata quattro mesi dopo la scadenza della concessione relativa al tratto autostradale di che trattasi (intervenuta il 30 novembre 2009).
Viene ulteriormente lamentata la violazione dei termini di avvio e conclusione del procedimento sanzionatorio di cui alla legge 689/1981, nonché la mancata attivazione delle modalità di interlocuzione endoprocedimentale.
Per gli stessi fatti, inoltre, è stata anche irrogata sanzione pecuniaria ad opera dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato: sotto tale aspetto denunciandosi l’illegittimità della duplicazione degli adottati provvedimenti afflittivi.
2) Violazione dell’art. 2, comma 86, lett. d), del decreto legge 262/2006, convertito in legge 286/2006.
Alla luce della declaratoria degli obblighi facenti capo ai concessionari autostradali – di cui al comma 85 dell’art. 2 dell’epigrafato decreto legge – esclude parte ricorrente di essere incorsa in alcuna violazione delle relative prescrizioni, anche per quanto concerne le indicazioni riguardanti la circolazione veicolare in concomitanza con l’esodo per le vacanze estive.
3) Eccesso di potere per insufficiente istruttoria, travisamento, illogicità e contraddittorietà manifesta, ingiustizia manifesta.
Nel rilevare come A. abbia precisato, nel provvedimento sanzionatorio, che la concessionaria autostradale avrebbe dovuto predisporre un piano preventivo comprendente specifiche misure da attuare in caso di estrema criticità del traffico veicolare, osserva la ricorrente come la competenza a rendere operativo un piano del traffico, coordinando le relative misure fra le diverse concessionarie, faccia capo esclusivamente alla stessa A..
4) Sulla sanzione pecuniaria. Violazione dell’art. 27, in combinato disposto con l’art. 11 della legge 689/1981 e principi generali della legge sulla depenalizzazione. Violazione dei principi di tassatività dell’illecito amministrativo e di proporzionalità della sanzione. Violazione del principio del ne bis in idem. Eccesso di potere per carenza, contraddittorietà della motivazione ed ingiustizia manifesta.
Preliminarmente osservato come l’irrogazione di sanzione nei confronti della ricorrente e di C.A.V. S.p.A. integri la presenza di una preclusa duplicazione di misure afflittive, viene comunque escluso che, quanto alla fattispecie all’esame, siano configurabili i necessari profili di responsabilità ai fini della commissione dell’asserito illecito.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
A., costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 9 novembre 2011.
Motivi della decisione
1. Va innanzi tutto rammentato che, con ordinanza n. 3969 del 9 maggio 2011, la Sezione ha rilevato l’esigenza, rilevante ai fini del decidere, di procedere all’acquisizione dei seguenti rilievi documentali:
– accertamenti istruttori condotti dall’Ispettorato Vigilanza C.A. (IVCA) di A. nel quadro del procedimento conclusosi con l’adozione della gravata determinazione;
– convenzione sottoscritta in data 30 gennaio 2009 fra A. e C.A.V. (CAV) S.p.A., avente ad oggetto la gestione del Passante Autostradale di Mestre e della tratte autostradali già assentite in concessione a Società A.D.V.E.P. S.p.A.;
– contratto di servizio stipulato in data 29 aprile 2009 fra C.A.V. (CAV) S.p.A. e Società A.D.V.E.P. S.p.A.;
– accordo stipulato in data 5 febbraio 2009 fra la Polizia Stradale – Compartimento del Veneto, C.A.V. (CAV) S.p.A. e Società A.D.V.E.P. S.p.A., relativo all’attività di vigilanza stradale relativa al Passante Autostradale di Mestre.
L’incombente come sopra disposto è stato posto a carico di A. S.p.A., nella persona del responsabile dell’Ispettorato Vigilanza C.A. (IVCA), che risulta aver a tanto adempiuto mediante deposito in atti del giudizio, alla data del 20 giugno 2011, dei richiesti rilievi documentali.
2. Particolare interesse rivela, ai fini del decidere, il contenuto della gravata determinazione recante data 8 aprile 2010, nella quale sono riportati sia la descrizione degli eventi che hanno dato luogo ad una anomala situazione di congestione del traffico veicolare sulla tratta autostradale A57 (Passante di Mestre), sia gli accertamenti istruttori – direttamente prodromici all’adozione del provvedimento sanzionatorio all’esame – condotti da IVCA.
2.1 Per quanto concerne le circostanze di fatto, va osservato come nelle giornate di venerdì 31 luglio e sabato 1° agosto 2009 si siano verificati, lungo il Passante di Mestre (direzione Trieste), gravi disagi alla circolazione, con formazione di code fino a 30 chilometri di lunghezza, con riveniente esigenza di chiusura della infrastruttura fra le ore 14.30 e le ore 15.30 del 1° agosto, all’altezza del km. 251 e contestuale deviazione del traffico sulla A57 direzione Barriera di Mestre – Villabona.
I report delle segnalazioni provenienti dai Centri operativi delle concessionarie Autovie Venete e Società A.D.V.E.P. (odierna ricorrente) hanno posto in evidenza la formazione di incolonnamenti fin dai primi minuti dopo la mezzanotte: i quali, anche in conseguenza di un tamponamento coinvolgente più veicoli, raggiungevano la lunghezza di 15 km. già verso le ore 3.35 del 1° agosto.
Ulteriori incidenti verificatisi sul tratto viario provocavano un considerevole aumento della lunghezza dell’incolonnamento veicolare, stimato in km. 25 alle ore 6.45 ed in km. 30 alle ore 8.44.
Il Passante veniva chiuso in direzione Trieste (a seguito della registrazione di una coda di 22 km. per traffico intenso fra Spinea e l’allacciamento tra la A4 e la A57) tra le ore 14.38 e le ore 15.37 del 1° agosto; pervenendosi, quindi, alla individuazione di un traffico veicolare definito "regolare ed intenso" soltanto alle 19.15 della stessa giornata.
2.2 Per quanto riguarda l’informativa fornita all’utenza, viene evidenziato da IVCA che parte ricorrente ha segnalato la presenza di criticità del traffico veicolare – durante l’arco temporale rilevante ai fini della delibazione della presente controversia – mediante indicazioni sui pannelli a messaggio variabile (PMV) posti sulla tratta autostradale di competenza.
Comunicati radiofonici con cadenza oraria sono stati, inoltre, predisposti dalla sala operativa di SUS S.c.p.a. previa segnalazione di C.A.V. e Società A.D.V.E.P. (odierna ricorrente) e diffusi attraverso le emittenti Radio Padova, Easy Network, Radio Vicenza, Radio Fantasy e Radio Capodistria.
2.3 A seguito degli accertamenti ispettivi condotti da IVCA, emergeva la violazione degli obblighi di cui all’art. 3, comma 2, lett. a), b), c) e d) della Convenzione in essere con l’odierna ricorrente, con riferimento all’omessa adozione, da parte della concessionaria, di "misure idonee a garantire una corretta ed adeguata gestione delle emergenze che, più frequentemente, di verificano durante i periodi di esodo estivo"; in particolare evidenziandosi l’omessa predisposizione di "un adeguato piano operativo preventivo per la gestione di eventuali emergenze, anche in accordo con le Società concessionarie delle tratte autostradali contigue, al fine di:
– individuare specifici percorsi alternativi;
– garantire la presenza di presidi fissi con personale immediatamente disponibile;
– assicurare una tempestiva ed esaustiva informazione agli utenti, con riferimento sia alla gravità dell’evento emergenziale, sia ai percorsi alternativi concretamente disponibili".
Tali misure, che la concessionaria avrebbe adottato solo "a seguito di specifica richiesta dell’Ispettorato", hanno determinato una significativa diminuzione dei disagi nel successivo fine settimana.
L’Ispettorato A. ha, poi, rilevato l’inadempimento, da parte della ricorrente, alla richiesta di informazioni a quest’ultima inoltrata per mail il 4 agosto 2009; nonché delle Disposizioni per l’Esodo 2009, con particolare riferimento all’"inadeguatezza, intempestività ed incompletezza delle informazioni fornite, in relazione agli eventi, sia per via radiofonica che tramite PMV, agli utenti in avvicinamento al Passante Autostradale di Mestre" (mancata segnalazione dei percorsi alternativi e delle uscite obbligatorie).
A fronte delle controdeduzioni fatte pervenire da SAVP, l’Ispettorato A.:
– nel dare preliminarmente atto della responsabilità riconoscibile in capo alla ricorrente, in quanto, pur non concessionaria del Passante di Mestre, nondimeno rivestiva la qualità di concessionaria delle tratte autostradali interconnesse (Tangenziale di Mestre e tratto della A4 immediatamente precedente al Passante);
– ha escluso che la ricorrente stessa abbia "adottato tutte le misure necessarie ai fini della gestione delle criticità caratteristiche dell’esodo estivo", in quanto in Piano all’uopo concordato con la Prefettura di Venezia riguardava "essenzialmente l’incremento del personale addetto alla barriera di VeneziaMestre e degli ausiliari della viabilità, nonché l’intervento della Protezione Civile per la distribuzione di acqua, in caso di necessità": dimostrandosi tale Piano "manifestamente inadeguato ed insufficiente, in relazione agli Eventi ed alle criticità ad essi connesse".
Sotto tale ultimo profilo, IVCA ha sottolineato che "applicando il dovere di diligenza e correttezza, che ragionevolmente può attendersi dalle Società Concessionarie autostradali, SAVP avrebbe dovuto predisporre, coordinandosi con le altre Società concessionarie interconnesse, uno specifico piano operativo preventivo, che prevedesse, tra l’altro, specifiche e tempestive misure da attivarsi in caso di estrema criticità, individuando i relativi presupposti di attivazione".
Nel rilevare come a tanto si sia provveduto successivamente al verificarsi degli eventi del 31 luglio – 1° agosto (in quanto la ricorrente, CAV S.p.A. ed Autovie Venete hanno sottoscritto solo il 5 agosto 2009 una "Procedura straordinaria per la gestione delle criticità del traffico in occasione dell’esodo estivo", con analitica precisazione delle informazioni all’utenza, della gestione delle code, dell’interconnessione ed il coordinamento informativo, dell’entità del personale impiegato, della segnaletica e dell’individuazione dei percorsi alternativi), l’Ispettorato A. ha ulteriormente osservato come SAVP abbia omesso di procedere ad alcuna implementazione del proprio organico.
Con riferimento, poi, all’obbligo di "fornire agli utenti ogni informazione utile, sia tramite PMV che via radio", IVCA ha osservato che:
– "le informazioni pubblicate sui PMV in avvicinamento, con particolare riferimento a quelli insistenti sulla A4, sono state manifestamente insufficienti, carenti ed intempestive", in quanto non recanti "alcuna indicazione circa la lunghezza della coda… ai fini della percezione, da parte degli utenti, della criticità della situazione, limitandosi a segnalare, genericamente, la presenza di "lunghe code" o "codaincidente";
– "le prime informazioni relative alla coda formatasi sul Passante sono state pubblicate da SAVP sui due PMV in avvicinamento, rispettivamente, alle ore 0.42 e 2.07, nonostante alla mezzanotte del 1° agosto il Passante stesso fosse già stato interessato da circa 4 km. di coda";
– "il messaggio pubblicato sul PMV posto al km. 248.700 alle ore 5.14 è stato modificato da "lunga coda direzione Trieste" in "Per spiagge direzione A57Venezia": tale messaggio "pubblicato sino alle ore 10.18", dimostrandosi "più adatto a fornire indicazioni di tipo turistico che a segnalare una situazione di assoluta e crescente gravità";
– "il messaggio "A4 bloccata deviare per Venezia" è stato pubblicato sui citati PMV soltanto alle ore 11.15 e cioè con quattro ore di ritardo rispetto al momento (ore 6.45) in cui la coda formatasi (25 km) ha raggiunto una lunghezza sostanzialmente pari a quella dell’intero Passante";
– i bollettini trasmessi per via radiofonica "fino alle ore 6.00, riferivano semplicemente la presenza di "code a tratti" tra Spinea e l’allacciamento tra la A4 e la A57. Né, a fronte delle informazioni a disposizione di SAVP… è stato segnalato l’ulteriore aggravamento delle condizioni del traffico, quando la coda formatasi (pari a 25 km dalle ore 6.45, ed a 30 km alle ore 8,44) aveva raggiunto una lunghezza sostanzialmente pari a quella dell’intero Passante".
2.4 Sulla base delle indicazioni sopra riportate, IVCA disponeva di applicare – in presenza della violazione, da parte della Concessionaria, degli obblighi previsti dall’art. 3, comma 2, lett. a), b), c) e d) della Convezione e delle Disposizioni per l’Esodo 2009; ed in ragione della gravità della violazione medesima – le seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:
– Euro 50.000,00 per la violazione degli obblighi di cui all’art. 3, comma 2, lett. a), b), c) e d) della Convezione;
– Euro 25.000,00 per la violazione degli obblighi di cui alle Disposizioni per l’Esodo 2009.
3. Merita attenzione, alla stregua di quanto in precedenza posto in luce, l’esame delle disposizioni della Convenzione stipulata tra A. e SAVP.
Per quanto rilevante ai fini della delibazione della controversia, va osservato come l’art. 3, comma 2, della Convenzione di che trattasi preveda a carico della concessionaria:
a. la gestione tecnica delle infrastrutture concesse;
b. il mantenimento della funzionalità delle tratte autostradali concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse;
c. l’organizzazione, il mantenimento e la promozione di un servizio di soccorso stradale;
d. il miglioramento del servizio, attraverso la promozione di attività strumentali e ausiliarie del servizio autostradale, fornite esclusivamente o prevalentemente da terzi agli utenti delle tratte autostradali assentite in concessione".
Per quanto concerne la rete autostradale in concessione, il Piano Esodo 2009 prevedeva:
– la rimozione, a cura di A., di tutti i cantieri mobili nei giorni di bollino rosso e comunque nei fine settimana, dalle ore 12 del venerdì alle ore 12 del lunedì successivo;
– l’obbligo, posto a carico delle Concessionarie, di "prestare un’informazione all’utenza quanto più tempestiva e capillare, potenziare il servizio prestato dagli ausiliari del traffico, predisporre una attenta gestione delle code, aprire tutte le porte di esazione ai caselli autostradali e sollecitare opportunamente le società che gestiscono le aree di servizio sulla rete di propria competenza, affinché dedichino il massimo impegno per assicurare i rifornimenti e, comunque, per evitare che si verifichino servizi inadeguati, anche in relazione al gran numero di clienti che dovranno accogliere";
– l’effettuazione, da parte dell’Ispettorato Vigilanza C.A., di "un costante monitoraggio sulla rete autostradale in concessione con apposite ispezioni finalizzate alla verifica dell’ottemperanza da parte delle Concessionarie di quanto disposto in materia di cantieri, di servizio all’utenza e di piani esodo".
4. Il completamento del quadro di riferimento, in ragione delle esigenze istruttorie dalla Sezione esplicitate con la sopra citata sentenza n. 3969/2011, consente ora di procedere alla disamina delle censure dedotte con il presente mezzo di tutela.
4.1 Viene in considerazione, in primo luogo, l’affermata carenza del potere sanzionatorio, da parte di A., in ragione della scadenza della concessione alla ricorrente SAVP alla data del 1° dicembre 2009.
A tale circostanza, la ricorrente stessa ricongiunge la propria carenza di legittimazione passiva ai fini dell’individuazione di responsabilità e della conseguenziale irrogazione delle misure repressive con il presente gravame contestate, assumendo che passivamente legittimata sia, a tali fini, esclusivamente l’avente causa C.A.V. S.p.A.
La manifesta infondatezza di tale doglianza appieno rileva ove si consideri che i fatti in ragione dei quali IVCA ha avviato istruttoria conclusasi con l’irrogazione di misure repressive sono storicamente collocabili in ambito temporale nel quale l’odierna ricorrente era titolare di concessione autostradale relativamente alla tratta autostradale A4 immediatamente precedente al Passante di Mestre e con questa interconnessa.
Può quindi fondatamente escludersi che la cessazione del rapporto convenzionale in epoca largamente successiva al verificarsi dei fatti in contestazione (31 luglio – 1° agosto 2009) determini una caducazione del potere sanzionatorio relativamente a fattispecie di riscontrato illecito occorse durante la vigenza del rapporto concessorio.
4.2 Né, diversamente, A. è incorsa in alcuna decadenza nell’esercizio del potere sanzionatorio, come pure dalla ricorrente denunziato.
L’art. 14 della legge 24 novembre 1981 n. 689 prescrive che:
– "la violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa" (comma 1);
– "se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento" (comma 2).
La giurisprudenza ha, in proposito, ritenuto che l’arco di tempo entro il quale l’Autorità competente a irrogare una sanzione amministrativa è tenuta a provvedere alla notifica della contestazione è da intendersi collegato non alla data di commissione della violazione ma a quella di accertamento dell’infrazione, intendendosi per tale quella coincidente non con la notizia del fatto ipoteticamente sanzionabile nella sua materialità, bensì con l’acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita implicante il riscontro dell’esistenza e della consistenza dell’infrazione e dei suoi effetti (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, sez. IIIter, 14 ottobre 2010 n. 32811).
In altri termini, il termine prescritto per la notifica degli estremi della violazione, non immediatamente contestata, decorre dall’accertamento, momento che non coincide né con la data di consumazione della violazione, né con la mera percezione del fatto, ma con il compimento di tutte le indagini volte ad acquisire la piena conoscenza del fatto e della determinazione della sanzione che siano ritenute necessarie da parte degli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa inflitta nel caso concreto (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, sez. I, 18 febbraio 2009 n. 1652 e 19 aprile 2007 n. 3474).
Nella fattispecie, l’Ispettorato di Vigilanza, sulla base delle acquisite risultanze istruttorie, ha contestato all’odierna ricorrente, con nota del 26 ottobre 2009, la violazione dei precedentemente indicati obblighi rivenienti dalla Convenzione e dalle Disposizioni per l’Esodo 2009: per l’effetto dovendo darsi atto del pieno rispetto del termine di 90 giorni previsto dall’art. 14, atteso che gli eventi di che trattasi risultano essere accaduti nelle giornate del 31 luglio – 1° agosto 2009.
4.3 Né il procedimento risulta inficiato per violazione dell’obbligo di disporre l’audizione del soggetto passivo dell’attività amministrativa.
È ben vero che l’art. 18, comma 1, della legge 689/1981 prescrive che "entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell’articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità".
Se, peraltro, la personale audizione risulta preordinata a garantire, nel corso dello svolgimento procedimentale, l’adduzione all’attenzione dell’Autorità, da parte del soggetto destinatario di comunicazione di avvio, delle proprie ragioni, va osservato – quanto alla fattispecie all’esame – che parte ricorrente ha sottoposto ad A. per iscritto le proprie analitiche difese e controdeduzioni.
Queste ultime, come evidenziato nel provvedimento gravato, sono state prese in considerazione ed esaminate a cura della procedente Autorità, di talché non può convenirsi con la tesi di parte ricorrente circa la vulnerazione delle prerogative di difesa nel corso del procedimento, ancorché in difetto di personale audizione.
4.4 Né, d’altro canto, merita condivisione la tesi secondo cui l’applicazione di determinazioni sanzionatorie da parte di A. verrebbe ad integrare una pratica duplicazione di apparato afflittivo in presenza di misure adottate, a fronte della medesima vicenda, da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in relazione alla ravvisata esistenza di una pratica commerciale scorretta.
Nell’osservare come il provvedimento sanzionatorio assunto in proposito da AGCM abbia formato oggetto di separato contenzioso, dalla Sezione precedentemente definito (cfr. sentenza 3954 del 9 maggio 2011), la censura all’esame non rivela giuridico pregio.
La giustapponibilità di diversificati versanti di valutazione dell’azione professionalmente posta in essere da un operatore commerciale non rivela, ex se riguardata, valenza reciprocamente escludente con riferimento a quadri normativi (nella fattispecie, relativi allo svolgimento delle attività connesse all’esistenza di concessione autostradale ed alla tutela della concorrenza e del consumo) che, in quanto preordinati alla tutela di inassimilabili finalità pubbliche, ben possono trovare (distinta, ma) compresente applicazione, senza che ciò venga a determinare alcun effetto "riproduttivo" in ragione della diversità dei presupposti e della eterogeneità dei connessi profili di interesse che ciascuno di essi è chiamato a garantire.
Come già osservato dalla Sezione relativamente al nuovo sistema di tutela dettato dal Codice del Consumo (cfr. sentenze 18 gennaio 2010 n. 306 e 6 luglio 2009 n. 6456), il quadro di tutela offerta da tale testo normativo viene ad aggiungersi non soltanto ai normali strumenti di tutela contrattuale, ma, segnatamente, a quelli derivanti dall’esistenza di specifiche discipline in settori oggetto di regolazione: senza che l’applicazione della relativa disciplina – e, con essa, del connesso apparato sanzionatorio – integri la presenza di alcuna "duplicazione" (come dalla parte ricorrente evocato) in ragione della divisata difformità degli interessi pubblici coinvolti e della riveniente inassimilabilità dei connessi ambiti applicativi.
Ne consegue che, quand’anche una particolare condotta sia suscettibile di attenzione, ad opera della competente Autorità, sotto il profilo dell’osservanza della normativa dettata dal Codice del Consumo, deve pur tuttavia ritenersi pienamente consentito che il medesimo comportamento, ove in ipotesi confliggente (anche) con diverso ambito di disciplina (come appunto nella fattispecie all’esame, segnatamente per quanto concerne l’osservanza del complesso di obblighi facenti capo ai concessionari di tratte autostradali) sia suscettibile di essere stigmatizzato (e, in presenza dei necessari presupposti, sanzionato) dall’Autorità (A.) preposta alla vigilanza di settore: senza che i distinti ambiti di interesse pubblico rivelino ricadute giustapponibili o configgenti.
5. Sostiene poi parte ricorrente che A. avrebbe non correttamente evocato, a fondamento dell’esercitato potere sanzionatorio, le previsioni di cui all’art. 2, comma 86, lett. d), del decreto legge 3 ottobre 2006 n. 262, convertito con modificazioni in legge 24 novembre 2006 n. 286.
La sopra citata disposizione stabilisce che A. S.p.A., "nell’ambito dei compiti di cui all’articolo 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 26 febbraio 1994 n. 143:
a) richiede informazioni ed effettua controlli, con poteri di ispezione, di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in ordine al rispetto degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e all’articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, come sostituito dal comma 85 del presente articolo, nonché dei propri provvedimenti;
b) emana direttive concernenti l’erogazione dei servizi da parte dei concessionari, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente, sentiti i concessionari e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori;
c) emana direttive per la separazione contabile e amministrativa e verifica i costi delle singole prestazioni per assicurare, tra l’altro, la loro corretta disaggregazione e imputazione per funzione svolta, provvedendo quindi al confronto tra essi e i costi analoghi in altri Paesi e assicurando la pubblicizzazione dei dati;
d) irroga, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e di cui all’articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, come sostituito dal comma 85 del presente articolo, nonché dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri, sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori nel minimo a euro 25.000 e non superiori nel massimo a euro 150 milioni, per le quali non è ammesso quanto previsto dall’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689; in caso di reiterazione delle violazioni ha la facoltà di proporre al Ministro competente la sospensione o la decadenza della concessione;
e) segnala all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, con riferimento agli atti e ai comportamenti delle imprese sottoposte al proprio controllo, nonché di quelle che partecipano agli affidamenti di lavori, forniture e servizi effettuate da queste, la sussistenza di ipotesi di violazione della legge 10 ottobre 1990, n. 287".
Se la declaratoria di cui alla lett. d) con ogni evidenza ascrive alle attribuzioni rimesse ad A. l’applicazione delle misure sanzionatorie ivi indicate, nell’ambito del range pure espressamente contemplato, va ulteriormente osservato come l’applicazione delle anzidette misure afflittive possa venire in considerazione, alternativamente, per il caso di inosservanza:
– degli obblighi posti a carico delle concessionarie
– e degli obblighi di cui all’articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992 n. 498, come sostituito dal precedente comma 85 del medesimo articolo di legge.
Se è ben vero che il dettaglio degli obblighi di cui all’anzidetto comma 85 non contempla alcuna fattispecie suscettibile di trovare applicazione relativamente alla vicenda all’esame, va invece rilevato come, in ragione del complesso di obblighi rivenienti dal rapporto concessorio dalla ricorrente intrattenuto con A. (segnatamente, di cui alle lett. a), b), c) e d) del comma 2 dell’art. 3), ben possa configurarsi la presenza dei necessari presupposti per l’esercizio del potere sanzionatorio.
Ciò anche in ragione della riscontrata inosservanza delle prescrizioni dettate per l’Esodo estivo 2009, avuto riguardo – come in precedenza analiticamente riportato – al complesso di disservizi, inefficienze e/o inescusabili indugi nella diffusione di esaustiva e completa informazione sulle condizioni del traffico veicolare, nonché nella pure riscontrata – e, in punto di fatto, non contestata dalla ricorrente stessa – mancanza di coordinamento ed interconnessione operativa fra le diverse concessionarie delle tratte interessate dal flusso di autoveicoli in coincidenza con le giornate del 31 luglio e 1° agosto 2009.
L’incontroversa sostanza del complesso di accadimenti che hanno condotto al verificarsi di un imponente blocco della circolazione, estesosi per una lunghezza invero abnorme lungo il Passante di Mestre, fino a coinvolgere un rilevantissimo numero di veicoli – con rivenienti, quanto evidenti, disagi ad un’utenza largamente disinformata sull’accaduto, nonché in ordine alle residue possibilità di intraprendere la percorrenza di itinerari (anche solo parzialmente) alternativi, con ogni evidenza integra la presenza di un chiaro profilo di responsabilità dal quale la concessionaria autostradale, in ragione del complesso di obblighi sulla medesima incombente, non può andare indenne.
Deve pertanto ritenersi, sul punto, che le censure di parte rivelino chiara infondatezza, in ragione della constatata legittimità del potere repressivosanzionatorio nella fattispecie esercitato da A. con riferimento alla presenza dei relativi presupposti giustificativi.
6. Né, alla stregua di quanto precedentemente osservato – nonché in ragione del complesso di elementi valutativi correttamente, quanto oggettivamente, contemplati nella gravata determinazione – può fondatamente sostenersi che quest’ultima sia inficiata (come sostenuto dalla ricorrente nel terzo motivo di ricorso) sub specie dell’inadeguato svolgimento istruttorio, ovvero del travisamento dei fatti, o, ancora, della manifesta contraddittorietà.
Le serialità concausali (elevatissimo traffico veicolare in concomitanza con l’esodo di inizio agosto; pluralità di sinistri occorsi sulla tratta autostradale) aventi indubbia efficienza nel determinismo dei rallentamenti della circolazione, integrano infatti la presenza di circostanze tutt’altro affatto che imprevedibili: di tal guisa che proprio l’onere diligenziale incombente sulla concessionaria risulta macroscopicamente violato in ragione:
– non soltanto della mancata previsione degli elementi fattuali che hanno concorso alla congestione del traffico veicolare tra il 31 luglio ed il 1° agosto
– ma, soprattutto, della mancata predisposizione ed adozione degli accorgimenti (informazioni all’utenza, gestione delle code, interconnessione e coordinamento informativo, entità del personale impiegato) che avrebbero potuto, se non scongiurare, almeno attenuare le conseguenze indotte nella circolazione dalla presenza di un così imponente flusso veicolare insistente sulla tratta di pertinenza;
di tal guisa che appieno rivelano positiva consistenza gli elementi da A. valutati rilevanti ai fini dell’applicazione del previsto apparato sanzionatorio in conseguenza della riscontrata inosservanza degli obblighi facenti capo all’odierna ricorrente.
7. Da ultimo, va esclusa fondatezza alla censura con la quale viene lamentata l’incongruità della commisurazione sanzionatoria operata da A..
Escluso, sulla base di quanto precedentemente osservato, che la congiunta applicazione di sanzione ad opera di AGCM e di A. determini una preclusa duplicazione di apparato afflittivo (attesa la riscontrata inassimilabilità dei rispettivi presupposti; e, con essa, della sostanza del potere rispettivamente esercitato dall’Autorità e da A. a fronte della tutela di diversificati ambiti di pubblico interesse), va confutato che, a fronte delle documentate inadempienze degli obblighi facenti capo alla ricorrente, l’inflitta sanzione riveli profili di determinazione e/o quantificazione suscettibili di fondata censura sotto l’aspetto della proporzionalità.
Ferma la gravità dell’episodio all’esame – il quale, in ragione dell’abnormità del blocco della circolazione veicolare, ha anche trovato amplissima diffusione massmediatica – la sanzione nella fattispecie inflitta (Euro 50.000,00 per le violazioni alla convenzione concessoria; Euro 25.000,00 per la violazione alle Disposizioni per l’Esodo 2009) dimostra significativa tenuità, atteso che la lett. d) del comma 86 dell’art. 2 del decreto legge 262/2006 stabilisce che le sanzioni amministrative pecuniarie irrogabili da A. al ricorrere dei presupposti contemplati dalla norma anzidetta sono comprese fra un minimo di Euro 25.000,00 ed un massimo di Euro 150.000.000,00: di tal guisa non ravvisandosi alcun elemento suscettibile di consentire una favorevole considerazione alle censure dalla parte ricorrente in proposito dedotte.
8. La riscontrata infondatezza del gravame ne impone la reiezione.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) definitivamente pronunziando in ordine al ricorso indicato in epigrafe, così dispone:
– RESPINGE il predetto gravame;
– CONDANNA la ricorrente Società A.D.V.E.P. S.p.A., in persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di lite in favore di A. S.p.A. per complessivi Euro 2.000,00 (euro duemila /00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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