Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. P.E. ha adito il tribunale di Perugia, in funzione di giudice del lavoro con il ricorso depositato il 16.5.2005.
Ha esposto d’aver prestato attività lavorativa di tipo subordinato in favore del Comune di Foligno, ricoprendo sin dal 1980 l’incarico di direttore del locale mercato ortofrutticolo.
Ha lamentato che gli inquadramenti mano a mano effettuati dal Comune erano stati erronei, dato che l’incarico, in base alla legge ed al regolamento comunale, avrebbe dovuto essere qualificato come proprio della carriera direttiva e successivamente di livello dirigenziale, con il conseguente trattamento economico previsto per i capi di ripartizione e dei dirigenti.
Pertanto, ha domandato, a tutti gli effetti giuridici ed economici, l’inquadramento in termini pari a quelli dei funzionari della carriera direttiva preposti ad un’unità amministrativa e successive corrispondenti qualifiche, con decorrenza dalla data dell’assunzione o, in subordine, dalla data del 1 luglio 1998, con tutte le conseguenti pronunce economiche e la condanna del Comune al risarcimento del danno professionale, morale ed economico.
2. Il Comune, costituendosi, ha per un verso eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per il periodo sino al 30 giugno 1998 e per il resto ha chiesto che la domanda fosse rigettata.
3. Il tribunale, con sentenza 5.5.2008, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione ai periodi di lavoro anteriori al 30 giugno 1998 e quanto al periodo successivo ha rigettato la domanda.
4. La decisione è stata confermata dalla corte d’appello di Perugia con sentenza 11.3.2010, con cui sono state respinte sia l’impugnazione principale dell’attore sia quella incidentale del Comune.
In particolare, la corte d’appello ha disatteso le rispettive censure delle due parti relative alla giurisdizione.
Ha considerato che la domanda riguardava la gestione del rapporto di lavoro in relazione all’inquadramento professionale e al relativo trattamento economico, nonchè ai danni da illegittima dequalificazione: perciò la sua cognizione, secondo i noti criteri di riparto elaborati dalla giurisprudenza di legittimità, era devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario quanto al tempo successivo al 30 giugno 1998 e per quello anteriore alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Nel merito, la corte d’appello ha ritenuto che la pretesa fosse infondata.
La normativa di settore (D.M. 10 aprile 1970, art. 4) riservava il riconoscimento del trattamento di dirigente ai soli direttori dei mercati capoluoghi di provincia o dei mercati riconosciuti di particolare importanza da parte di un’apposita commissione di vigilanza.
Quanto alle disposizioni del regolamento comunale n. 319 del 5 luglio 1979, invocate dall’attore, esse non attribuivano nè avrebbero potuto farlo un diverso trattamento, proprio perchè il mercato di Foligno non riguardava un comune capoluogo di provincia nè era stato mai dichiarato di particolare importanza da alcuna commissione o piano regionale, tanto che il Comune aveva bandito il relativo concorso richiedendo la qualifica di esperto di sesto livello e d’altra parte l’attore non aveva mai svolto in concreto compiti propri dei dirigenti.
5. P.E. ha proposto ricorso per cassazione.
Il Comune di Foligno resiste con controricorso.
Il pubblico ministero ha concluso sulla relativa questione, chiedendo che la Corte affermi sulla domanda la giurisdizione del giudice ordinario.
Motivi della decisione
1. Il ricorso contiene sette motivi.
2. Il ricorrente premette che i primi due sono subordinati all’eventualità che il regolamento comunale per l’esercizio del mercato all’ingrosso sia considerato mero atto amministrativo, non direttamente esaminabile in sede di legittimità in base all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.
L’esame di questi motivi è superfluo.
La natura normativa del regolamento deriva dal fatto che la L. 25 marzo 1959, n. 125, art. 9 ha stabilito dovere l’ente che istituisce il mercato emanare il regolamento seguendo la falsariga del regolamento-tipo previsto dal precedente art. 8, il quale regolamento- tipo nel suo art. 4 a sua volta prevedeva che al mercato dovesse essere preposto un direttore, responsabile del suo funzionamento.
Peraltro, la configurazione del regolamento comunale come fonte di diritto è riconosciuta dallo stesso Comune.
Ciò toglie ogni rilievo alle censure del ricorrente che prescindono da tale configurazione.
3. I motivi terzo, quarto, quinto e sesto presuppongono dunque che il regolamento comunale sia fonte di diritto e la sentenza di merito sia perciò direttamente censurabile per violazione delle disposizioni in esso contenute.
Col terzo motivo si denunzia la violazione dell’art. 4 del regolamento e con il quarto il difetto di motivazione, perchè non si è considerato che il ricorrente aveva svolto appunto i compiti dirigenziali previsti dal regolamento comunale.
Con i motivi quinto e sesto è poi denunziata la violazione dell’art. 12 preleggi e delle norme sul trasferimento delle funzioni statali alle Regioni, nonchè difetto di motivazione: questo per avere la corte d’appello preteso, ai fini del riconoscimento dell’inquadramento dirigenziale, il formale riconoscimento della commissione provinciale in ordine alla particolare importanza del mercato di Foligno, mentre tale riconoscimento era stato demandato alle Regioni, tanto che la Regione Umbria, con specifiche determinazioni intervenute nel 1987, ne aveva espressamente sancito la "valenza regionale".
Col settimo motivo si prospetta, in fine, la violazione del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7.
Si sostiene che il frazionamento della giurisdizione adottato dai giudici di merito, con la conseguente declinatoria per i periodi anteriori al 30 giugno 1998, nella specie non poteva operare. Il comportamento del Comune – consistito nell’erroneo inquadramento del ricorrente per le sue funzioni di direttore del mercato ortofrutticolo – era iniziato sin dalla sua assunzione nel 1980 e si era protratto negli anni successivi, prima e dopo il giugno 1998, in maniera continua, sì da doversi configurare come un’unica condotta permanente, non suscettibile di alcuna suddivisione ai fini della giurisdizione.
4. I motivi sintetizzati al punto 3 sono stati tutti puntualmente sviluppati e perciò si sottraggono al rilievo di inammissibilità sollevato nel controricorso.
5. Il terzo ed il quarto motivo non sono fondati.
L’autonomia normativa del Comune può incontrare rilevanti limitazioni che discendono da altre fonti di diritto, di carattere primario.
Nella specie rileva la L. n. 125 del 1959, già richiamata.
Il regolamento tipo a suo tempo approvato con D.M. 10 aprile 1970, all’art. 4, lo si è prima rilevato, recava norme relative al direttore di mercato.
In tale articolo, fermo restando che la nomina è riservata all’ente gestore, vi si stabiliscono i titoli di ammissione e le modalità per la copertura del posto e, in particolare, si dispone in ordine al trattamento del direttore.
Quanto ai mercati gestiti da comuni capoluogo di provincia, come per gli altri riconosciuti di particolare importanza economica da parte della Commissione provinciale di vigilanza, si stabilisce che il trattamento economico non può essere inferiore a quello riservato ai funzionari della carriera direttiva preposti ad una unità amministrativa.
La ricognizione normativa mostra che, con riguardo ai direttori dei mercati all’ingrosso, la regolamentazione dell’ente comunale incontra non solo il limite specifico costituito dall’equiparazione ai fini del trattamento riservato al direttore del mercato, ma, più in generale, il limite per il quale tale equiparazione presuppone o una circostanza oggettiva, cioè l’essere il mercato situato in un comune capoluogo di provincia, o un riconoscimento formale relativo all’importanza, che il mercato assume anche a prescindere dalla detta ubicazione.
Rispetto a tale prescrizione, dunque, non può assumere per sè rilevanza la disposizione del regolamento comunale, che prevede la parificazione del trattamento giuridico ed economico a quello riservato ai funzionari della carriera direttiva preposti ad unità amministrativa (art. 4, comma 10): questo perchè, se non ricorre l’ipotesi del mercato di un capoluogo di provincia, in tanto si può avere una legittima equiparazione, conforme al regolamento tipo suddetto, in quanto intervenga il riconoscimento formale previsto dal D.M. del 1970. 6. In questa stessa prospettiva, però, si rivelano fondate le censure – fra loro connesse – prospettate con il quinto ed il sesto motivo del ricorso.
Il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7 – nel prevedere il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di fiere e mercati – ha disposto il decentramento dei poteri organizzativi riguardanti tale materia (artt. 1 e 4) dagli organi centrali e periferici dello Stato alle Regioni, così attuando anche in tale settore le prescrizioni dettate dall’art. 117 Cost..
Nel nuovo contesto, assumono decisivo rilievo le determinazioni della Giunta regionale dell’Umbria, pure richiamate nella sentenza impugnata e puntualmente riportate nel ricorso, dove viene specificato che il centro agro alimentare di Foligno costituisce un momento essenziale nella aggregazione e selezione dei prodotti in vista della distribuzione all’interno della regione e dove viene di conseguenza deliberato di ritenere la predetta struttura di rilevanza regionale.
Nè, al riguardo, rileva in contrario che tale riconoscimento sia avvenuto nell’ambito della speciale procedura di concessione di contributi e agevolazioni ai sensi della L. 28 febbraio 1986, n. 41.
Va considerato che la "valenza regionale" è stata riferita al ruolo specifico assunto dal mercato di Foligno all’interno del generale piano agro-alimentare della regione e, in particolare, alla sua peculiare funzione, rilevante sia per la fase grossista ortofrutticola che per la fase della distribuzione: ciò che peraltro aveva richiesto da parte del Comune di Foligno l’adeguamento delle relative strutture urbanistiche (inoltre lo stesso ente comunale all’art. 1 del proprio regolamento per l’esercizio del mercato all’ingrosso aveva previsto il funzionamento all’interno del mercato ortofrutticolo di un centro alimentare specializzato, così ampliandone la funzione originaria).
Con tali presupposti, non poteva essere negata la qualificazione del mercato diretto dal ricorrente – a decorrere dalla data della prima delle anzidette delibere regionali, quella del 4.8.1987 – come mercato di particolare importanza, come tale implicante la equiparazione della funzione del direttore a quella di dirigente di unità amministrativa.
In conclusione, riguardo a tale valutazione, la sentenza impugnata merita le censure proposte dal ricorrente.
7. Il settimo motivo riguarda la dichiarazione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario per il periodo di lavoro anteriore al 30 giugno 1998.
Anche questo motivo si rivela fondato.
La Corte è pervenuta al convincimento di dover affermare la giurisdizione del giudice ordinario, anche in relazione agli effetti che dalla qualificazione giuridica del mercato di Foligno possono scaturire sulla parte del rapporto di impiego svoltosi nel periodo intercorso tra la data della Delib. Giunta regionale Umbria accennata nel paragrafo precedente e quella del 30 giugno 1998.
Le ragioni sono esposte di seguito.
7.1. Occorre partire dal ricordare la giurisprudenza di questa Corte che si è formata sull’applicazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 45, comma 17, (ora D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7).
In sede d’interpretazione di questa disposizione è stato reiteratamente affermato che, ai fini del discrimine tra controversie relative a questioni attinenti al periodo di lavoro successivo o anteriore al 30.6.1998, ciò che rileva è il dato storico costituito dall’avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze poste alla base della pretesa avanzata (tra le tante, Cass., Sez. Un. 29 aprile 2008 n. 10819).
Nel non infrequente e anzi ricorrente caso, che il rapporto non si sia esaurito prima del 30 giugno 1998 e la pretesa fatta valere con la domanda abbia avuto riguardo ad un periodo posto a cavallo di tale data, dalla regola interpretativa appena enunciata si è tratta la seguente conclusione: ai fini dell’individuazione del giudice cui è attribuita la giurisdizione rileva il periodo in cui le spettanze retributive rivendicate si assumono maturate, sì che la competenza giurisdizionale va distribuita fra giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva e giudice ordinario, in relazione ai due periodi.
7.2. Tuttavia, il caso concreto presenta una peculiare caratteristica.
La situazione di fatto cui si raccorda la pretesa dedotta in giudizio è rimasta nel tempo la medesima ed ai fini del suo riconoscimento si è trattato di stabilire, se sia mutata e da quando la qualificazione giuridica del tratto – importanza del mercato – a quale si raccordano gli effetti economici vantati dall’attore: effetti capaci di proiettarsi, a loro volta e secondo l’esito del giudizio, su uno solo o su tutti e due i periodi, in riferimento ai quali secondo la regola prima riferita dovrebbero esercitarsi due diverse giurisdizioni, peraltro per impartire la stessa tutela.
7.3. Il caso si viene così ad iscrivere in un’area problematica, in cui, nella giurisprudenza di queste Sezioni unite, si è venuta avvertendo l’esigenza di apportare correzioni alla generalizzata applicazione della regola prima indicata.
Il connettivo che ha assunto il ruolo di fattore di correzione è consistito nell’attribuire rilevanza al principio di effettività della tutela giurisdizionale, sì da individuare in base al suo miglior operare nel caso concreto il dato della fattispecie utile a fungere da criterio di collegamento della giurisdizione.
Non sono mancate così le decisioni che hanno spostato in avanti, al momento della proposizione della domanda, la giurisdizione sugli effetti di fatti pur avveratisi nel periodo del rapporto d’impiego, che altrimenti sarebbero valsi ad individuare la giurisdizione del giudice amministrativo, anzichè quella del giudice ordinario.
La giurisprudenza delle sezioni unite ha finito così col registrare una ampia serie di casi tipici, ciascuno supportato da una specifica motivazione, che però hanno composto nel loro insieme un sottosistema, dove l’eccezione alla regola è valsa ad attrarre la tutela al giudice ordinario.
A questa tipologia vanno ricondotti i casi in cui gli effetti favorevoli all’attore, postulati dalla domanda, pur proiettandosi nel periodo anteriore al 30 giugno 1998, sono stati bensì ricollegati a fatti del rapporto in essere già prima, però da norme sopravvenute e dunque con effetto retroattivo (così Cass., Sez. Un. 27 novembre 2011 n. 28805), sì che solo dalla data di entrata in vigore di quelle norme si è manifestata l’esigenza di ricorso alla tutela giurisdizionale di fronte ad un atteggiamento di diniego dell’amministrazione pubblica.
Ma vi devono essere ricondotti anche i casi in cui, pur discutendosi di norme anteriori al 30 giugno 1998 e quindi della loro incidenza su altresì precedenti momenti del rapporto, ad occasionare la tutela giurisdizionale sia stata un’applicazione di quelle norme avutasi con provvedimenti successivi (è il caso su cui le Sezioni unite sono intervenute con la sentenza 3 marzo 2010 n. 2059, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda degli impiegati intesa a far affermare il loro diritto a mantenere il trattamento economico goduto ed a far dichiarare illegittima la trattenuta a recupero disposta dall’ente in loro danno).
Ancora, in tema di equo indennizzo, si è deciso che non rilevi il momento dell’emergere della menomazione che ne giustifica la concessione, ma quello in cui termina il procedimento rivolto a riconoscerla, quando si concluda in modo non favorevole (così Cass., Sez. Un. 10 luglio 2006 n. 15619 e, tra i casi più risalenti, quello deciso con la sentenza 7 marzo 2003 n. 3448).
Altro filone è quello in cui l’attrazione al momento posteriore, sì che ne risultar radicata la giurisdizione del giudice ordinario, è stata attuata ricorrendo alla figura dell’illecito permanente (così, Cass. Sez. Un. 14 dicembre 2011 n. 26877), qui del resto invocata, ma la cui pertinente applicazione ha h peraltro dato luogo a discussioni (come nel caso deciso da Sez. Un. 11 maggio 2009 n. 10669, che ebbe a negarla).
7.4. La matrice unitaria che giustifica le soluzioni di questi diversi casi, tra i quali si iscrive quello oggetto dell’odierna decisione, è fornita dai principi espressi dalla stessa giurisprudenza di questa Corte in riferimento al valore della concentrazione della tutela giurisdizionale, nel segno della sua effettività, nel quadro del principio costituzionale del giusto processo e come premessa di un più impegnativo corollario che è rappresentato dal principio di tendenziale unicità della giurisdizione al fine di non rendere difficile la tutela dei diritti (Cass., Sez. Un. 17 novembre 2011 n. 24078, 16 novembre 2007 n. 23731, 26 luglio 2005 n. 15660).
7.5. Nel caso in esame – in cui la domanda è stata proposta al giudice ordinario – indiscutibile è la conclusione, cui sono pervenuti i giudici del merito, che a questo giudice spetti conoscere del diritto al trattamento giuridico ed economico pertinente alla qualifica rivestita nel periodo successivo a 30 giugno 1998.
E però, la circostanza che tale qualifica sia da considerare acquisita in data anteriore, se dovesse giustificare che lo stesso fatto sia da conoscere, ancorchè allo stesso effetto giuridico, da giudici diversi, comporterebbe una scissione della tutela giurisdizionale, giustificabile in termine di adesione ad una regola generale, dettata per esigenze di organizzazione dell’esercizio della funzione giurisdizionale, ma inadatta rispetto al caso concreto a realizzare la concentrazione della tutela giurisdizionale, a sua volta strumento della sua effettività. 8. La conclusione cui la Corte ha ritenuto di dover aderire nel caso sul piano della tutela giurisdizionale, perchè giustificata dalla esigenza di concentrare davanti al medesimo giudice la tutela chiesta con la domanda, resterebbe frustrata, se poi a conoscere degli effetti riconducibili alla diversa qualificazione dell’importanza del mercato di Foligno, dovessero essere anzichè giudici di diversi ordini, giudici di diverso grado, come parrebbe discendere dall’art. 353 cod. proc. civ..
Ritenuta irrilevante ai fini della giurisdizione la distinzione tra periodi del rapporto d’impiego successivi e anteriori al 30 giugno 1998, avere i giudici di primo e secondo grado conosciuto anche del merito della domanda, con sostanziale effetto sul periodo anteriore, a partire dalla data sopra indicata, giustifica che la domanda rilevi nella sua unitarietà anche ai fini della competenza, sicchè viene meno nel caso il presupposto dell’applicabilità de primo comma dell’art. 353.
Il rinvio della causa va dunque disposto davanti alla corte di appello di Perugia, anche ai fini della cognizione della parte della domanda relativa al periodo anteriore al 30.6.1998. 9. Il ricorso è in parte accolto.
La sentenza della corte d’appello di Perugia è cassata.
La causa è rimessa davanti allo stesso giudice, in diversa composizione, che provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte, a sezioni unite, accoglie il ricorso parzialmente, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti davanti alla Corte di appello di Perugia in diversa composizione ed alla quale è rimesso di provvedere anche sulle spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 31 gennaio 2012.
Depositato in Cancelleria il 19 aprile 2012
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