Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con atto di costituzione in giudizio ex art. 10 del d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199, le ricorrenti, dipendenti, a seguito del superamento di concorso pubblico, del Ministero della giustizia, inquadrate nelle aree funzionali "C", "B" ed "A" del Dipartimento organizzazione della giustizia, agiscono avverso la rideterminazione delle piante organiche dell’amministrazione di appartenenza operata con l’impugnato d.p.c.m. 15 dicembre 2008, che ritengono pregiudizievole delle loro aspettative di progressione economica e di carriera mediante riqualificazione, nonché dei loro diritti ad ottenere l’esecuzione dei trasferimenti già decretati e futuri.
L’impugnazione è estesa alla connessa proposta formulata dal Ministro della giustizia con nota n. 29872.U del 6 agosto 2008, nonché alla nota n.1453 del 1° ottobre 2008 a firma del Sottosegretario di Stato.
Al riguardo parte ricorrente espone che:
– in seguito all’entrata in vigore della l. 242/2000 il Ministero della giustizia ha assunto con contratto a tempo determinato e per un periodo massimo di 18 mesi personale privo di esperienza e professionalità specifica, attinto dalle graduatorie dei lavoratori socialmente utili, nell’attesa di provvedere alla rideterminazione organica prevista dall’art. 1 della legge stessa;
– nell’immediato seguito il Ministero ha interrotto i procedimenti di riqualificazione del personale di ruolo già banditi e si è avvalso della facoltà, prevista dall’art. 19 della l. 28 dicembre 2001, n. 448, di prorogare i predetti contratti a tempo determinato;
– leggi successive hanno previsto la possibilità di avvalersi di detto personale sino al 31 dicembre 2006 (289/2002; 350/2003; 311/2004; 266/2005);
– l’art. 1, comma 247, della l. 266/2005 ha consentito di avviare procedure concorsuali per titoli ed esami per reclutare personale a tempo indeterminato, al fine di assicurare la prosecuzione delle attività svolte dal personale a tempo determinato;
– la l. 27 dicembre 2006, n. 296, all’art. 1, comma 519 ha consentito alle amministrazioni indicate, tra cui il Ministero della giustizia, la facoltà di procedere, a domanda, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale a tempo determinato, presentante gli ivi previsti requisiti di anzianità, purchè assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norma di legge. Per la stabilizzazione del personale mediante procedure diverse, entro i limiti dei posti di organico disponibili, è stato previsto il rispetto dei principi generali e della normativa vigente in tema di reclutamento del personale pubblico.
Tanto premesso, sostiene parte ricorrente che per la categoria dei lavoratori socialmente utili non sono stati rispettati né i limiti di capacità degli organici né quelli delle procedure selettive, che non sono state svolte in senso proprio, con la conseguenza che l’operazione di stabilizzazione (definitivamente portata a compimento nel dicembre del 2008 con l’assunzione a tempo indeterminato di un rilevante numero di ex l.s.u.) non sfugge alla sanzione di nullità di cui all’art. 36, comma 2, del d. lgs. 165/2001 ed è comunque illegittima perché contra legem.
Ciò in quanto, in particolare, secondo parte ricorrente, non sono state effettivamente soddisfatte le operazioni logicamente prodromiche alla predetta assunzione, ovvero l’individuazione del fabbisogno di personale in base alle vacanze accertate ed ai corrispondenti profili professionali e la definizione delle procedure di mobilità del personale già inquadrato a tempo indeterminato, atteso che la prima operazione è intervenuta formalmente con il d.p.c.m. 27 ottobre 2005, ma, sostanzialmente, solo nel 2008, con l’atto oggetto di impugnativa, mentre l’obbligo di assestare il personale di ruolo mediante procedure di mobilità ad interpello – che pure erano state fatte salve dall’art. 74, comma 5, della l. 133/2008 – non è stato soddisfatto, con l’effetto di bloccare i ricorrenti nelle loro posizioni funzionali di partenza, anche per effetto delle sopravvenute disposizioni normative in tema di riduzione delle dotazioni organiche e della spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni.
In altre parole afferma parte ricorrente che l’impugnato d.p.c.m., nel ridefinire la pianta organica, l’ha confezionata su misura per gli ex precari e per il personale in mobilità proveniente da altre amministrazioni, decurtando, al contempo, pesantemente le aree del personale, cui parte ricorrente appartiene, maggiormente funzionali al Dipartimento organizzazione della giustizia.
Tanto premesso, parte ricorrente deduce avverso gli atti impugnati:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300 e dell’art. 17bis, comma 4, della l. 400/88.
Parte ricorrente sostiene che la rideterminazione organica avrebbe dovuto essere adottata nella forma del decreto del Presidente della Repubblica (e non del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri) ed all’esito del relativo procedimento;
2) violazione e falsa applicazione di legge e dei principi generali del diritto – carenza di potere in parte qua – eccesso di potere per falsità dei presupposti di fatto e di diritto – illegittimità derivata.
Parte ricorrente denunzia che prima di procedere alla stabilizzazione di cui trattasi, l’amministrazione avrebbe dovuto individuare il numero di vacanze presente negli organici, all’esito dell’esperimento delle procedure di mobilità del personale già inquadrato.
Tale processo sarebbe, invece, stato invertito, con l’effetto che la rideterminazione organica è stata la tappa finale di un processo di sanatoria volto esclusivamente a rimediare alla incancrenita situazione di illegittimità in cui versava il personale ex l.s.u., per la indebita proroga dei contratti e per la irregolarità degli atti prodromici alla stabilizzazione, violativi di norme imperative.
Nel descritto contesto, lamenta ancora parte ricorrente che l’amministrazione, entrato in vigore il d.l. 112/2008, convertito dalla l. 133/2008, che ha imposto la riduzione degli assetti organizzativi pubblici, ed in connessione con la stabilizzazione in discorso, ha sospeso, con l’impugnata nota 1° ottobre 2008, n. 1459, l’esecuzione dei 1308 provvedimenti di trasferimento del personale di ruolo già disposti, nonostante l’art. 74, comma 5, della legge in parola ne facesse espressamente salva l’efficacia, allo scopo di non occupare nella nuova adottanda pianta organica i posti corrispondenti alle figure professionali del personale in mobilità delle altre amministrazioni e dei candidati alla stabilizzazione. L’amministrazione ha poi proposto la nuova dotazione organica recepita nell’impugnato d.p.c.m., che, nominalmente, in apparente omaggio alla riduzione imposta per legge, riduce l’organico di 3.536 unità, ma, di fatto (per il preesistente scostamento tra l’organico effettivo e quello formale), lo aumenta, per effetto dell’assunzione delle 1588 unità ex l.s.u., con trasformazione/novazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti a tempo indeterminato, nonché delle altre categorie di personale transitato da altre amministrazioni dello Stato.
Con ciò sanando rapporti giuridici sorti sulla base di atti violativi di disposizioni di norme di legge imperative;
3) eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica – eccesso di potere per erroneità e falsità dei presupposti di fatto e di diritto – difetto di istruttoria e di motivazione – contraddittorietà – illogicità manifesta – disparità di trattamento – ingiustizia manifesta.
Parte ricorrente indica tutti gli elementi rivelatori della circostanza che la rideterminazione della pianta organica, priva di motivazione, è stata effettuata non al fine del raggiungimento di una organizzazione strumentale al perseguimento del miglior interesse pubblico specifico affidato al Ministero della giustizia, bensì al solo fine di consentire la stabilizzazione in parola, con funzione di ammortizzatore sociale;
4) violazione e falsa applicazione della l. 133/2008 – eccesso di potere per sviamento –
contraddittorietà – carenza di istruttoria – carenza assoluta di motivazione – illogicità manifesta – perplessità – elusione di orme imperative – illegittimità derivata.
Parte ricorrente denunzia il contrasto tra l’apparente decurtazione di 3536 unità ed il reale ingresso del contingente speciale di 1588 lavoratori ex l.s.u. e di un numero imprecisato di dipendenti regionali di livello B3, C1, C2 e C3 transitati per effetto delle convenzioni con le Regioni.
Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevate a carico degli atti impugnati, parte ricorrente ne domandano l’annullamento.
2. Costituitasi in resistenza, l’intimata Amministrazione, eccepita l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili nonché la sua infondatezza, ne domanda il rigetto.
3. Analoghe conclusioni sono state rassegnate dagli intimati controinteressati, costituitisi in giudizio.
4. Parte ricorrente ha affidato a memorie lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive.
5. La controversia è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 9 novembre 2011.
6. In via pregiudiziale, il Collegio osserva che – come eccepito dalle parti resistenti nel novero delle eccezioni spiegate avverso il gravame – l’azione impugnatoria all’esame non sfugge a fondati sospetti di inammissibilità, atteso che, come già rilevato in altro gravame, sempre attinente all’impugnazione da parte di dipendenti del Ministero della giustizia di atti relativi alla stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato ai sensi della l. 242/200, "non è dato comprendere quale utilità potrebbe derivare ai ricorrenti dall’eventuale accoglimento dell’impugnativa, atteso che non sembra sussistere un rapporto diretto tra le posizioni dei ricorrenti e la stabilizzazione dei cc.dd. precari" (Tar Lazio, Roma, I, 27 ottobre 2010, n. 33040).
In altri termini, qui come nel sopra citato contenzioso, le ricorrenti non dimostrano in alcun modo come la procedura di stabilizzazione abbia effettivamente inciso – direttamente – sulle loro pretese al conseguimento di posizioni superiori nell’ambito della stessa o di diversa area funzionale.
Quanto, invece, alla sospensione dei trasferimenti, operata con la pure impugnata nota n.1459 del 1° ottobre 2008, l’amministrazione ha depositato la nota 15 maggio 2009, a firma del Sottosegretario di Stato, che ha sbloccato le relative procedure.
7. In ogni caso, poiché il ricorso si appalesa comunque infondato nel merito, può prescindersi dall’esame delle altre questioni pregiudiziali eccepite dalle parti resistenti.
8. Va, in primo luogo, premesso che il Collegio non ravvisa alcuna illegittimità nell’operato oggetto di scrutinio del Ministero della giustizia, che:
– ai sensi di quanto previsto dalla l. 242/2000 (Autorizzazione al Ministero della giustizia a stipulare contratti di lavoro a tempo determinato con soggetti impiegati in lavori socialmente utili, al fine di garantire l’attuazione della normativa sul giudice unico di primo grado), come pianamente riferito dall’amministrazione resistente, ha sottoscritto il 20 ottobre 2000 contratti individuali di lavoro subordinato a tempo determinato con gli ex l.s.u. già utilizzati presso gli uffici giudiziari nella realizzazione di tre distinti Progetti di lavori socialmente utili, promossi dall’Amministrazione giudiziaria ai sensi del d.l. 244/81, art. 1bis (convertito dalla l. 390/81), del d.l. n. 299/1994, convertito dalla l. 451/1994, del d. lgs n. 468/1997 e del d. lgs 81/2000;
– ha prorogato tali contratti, della durata iniziale di 18 mesi, giusta autorizzazione normativa (ll. ff. 2002, 2003, 2004, 2005 e 2006);
– ha dato seguito alla stabilizzazione dei suddetti, come previsto dalle ll. 296/2006 e 244/2007.
In particolare, in attuazione delle previsioni normative appena citate, con avviso del 7 gennaio 2008, l’amministrazione ha bandito una procedura per la progressiva assunzione a tempo indeterminato del personale sopra specificato, per le figure professionali e per i posti ivi indicati, da realizzarsi mediante il percorso selettivo previsto dalle norme di riferimento.
L’ulteriore requisito legale della disponibilità del posto è stato conseguito in occasione del taglio del 10% degli organici del personale non dirigente imposto dal d.l. 112/08.
In particolare, con il d.p.c.m. 15 dicembre 2008 impugnato, è stata rideterminata la dotazione complessiva del personale amministrativo dipendente dal Ministero della giustizia, con la conseguente riduzione di 3.536 unità rispetto alla consistenza organica precedente, individuate in tutti i posti allo stato scoperti nelle posizioni economiche C2 e C3.
Ciò ha consentito di creare la disponibilità in organico dei posti necessari sia per la stabilizzazione degli ex l.s.u., sia per l’immissione nei ruoli dei lavoratori postali e della Zecca dello Stato e sia per la trasformazione in full time del rapporto di lavoro degli operatori giudiziari – posizione economica B2, già assunti in regime di part time.
Infine, nel Bollettino Ufficiale n. 24 del 31 dicembre 2008 sono state pubblicate le graduatorie elaborate all’esito delle procedure di stabilizzazione appena citate, a cui ha fatto seguito la sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro a tempo indeterminato.
Può aggiungersi che non risulta neanche censurabile che, in previsione della riduzione della dotazione organica imposta dal d.l. 122/2008, e, segnatamente, al fine di analizzare gli effetti che la riduzione d’organico avrebbe avuto sui posti messi a concorso nell’ambito degli interpelli di mobilità interna banditi nella primavera del 2007, ai sensi dell’art. 2 dell’ Accordo sindacale sottoscritto in data 27 marzo 2007, l’amministrazione abbia ritenuto opportuno sospendere l’immissione in possesso dei dipendenti che erano stati trasferiti in esito agli interpelli stessi.
In ogni caso, come già sopra rilevato, acquisita la nuova dotazione organica del personale amministrativo per come definita dal d.p.c.m. 15 dicembre 2008, ed avviandosi alla conclusione la definizione delle piante organiche provvisorie dei singoli uffici giudiziari, l’amministrazione ha sbloccato i trasferimenti de quibus.
9. Tutto ciò posto, e passando all’esame delle singole censure di cui consta il ricorso, si osserva quanto segue.
9.1. E’ infondata la censura con la quale si denunzia che l’impugnato d.p.c.m., quale atto di normazione secondaria, avrebbe dovuto essere assunto nella forma e nella procedura prevista per i decreti del Presidente della Repubblica.
L’art. 17, comma 4- bis (aggiunto, a decorrere dal l° aprile 1997, dall’art. 13, comma 1, l.15 marzo 1997, n. 59) della l. 400/1988 prevede che "L’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate, con regolamenti emanati ai sensi del comma 2, su proposta del Ministro competente d’intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro del tesoro, nel rispetto dei principi posti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, con i contenuti e con l’osservanza dei criteri che seguono: a) riordino degli uffici di diretta collaborazione con i Ministri ed i Sottosegretari di Stato, stabilendo che tali uffici hanno esclusive competenze di supporto dell’organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l’amministrazione; b) individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, centrali e periferici, mediante diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro organizzazione per funzioni omogenee e secondo criteri di flessibilità eliminando le duplicazioni funzionali; c) previsione di strumenti di verifica periodica dell’organizzazione e dei risultati; d) indicazione e revisione periodica della consistenza delle piante organiche; e) previsione di decreti ministeriali di natura non regolamentare per la definizione dei compiti delle unità dirigenziali nell’ambito degli uffici dirigenziali generali".
L’art. 6, comma 2 del d.lgs. 165/2001, nel prevedere che "Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si applica l’art. 17, comma 4- bis della legge 23 agosto 1988, n. 400", precisa che "La distribuzione del personale dei diversi livelli o qualifiche previsti dalla dotazione organica può essere modificata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ove comporti riduzioni di spesa o comunque non incrementi di spesa complessiva riferita al personale effettivamente in servizio al 31 dicembre dell’anno precedente".
Dalla lettura delle norme sopra riportate emerge che, ove la modifica della dotazione organica comporti una riduzione di spesa, trova applicazione la procedura semplificata di cui al secondo periodo del comma 2 dell’art. 6 del d. lgs 165/2001.
L’ipotesi si invera con l’impugnato d.p.c.m., che, come espone il relativo preambolo, rimanda all’art. 74 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, con il quale sono state stabilite norme in materia di riduzione degli assetti organizzativi delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi le dotazioni organiche del personale non dirigenziale, da rideterminarsi apportando una riduzione non inferiore al 10% della spesa complessiva relativa al numero dei posti in organico previsti per ciascuna amministrazione.
9.2. Non è neanche fondata la censura con la quale si lamenta che nel processo di stabilizzazione di cui trattasi vi sarebbe stata una inversione dei sottostanti passaggi provvedimentali.
In particolare, secondo le ricorrenti, l’amministrazione – anziché procedere, in previsione della stabilizzazione, alla previa ricognizione del numero di vacanze organiche presenti, e solo dopo aver esperito le procedure di mobilità del personale già inquadrato – ha posto al centro della propria azione il processo di stabilizzazione, con l’effetto che la rideterminazione organica è stata la tappa finale, e non intermedia, del processo stesso.
La doglianza è priva di pregio.
Non è, infatti, innanzitutto condivisibile lo scenario sottostante alla censura, delineato sulla base di una lettura della complessa vicenda relativa agli ex l.s.u., imperniata su un assunto (sanatoria di una incancrenita situazione di contrarietà a norme, anche imperative, degli atti e dei provvedimenti relativi al personale ex l.s.u.) che si è già rivelato insussistente.
Né è condivisibile l’abnorme ruolo che, nella censura, le ricorrenti assegnano al già citato provvedimento di sospensione dei provvedimenti di trasferimento del personale di ruolo già disposti, che, come pure già sopra evidenziato, si è caratterizzato, com’è tipico di tutti gli atti di sospensione, per una ridotta efficacia temporale (1° ottobre 200815 maggio 2009).
Quanto al resto, va osservato, da un lato, e decisivamente, che alla stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato, previo espletamento di procedure selettive, il Ministero era espressamente facoltizzato dalla legge (ll. 296/2006 e 244/2007).
E non occorre spendere molte parole per osservare che non è seriamente contestabile che la previsione normativa poggi sull’interesse pubblico assunto dal legislatore a che l’amministrazione della giustizia potesse continuare ad avvalersi di personale già in possesso di specifica esperienza e professionalità.
Dall’altro, neppure è significativo, ai fini voluti in ricorso, la evidenziata circostanza che, precedentemente alla modifica apportata con il d.p.c.m. impugnato, sussistesse uno scostamento tra l’organico effettivo del Ministero e quello teorico, molto più capiente.
Ferma, infatti, l’affermazione dell’amministrazione di aver realizzato, mediante la rideterminazione dell’organico assunta con l’atto impugnato, una riduzione della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico del personale non dirigenziale pari al 10 % della spesa riferita alla pregressa dotazione, il rilievo risulta afferente a situazioni preesistenti al d.p.c.m. oggetto di scrutinio, ed è pertanto totalmente insuscettibile di ridondare in un vizio di legittimità del d.p.c.m. stesso.
Vieppiù, il precedente scostamento è stato dall’amministrazione considerato proprio in occasione della rideterminazione delle piante organiche qui in esame.
Chiarisce l’amministrazione resistente nelle proprie difese che "Nel contesto di un processo di riorganizzazione diretto ad attuare un recupero di efficienza e funzionalità dell’Amministrazione, si ritiene conforme all’ esigenza di assicurare il necessario sostegno all’attività giurisdizionale operare una rimodulazione delle dotazioni che rifletta l’effettiva disponibilità di risorse, garantendo altresì, per effetto delle disposizioni che autorizzano l’immissione in ruolo del personale non ancora stabilizzato, un incremento delle presenze effettive presso le singole strutture.
La discrasia tra l’organico di diritto e quello effettivamente assegnato, infatti, ha sin qui costituito uno dei principali motivi di doglianza da parte dei responsabili delle singole strutture giudiziarie, potendosi rilevare, nella generalità dei casi, una profonda divergenza tra la pianta organica teorica (cioè il contingente di posti assegnato) e il personale effettivamente in servizio ed ha costituito anche un ostacolo nella individuazione dell’ effettivo fabbisogno degli uffici" (pag. 29 memoria erariale).
9.3. Tenuto conto di quanto sin qui riferito, risultano infondate anche la terza e la quarta censura, con le quali le ricorrenti denunziano, rispettivamente, che la rideterminazione della pianta organica è stata effettuata non al fine del raggiungimento di una organizzazione strumentale al perseguimento del miglior interesse pubblico specifico affidato al Ministero della giustizia, bensì al solo fine di consentire la stabilizzazione in parola, con funzione di ammortizzatore sociale, nonché il contrasto tra l’apparente decurtazione di 3536 unità ed il reale ingresso del contingente speciale di 1588 lavoratori ex l.s.u. e di un numero imprecisato di dipendenti regionali transitati per effetto delle convenzioni con le Regioni.
Può solo aggiungersi, sul punto, che ciò di cui si dolgono le ricorrenti, non solo nella censura in esame ma nell’intero gravame, ridonda in una visione della problematica della stabilizzazione degli ex l.s.u. e delle complessive necessità del Ministero della giustizia palesemente difforme e contrastante da quella assunta dal legislatore nelle norme sin qui richiamate.
10. Nulla aggiungono alle questioni così come sin qui trattate le ulteriori considerazioni difensive formulate dalle ricorrenti nella memoria depositata in corso di causa.
11. In definitiva, per tutto quanto precede, il gravame va respinto.
Sussistono nondimeno giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.