Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
L’Aba Federalberghi (Associazione provinciale albergatori di Brindisi) ed alcune società operanti nel settore alberghiero del Comune di Brindisi (H.B.S.; G.C.S.; D.S.; P.S.; D.A.R.; P.H.S.; G.I.S.) hanno impugnato la deliberazione n. 72 del 3 marzo 2010, con la quale la Giunta del Comune di Brindisi ha determinato le tariffe TA.R.S.U. per l’anno 2010.
Le parti ricorrenti, dopo aver evidenziato che, con l’atto deliberativo gravato, l’Amministrazione Comunale di Brindisi si è limitata a confermare le tariffe TA.R.S.U. del precedente esercizio finanziario, deducono l’illegittima determinazione sia della tariffa per gli alberghi con ristorazione (Euro 11,13 a mq) sia di quella per gli alberghi senza ristorazione (Euro 8,90 a mq), ponendole a confronto con la tariffa per le abitazioni (Euro 2,43 a mq).
A fondamento del proposto gravame formulano i seguenti motivi di impugnativa:
– Violazione degli artt. 65, 68 e 69 del d.lgs. n. 507/1993. Eccesso di potere per carenza istruttoria, falsa presupposizione e difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 7 dello Statuto dei diritti dei contribuenti;
– Violazione dell’art. 68 d.lgs. n. 507/1993. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Violazione dell’art.3 della Cost. Eccesso di potere per irrazionalità ed illogicità;
– Violazione degli artt. 65 e 68 del d.lgs. n. 507/1993. Violazione della direttiva comunitaria 2006/12/CE. Violazione del principio "Chi inquina paga". Violazione dell’art. 3 della Cost. Violazione del principio di eguaglianza. Eccesso di potere per falsa presupposizione e per irrazionalità ed illogicità dell’azione amministrativa;
– Violazione degli artt. 65, 68 e 69 del d.lgs. n. 507/1993 sotto altro profilo. Eccesso di potere per irrazionalità ed illogicità manifesta. Violazione del regolamento TA.R.S.U.;
– Violazione degli artt. 62 e 68 del d.lgs. n. 507/1993 Eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa;
– Eccesso di potere per violazione del principio di legalità. Violazione dell’art. 23 della Costituzione.
Si è costituito in giudizio il Comune di Brindisi eccependo, in via preliminare, l’irricevibilità del gravame per tardività, la sua inammissibilità per intempestiva impugnazione dell’atto presupposto (il Regolamento per l’applicazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti urbani interni, approvato con deliberazione C.C. n. 29 del 28 febbraio 2000) e per carenza di interesse. Nel merito l’Amministrazione resistente ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dalle parti ricorrenti e ne ha chiesto pertanto la reiezione.
Alla Camera di Consiglio del 24 giugno 2010, l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalle parti ricorrenti, è stata riunita al merito.
In data 13 settembre 2011 le parti ricorrenti hanno depositato una relazione tecnica, redatta dall’arch. Bitondo.
Con memoria depositata in data 24 settembre 201, dopo aver contestato la fondatezza delle eccezioni sollevate dall’Amministrazione resistente, la difesa delle ricorrenti si è soffermata sui motivi di ricorso, insistendo per il suo accoglimento.
Alla pubblica udienza del 26 ottobre 2011, su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione.
In via preliminare, l’Amministrazione resistente eccepisce l’irricevibilità del gravame per tardività. Dopo aver evidenziato che la deliberazione impugnata è stata affissa all’albo pretorio del Comune di Brindisi in data 5 marzo 2010, l’Amministrazione resistente sostiene che, in questo caso, il termine per l’impugnativa deve farsi decorrere dal primo giorno di pubblicazione (e, quindi, dal 5 marzo 2010), essendo la predetta deliberazione stata dichiarata immediatamente eseguibile, ai sensi dell’art. 134, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000. Il ricorso sarebbe, dunque, tardivo, essendo stato notificato in data 17 maggio 2010.
L’eccezione è destituita di ogni fondamento giuridico.
Per costante giurisprudenza, il termine di impugnazione dei provvedimenti deliberativi degli enti locali che non si rivolgono a soggetti determinati viene fatto decorrere dalla scadenza del termine di pubblicazione dei predetti atti all’albo pretorio dell’ente, che è ordinariamente fissato in gg. 15 (art. 124, comma 1, del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267).
Ne consegue che il ricorso in esame deve considerarsi tempestivo, essendo stato notificato entro il termine decadenziale di gg. 60 dalla scadenza del termine di affissione del provvedimento impugnato all’albo pretorio del Comune di Brindisi (20 marzo 2010).
Del tutto inconferente è il riferimento dell’Amministrazione resistente alla immediata eseguibilità della deliberazione impugnata. L’art. 134, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 stabilisce, infatti, che "Nel caso di urgenza le deliberazioni del Consiglio o della Giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti agli organi deliberanti". In sostanza, ricorrendo i presupposti dell’urgenza, l’ordinamento giuridico riconosce all’organo deliberante la possibilità di assicurare che l’esecuzione del provvedimento deliberato possa essere intrapresa prima della scadenza del termine ordinariamente previsto dall’art. 134, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000 (ossia prima della scadenza del termine di gg. 10 dall’affissione della deliberazione all’albo pretorio dell’ente). Ma tale facoltà, da esercitare solo nei casi e con le modalità previste dall’ordinamento giuridico, non può, ovviamente, avere alcun effetto sulla decorrenza dei termini per la proposizione di azioni giurisdizionali a tutela di posizioni giuridiche soggettive. Diversamente opinando si arriverebbe all’inammissibile conclusione di ritenere che le amministrazioni (comunali o provinciali), disponendo l’immediata eseguibilità della deliberazione approvata, possano incidere sulla decorrenza del dies a quo del termine per la relativa impugnativa giurisdizionale, con conseguente deminutio delle garanzie processuali riconosciute dall’ordinamento giuridico.
L’Amministrazione resistente eccepisce, poi, l’inammissibilità del gravame per omessa tempestiva impugnazione dell’atto presupposto, ossia del Regolamento per l’applicazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti urbani interni (approvato con deliberazione C.C. n. 29 del 28 febbraio 2000), nel quale il Comune di Brindisi ha differenziato le diverse categorie di utenza.
L’eccezione non può essere integralmente condivisa sia in quanto, come evidenziato dalle parti ricorrenti, il regolamento richiamato dall’Amministrazione resistente è stato successivamente abrogato dall’art. 23 del nuovo Regolamento per l’applicazione della Tassa sullo smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni (approvato dal Commissario straordinario del Comune di Brindisi con deliberazione n. 21 del 30 marzo 2004), sia, soprattutto, in considerazione del fatto che le contestazioni sollevate dalle odierne ricorrenti non riguardano solo la suddivisione, operata dal Comune di Brindisi, dei locali tassabili in differenti categorie e sottocategorie, ma anche la legittimità, sotto diversi profili, della determinazione delle tariffe TA.R.S.U. degli esercizi alberghieri per l’anno 2010.
Del pari deve essere disattesa l’ulteriore eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione resistente. Quest’ultima sostiene che il proposto gravame sarebbe inammissibile, per difetto di interesse, in quanto anche in ipotesi di accoglimento della domanda demolitoria, la società ricorrente sarebbe comunque tenuta al pagamento del tributo sulla base delle medesime tariffe in vigore nell’esercizio finanziario 2009.
L’eccezione è palesemente infondata.
L’annullamento, totale o parziale, della delibera con la quale il Comune di Brindisi ha determinato le tariffe TA.R.S.U. per l’anno 2010 comporterebbe necessariamente la necessità per l’Ente di rideterminarne le aliquote del tributo, sulla base dei criteri stabiliti dall’organo giudicante.
Quindi, seppure l’annullamento della delibera gravata potrebbe non comportare effetti immediati per le parti ricorrenti, essendo queste tenute a versare il tributo secondo le tariffe del precedente esercizio finanziario, è evidente che tale versamento avverrebbe solo a titolo provvisorio, in attesa della rideterminazione da parte dell’Ente delle tariffe nella misura corretta.
Diversamente opinando si dovrebbe ritenere che, ogni qual volta il Comune si limiti a riconfermare le tariffe TA.R.S.U. in misura corrispondente a quella stabilita nel precedente esercizio, ai contribuenti sia preclusa ogni forma di tutela. Non v’è chi non veda l’inaccettabilità della tesi sostenuta dall’Amministrazione resistente, che porterebbe ad una forma di denegata giustizia, incompatibile con il principio di cui all’art. 24 della Costituzione.
1. Con il primo motivo di gravame le ricorrenti deducono violazione degli artt. 65, 68 e 69 del d.lgs. n. 507/1993.
Dopo aver richiamato alcune disposizioni dei predetti articoli, le ricorrenti evidenziano che la determinazione delle tariffe TA.R.S.U. deve essere preceduta da un’adeguata istruttoria, diretta a verificare, in relazione alle diverse categorie di locali ed aree tassati, la relativa idoneità alla produzione di rifiuti.
Detto ciò, le parti ricorrenti rilevano che dalla deliberazione impugnata e degli atti in essa richiamati non è possibile individuare gli elementi (fattuali o giuridici) in base ai quali l’Amministrazione Comunale di Brindisi sia pervenuta alla determinazione delle tariffe TA.R.S.U. per l’anno 2010.
In particolare, le parti ricorrenti deducono la carenza istruttoria con riguardo alla determinazione delle tariffe TA.R.S.U. per gli esercizi alberghieri.
In relazione alla rilevata carenza istruttoria, le parti ricorrenti evidenziano, altresì, l’assoluta carenza di motivazione del provvedimento impugnato, in violazione dell’art. 7 dello Statuto dei diritti del contribuente ( l. n. 212/2000), non essendo individuabile nel predetto provvedimento il percorso motivazionale che ha portato l’Amministrazione Comunale di Brindisi a stabilire le tariffe TA.R.S.U. degli esercizi alberghieri in misura di gran lunga più elevata di quella stabilita per le abitazioni.
La censura è fondata.
Il d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507 dispone testualmente, all’art. 65, comma 2: "Le tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea sono determinate dal Comune, secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, moltiplicando il costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l’anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti" ed all’art. 69, comma 2: "Ai fini del controllo di legittimità, la deliberazione deve indicare le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica, nonché i dati e le circostanze che hanno determinato l’aumento per la copertura minima obbligatoria del costo ovvero gli aumenti di cui al comma 3".
Orbene, nella deliberazione impugnata la Giunta comunale di Brindisi si è limitata a confermare per l’anno 2010 le tariffe TA.R.S.U. del precedente esercizio, senza alcun riferimento agli elementi indicati dall’art. 69, comma 2 del d.lgs. n. 507/1003 ("le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica").
Né detti elementi sono rinvenibili "per relationem" in atti richiamati nella deliberazione o dai provvedimenti deliberativi di determinazione delle tariffe TA.R.S.U. per i precedenti esercizi, risultando anch’essi privi di alcun supporto motivazionale.
Stando così le cose, non si riesce effettivamente a comprendere sulla base di quali elementi l’Amministrazione Comunale di Brindisi abbia ritenuto di stabilire per l’esercizio finanziario 2010 le tariffe TA.R.S.U. degli alberghi con ristorazione e di quelli senza ristorazione rispettivamente nella misura di Euro 11,13 a mq e di Euro 8,90 a mq, mentre la tariffa TA.R.S.U. per le abitazioni risulta confermata nella misura di Euro 2,43 a mq.
2. Con il secondo motivo di gravame, le parti ricorrenti contestano la stessa suddivisione degli esercizi alberghieri e delle civili abitazioni, ai fini della applicazione della TA.R.S.U. in categorie differenti.
Dopo aver richiamato il principio di omogeneità, enunciato dal secondo comma dell’art. 68 del d.lgs. n. 507/1993, secondo il quale i locali e le aree aventi analoga attitudine a produrre rifiuti debbono essere inclusi nella medesima categoria, sostengono che gli alberghi dovrebbero essere assimilati, in materia di tassazione dei rifiuti urbani, alle abitazioni private.
La censura è inammissibile.
Occorre premettere che l’art. 68, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507/1993 rimette al potere regolamentare dei Comuni "la classificazione delle categorie ed eventuali sottocategorie di locali ed aree con omogenea potenzialità di rifiuti e tassabili con la medesima misura tariffaria".
Il medesimo articolo al secondo comma stabilisce che l’articolazione delle categorie e delle eventuali sottocategorie deve essere effettuata, ai fini della determinazione comparativa delle tariffe, tenendo conto dell’attività o dell’utilizzazione cui sono destinati.
Con deliberazione n. 21 del 30 marzo 2004, il Commissario Straordinario del Comune di Brindisi ha approvato il nuovo regolamento per l’applicazione della TA.R.S.U., abrogando, all’art. 23, le disposizioni del precedente Regolamento. L’art. 8 del nuovo Regolamento individua i locali e le aree tassabili, mentre l’art. 14 del medesimo Regolamento contiene una classificazione dei locali e delle aree ai fini della determinazione delle tariffe, ai sensi dell’art. 68, comma 2, del d.lgs. n. 507/1993.
Orbene, le suddette disposizioni regolamentari (nelle quali l’Amministrazione distingue le abitazioni dagli alberghi) e quelle dell’Allegato del precedente Regolamento del 2000 non sono state tempestivamente impugnate e, quindi, ogni censura a riguardo si presenta inammissibile.
3. Con il terzo motivo di gravame le parti ricorrenti denunciano la sproporzione tra la tariffa TA.R.S.U. stabilita dal Comune di Brindisi per gli esercizi alberghieri (con e senza ristorazione) e quella individuata invece per le abitazioni. A tal riguardo deducono violazione del principio "chi inquina paga", affermatosi nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, e la violazione dell’art. 65 del d.lgs. n. 507/1993.
A supporto della propria tesi, le ricorrenti hanno depositato la perizia di un tecnico che esamina la capacità di produrre degli esercizi alberghieri, ponendola a confronto con quella delle abitazioni private.
La censura è fondata.
L’art. 65, comma 1, del d.lgs. n. 507/1993 recita testualmente:"La tassa può essere commisurata o in base alla quantità e qualità medie ordinarie per unità di superficie imponibile dei rifiuti solidi urbani interni ed equiparati producibili nei locali ed aree per il tipo di uso, cui i medesimi sono destinati, e al costo dello smaltimento oppure, per i comuni aventi popolazione inferiore a 35.000 abitanti, in base alla qualità, alla quantità effettivamente prodotta, dei rifiuti solidi urbani e al costo dello smaltimento". Il secondo comma del medesimo articolo dispone che la determinazione delle tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea, deve essere effettuata "secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, moltiplicando il costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata, previsto per l’anno successivo, per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti".
Alla luce delle disposizioni sopra richiamate, non è fondatamente contestabile che la determinazione delle tariffe con riguardo alle diverse categorie e sottocategorie deve aver luogo tenendo conto della idoneità a produrre rifiuti dei locali e delle aree tassabili.
Premesso ciò, in relazione al regime di tassazione stabilito dal Comune di Brindisi per la raccolta dei rifiuti solidi urbani, il Collegio non può non rilevare una significativa discrasia tra le tariffe stabilite per gli esercizi alberghieri con ristorazione (Euro 11,13 a mq) o senza ristorazione (Euro 8,90 a mq) e la tariffa stabilita per le abitazioni (Euro 2,43 a mq).
Fermo restando l’obbligo dell’Amministrazione di far precedere, in ogni caso, la determinazione delle tariffe TA.R.S.U. da un’adeguata istruttoria, il Collegio evidenzia che, se può considerarsi giustificato un regime di tassazione più elevato per gli alberghi con servizio di ristorazione, in considerazione del fatto che l’esercizio di un’attività di questo tipo (che, di regola, non è limitata ai soli clienti dell’albergo) può determinare una produzione quantitativamente e qualitativamente significativa di rifiuti, discorso differente deve essere fatto per gli alberghi privi del servizio di ristorazione.
Non si comprende, infatti, perché un albergo che non eroga servizi di ristorazione e che, quindi, manifesta una capacità di produrre rifiuti pari o, addirittura, inferiore a quella delle abitazioni private, in relazione alla mancata o ridotta produzione di rifiuti organici, debba essere assoggettato ad un regime di tassazione di gran lunga più elevato (più del triplo) rispetto a quello previsto per le abitazioni private (sul punto appaiono convincenti le conclusioni cui è pervenuto, nella sopra citata relazione, il tecnico incaricato dalle parti ricorrenti).
4. Con il quarto motivo di gravame le parti ricorrenti censurano la stessa distinzione, ai fini della differente tassazione, tra esercizi alberghieri con servizio di ristorazione ed esercizi alberghieri privi di tale servizio.
Deducono l’irrazionalità della tassazione più elevata degli alberghi con servizio di ristorazione, in considerazione del fatto che anche un albergo con una modesta superficie destinata a ristorante viene ad essere assoggettato ad un regime di tassazione più elevato anche con riguardo alle superficie delle camere. Oltre a ciò, evidenziano che la distinzione tra le due forme di esercizio alberghiero non è prevista dall’art. 14 del Regolamento comunale.
La censura non può essere condivisa.
Il Collegio rileva che, fatto salvo il doveroso espletamento di un’idonea istruttoria ai fini della determinazione delle differenti tariffe, in relazione alla relativa idoneità dei locali e delle aree tassabili a produrre rifiuti, non appare né illogico né irrazionale (anche per le considerazioni svolte al punto precedente) assoggettare un albergo con servizio di ristorazione ad un regime impositivo più rigoroso rispetto a quello previsto per un albergo che non eroghi tale servizio.
Con riguardo poi alla mancata previsione a livello regolamentare della censurata distinzione (tra esercizi alberghieri con e senza ristorazione), il Collegio rileva che non può considerarsi astrattamente preclusa al Comune la possibilità di adottare, in sede di determinazione delle tariffe, un regime di tassazione differenziato nell’ambito di una medesima categoria di locali tassabili, in relazione alla loro destinazione e, quindi, alla loro diversa capacità di produrre rifiuti.
5. Con il quinto motivo di gravame, le parti ricorrenti contestano l’assoggettamento a tassazione anche dei box e dei garage privati, evidenziando che detti locali non figurano tra quelli assoggettati a tassazione,ai sensi dell’art. 68 del d.lgs. n. 307/1993.
La censura è inammissibile, oltre che infondata.
L’art. 14 del Regolamento comunale, approvato con deliberazione n. 21 del 30 marzo 2004, include tra i locali assoggettati a tassazione anche i garage privati. La mancata tempestiva impugnazione del Regolamento comunale in ordine alla delimitazione dell’ambito oggettivo dei locali tassabili (da considerarsi immediatamente lesiva) rende inammissibile ogni censura a riguardo.
Oltre a ciò, la censura è manifestamente infondata, ben potendo anche i box ed i garage essere utilizzati per la produzione e l’allocazione di materiale da assoggettare a smaltimento in discarica.
6. Con l’ultimo motivo di gravame le parti ricorrenti, dopo aver evidenziato che, al momento della adozione del provvedimento impugnato, la TA.R.S.U. era stata definitivamente abrogata, deducono violazione del principio di legalità e dell’art. 23 Cost.
La censura è infondata.
La tariffa di igiene ambientale (c.d. T.I.A.) è stata istituita dall’art. 49 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n.22, che ha previsto la conseguente soppressione della tassa di smaltimento dei rifiuti (TA.R.S.U.). La regolamentazione della tariffa, composta da una quota fissa e da una quota variabile, è avvenuta con il D.P.R. 27 aprile 1999 n. 158, (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani). Il regime transitorio del passaggio dalla tassa alla tariffa era disciplinato dall’art.11 del D.P.R. n. 158/1999.
Sennonché il passaggio dalla TA.R.S.U. alla T.I.A. è stato ripetutamente differito dal legislatore e lo stesso articolo 49 del d.lgs. n. 22/1997 è stato abrogato dall’art. 238 del d.lgs. n. 152/2006.
Solo recentemente l’art. 5, comma 2 quater del d.l. 30.12.2008 n. 208 (inserito dalla legge di conversione n. 13/2009) consente ai Comuni, pur in mancanza dei regolamenti attuativi della nuova tariffa, di passare dalla tassa alla tariffa a far data dal 30 giugno 2010, sulla base delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti.
Il Comune di Brindisi, non essendovi obbligato, ha ritenuto continuare a gestire il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani avvalendosi della TA.R.S.U., disciplinata dagli artt. 58 e ss. del d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507 e s.m.i..
In conclusione, il ricorso va accolto in parte, in relazione alle censure esaminate ai punti 1 e 3 della presente sentenza.
In relazione alla complessità delle questioni prospettate ed all’accoglimento parziale del proposto gravame, il Collegio ravvisa gravi ed eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte il provvedimento impugnato, ai fini di una rideterminazione delle tariffe TA.R.S.U. per l’anno 2010 con riguardo agli esercizi alberghieri (con e senza servizio di ristorazione), sulla base di una congrua e motivata istruttoria che dia conto del regime di tassazione adottato in relazione alla idoneità dei predetti esercizi a produrre rifiuti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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