Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Assumono gli odierni ricorrenti – inclusi nell’elenco degli interessati alle procedure espropriative relative ai lavori di realizzazione della "Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta" – l’illegittimità degli atti come sopra gravati in ragione dei seguenti argomenti di censura:
1) Incompetenza. Eccesso di potere. Violazione, erronea e falsa applicazione dell’art. 5 della legge 24 febbraio 1992 n. 225 e degli artt. 166, 167 e 168 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163.
Difetterebbero, in primo luogo, i presupposti normativamente contemplati per la dichiarazione dello stato di emergenza; ulteriormente osservandosi come, fino all’approvazione del progetto preliminare, fosse stata seguita, ai fini della realizzazione dell’anzidetta infrastruttura (inserita nel programma delle opere strategiche) la procedura ordinaria.
Conseguentemente, l’affermata invalidità dell’investitura dei poteri commissariali disposta dall’O.P.C.M. gravata escluderebbe la derogabilità delle disposizioni in essa contemplate: al riguardo assumendosi la competenza all’esercizio delle relative attribuzioni avrebbero in capo alla Regione Veneto e l’illegittimità della compressione (da 60 a 30 giorni) del termine per l’eventuale proposizione, nei confronti del soggetto aggiudicatore, di osservazioni concernenti il progetto preliminare.
2) Eccesso di potere e violazione dell’art. 5 della legge 24 febbraio 1992 n. 225 per difetto di motivazione.
Inoltre, l’O.P.C.M. 3802/2009 non recherebbe alcuna specifica motivazione in ordine alla sussistenza di uno stato emergenziale.
Con sentenza n. 2103 del 19 maggio 2010, il T.A.R. del Veneto, originariamente adito dalla parte ricorrente, ha dichiarato l’inammissibilità del gravame, rilevando la competenza funzionale del T.A.R. del Lazio ai fini della delibazione della controversia.
Con atto depositato il 19 luglio 2010, parte ricorrente procedeva alla riassunzione del giudizio dinanzi a questo Tribunale, insistendo nelle conclusioni già formulate dinanzi all’organo giudiziario inizialmente adito.
In data 17 dicembre 2010, i ricorrenti depositavano in giudizio motivi aggiunti, assumendo l’illegittimità dei seguenti atti:
– decreto n. 10 del 20 settembre 2010, pubblicato sul B.U.R. Regione Veneto in data 8 ottobre 2010, a firma del Commissario Delegato per l’emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, con il quale è stato approvato il progetto definitivo della Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta;
– decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9 luglio 2010, concernente la proroga al 31 dicembre 2010 dello stato d’emergenza determinatosi nel settore dei traffico e della mobilità nel territorio dei comuni di Treviso e Vicenza;
– ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.
Sostengono i ricorrenti che tali atti siano illegittimi sotto i seguenti profili:
1) Incompetenza. Eccesso di potere. Violazione, erronea e falsa applicazione dell’art. 5 della legge 24 febbraio 1992 n. 225, degli artt. 166, 167 e 168 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, del D.P.R. 327/2001.
L’avversato decreto commissariale mutuerebbe elementi di illegittimità dall’O.P.C.M. 3802/2009 (impugnata con l’atto introduttivo del giudizio), ribadendosi l’incompetenza del nominato Commissario ai fini dell’adozione degli atti dal medesimo posti in essere.
Nel ribadire la carenza dei presupposti per la dichiarazione dello stato emergenziale, viene conseguentemente censurato il decreto presidenziale che ne ha disposto la proroga fino al 31 dicembre 2010.
2) Inosservanza delle disposizioni e prescrizioni della delibera C.I.P.E. 29 marzo 2006 n. 96. Eccesso di potere.
Nel progetto definitivo approvato dall’organismo commissariale, inoltre, sarebbero state disattese tutte le prescrizioni impartite dal C.I.P.E. con l’epigrafata delibera, anche sulla base delle prescrizioni contenute nel parere espresso dalla Commissione di V.I.A. in data 13 febbraio 2006.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
Sollecita ulteriormente parte ricorrente il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell’esecuzione dell’atto impugnato, con riveniente accertamento del danno e condanna dell’Amministrazione intimata alla liquidazione della somma a tale titolo spettante.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha in primo luogo eccepito la tardività del gravame, con riferimento alla data di pubblicazione dell’O.P.C.M. 3802/2009 e del d.P.C.M. del 31 luglio 2009; e, nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte dalla parte ricorrente, conclusivamente insistendo per la reiezione del gravame.
Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, nella qualità di interventrice ad opponendum, parimenti eccependo l’irricevibilità del ricorso, del quale viene, nel merito, argomentata l’infondatezza.
Si è, inoltre, costituito in giudizio il Consorzio stabile fra imprese S.I.S. s.c.p.a., in proprio e quale capogruppo mandataria dell’associazione temporanea di imprese costituita con Infraestructuras S.A., assumendo l’inammissibilità del gravame in ragione dell’omessa evocazione in giudizio nella qualità di parte necessaria dello stesso.
La domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, è stata dalla Sezione respinta con ordinanza n. 336, pronunziata nella Camera di Consiglio del 26 gennaio 2011.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 23 novembre 2011.
Motivi della decisione
1. Va in primo luogo esclusa la fondatezza dell’eccezione di irricevibilità del gravame, formulata dall’Avvocatura Generale dello Stato con memoria depositata il 22 gennaio 2011 e dalla Regione Veneto con memoria depositata il 24 gennaio 2011, in ragione dell’affermata tardiva notificazione dell’impugnativa (in data 8 novembre 2010), a fronte della data di pubblicazione sia della O.P.C.M. n. 3802/2009 (intervenuta sulla G.U. della Repubblica Italiana il 22 agosto 2009), che del d.P.C.M. 31 luglio 2009 n. 40191, recante dichiarazione dello stato emergenziale (intervenuta in G.U.R.I. del 14 agosto 2009): atti, entrambi, gravati con il ricorso introduttivo.
Il radicamento dell’interesse alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale (anche) con riferimento agli atti precedentemente indicati va, infatti, temporalmente collocato con riferimento all’adozione delle conseguenziali determinazioni (di approvazione del progetto dell’opera), dalla parte ricorrente tempestivamente gravate, la cui portata attuativa ha assunto valenza concretamente pregiudizievole per l’interesse (oppositivo) del quale la parte stessa assume di essere portatrice.
Se, quindi, l’immediata impugnazione del decreto presidenziale di declaratoria dello stato emergenziale e della successiva ordinanza di nomina dell’organismo commissariale avrebbe necessariamente indotto, in assenza (dell’impugnazione) delle successive determinazioni, l’inevitabile declaratoria di inammissibilità dell’impugnativa per carenza attuale di interesse, va invece, specularmente, affermato che proprio l’adozione degli atti approvativi di progetto, in quanto recante immediata attitudine lesiva per la posizione giuridica vantata dalla parte ricorrente, ha attribuito a quest’ultima posizione legittimante ai fini del reclamo, nell’adita sede giurisdizionale, anche dei presupposti atti precedentemente citati: conseguentemente dovendosi disattendere l’eccezione di che trattasi.
2. È, invece, fondata l’eccezione di inammissibilità del gravame formulata dal Consorzio S.I.S. in ragione dell’omessa notificazione dell’impugnativa, ad opera della parte ricorrente, nei confronti di quest’ultimo, in capo al quale va con sicurezza riconosciuta la qualità di parte necessaria del giudizio.
2.1 Va brevemente rammentato come l’oggetto del contendere sia costituito dalle determinazioni presidenziali di approvazione dello stato emergenziale e di nomina dell’organismo commissariale ai sensi delle pertinenti disposizioni di cui alla legge 225/1992, nonché di tutti gli atti e provvedimenti adottati dal Commissario delegato relativamente al procedimento per l’approvazione del progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilità dei lavori di realizzazione della "Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta".
Orbene, non può omettere il Collegio di rilevare come, con deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 1934 del 30 giugno 2009 (pubblicata in B.U.R.V. n. 59 del 21 luglio 2009 e recante ad oggetto "Licitazione privata, ai sensi dell’art. 155, comma 1, lett. a), del D.lgs n. 163/2006 e s.m.i. per l’affidamento in concessione della progettazione definitiva ed esecutiva, realizzazione e gestione della "Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta". Ottemperanza alle disposizioni della sentenza del Consiglio di Stato n. 3944/09") sia stato disposto:
– "di ottemperare alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3944/2009 revocando, pertanto, la propria deliberazione n. 3844/2007";
– "di aggiudicare, in via definitiva, la concessione per la progettazione, realizzazione e gestione della superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta all’ATI SIS ed altri, sulla base delle risultanze della gara esperita";
– "di dare mandato alla Direzione Infrastrutture di procedere alle verifiche di legge e a tutti gli adempimenti necessari per giungere alla stipulazione del contratto di concessione, sulla base della convenzione che dovrà essere preventivamente sottoposta all’approvazione della Giunta regionale".
In epoca, dunque, largamente anteriore alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale, era legalmente conoscibile il soggetto nei cui confronti l’Amministrazione regionale aveva disposto l’aggiudicazione della concessione relativa alla realizzazione dell’infrastruttura viaria di che trattasi: soggetto (l’odierno interveniente Consorzio S.I.S., al quale è peraltro, successivamente, subentrata a titolo originario in tutti i rapporti giuridici aventi fondamento nella determinazione aggiudicatoria, Superstrada Pedemontana Veneta s.r.l.) nei confronti del quale non può, invero, essere disconosciuta la qualità di parte necessaria del giudizio, in ragione della chiara individuabilità, nella posizione giuridica dal medesimo vantato, di un interesse qualificato alla conservazione degli atti oggetto di gravame.
2.2 Né, in contrario avviso, può fondatamente assumersi, da parte degli odierni ricorrenti, l’inconoscibilità dell’esistenza di un concessionario dell’opera.
La stessa O.P.C.M. 3802/2009 (dalla parte gravata in sede di proposizione dell’atto introduttivo del presente giudizio; e, quindi, necessariamente conosciuta):
– se nelle premesse prendeva atto "che l’intervento di cui sopra è realizzato in regime di concessione sulla base della gara già esperita dalla regione Veneto in qualità di concedente dell’opera", ulteriormente precisando che "il costo di realizzazione dell’intervento verrà sostenuto dalla società concessionaria individuata allo scopo dalla Regione Veneto con le modalità previste e nei limiti degli importi indicati nella convenzione di concessione";
– all’art. 5, comma 1, stabiliva che "gli oneri per la realizzazione dell’intervento sono a carico della società concessionaria allo scopo individuata dalla Regione Veneto, nei limiti degli importi indicati nella relativa convenzione di concessione".
Tali indicazioni univocamente depongono per la piena conoscenza, in capo alla parte ricorrente, dell’esistenza dell’affidamento in concessione relativo alla realizzazione della Pedemontana: conseguentemente dovendosi dare atto, in ragione della fondatezza dell’eccezione all’uopo formulata dal Consorzio S.I.S., dell’inammissibilità del gravame, avuto riguardo all’omessa notificazione dello stesso alla suddetta parte controinteressata, con riveniente violazione dell’art. 21, comma 1, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 (ratione temporis applicabile alla controversia; ed ora abrogato dall’articolo 4, comma 1, punto 10), dell’Allegato 4 al D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104 e sostituito dal comma 2 dell’art. 41 dello stesso Codice del processo amministrativo).
2.3 Nell’osservare come la difettosa instaurazione del contraddittorio processuale sia stata eccepita anche dalla difesa della Regione Veneto (parimenti non evocata in giudizio e costituitasi con intervento ad opponendum), non può esimersi il Collegio dal dare atto, in ragione di quanto sopra esposto, dell’inammissibilità del gravame.
Né osta a tale conclusione la costituzione in giudizio, ad opponendum, del Consorzio S.I.S. e della Regione Veneto.
È infatti noto che l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato, pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione, non si verifica:
– nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa, non potendo l’intervento in giudizio porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione
– e nel caso di inesistenza della notificazione, allorché l’intervento spontaneo avvenga oltre il termine utile per la proposizione dell’impugnazione;
mentre, laddove l’intervento ad opponendum sia stato dispiegato nel segmento temporale intercorrente fra la conoscenza del provvedimento impugnato ed i termini per la proposizione del ricorso, la spontaneità della costituzione, per di più intesa a tutelare, nel merito, gli interessi dell’opponente, rende superflua la notificazione, essendosi il contraddittorio comunque costituito ed essendo quindi stato raggiunto lo scopo della prescrizione tassativa (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2009 n. 2923, sez. V, 7 settembre 2004 n. 5863; sez. VI, 30 maggio 2003 n. 2991 e 4 novembre 2002 n. 6006).
Nell’osservare come, quanto alla dedotta vicenda contenziosa, la costituzione in giudizio di entrambi i suindicati controinteressati pretermessi sia intervenuta successivamente allo spirare del termine precedentemente indicato, va escluso che possa utilmente venire in considerazione l’effetto "sanante" di cui sopra: per l’effetto dovendosi ribadire – disattese le considerazioni in proposito esplicitate dalla parte ricorrente con memoria depositata in giudizio il 12 novembre 2011 – l’inammissibilità del gravame.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) dichiara inammissibile, giusta quanto precisato in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe.
Condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese di giudizio in favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Regione Veneto e del Consorzio stabile fra imprese S.I.S. s.c.p.a., in ragione di Euro 1.000,00 (euro mille/00) per ciascuna delle parti anzidette.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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