Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1.- La sentenza attualmente impugnata rigetta l’appello proposto da P.A. – collaboratore professionale a tempo indeterminato presso la ASL n. (OMISSIS) di Lamezia Terme, collocato in quiescenza su sua domanda con decorrenza 1 luglio 2003 – avverso la sentenza del Tribunale di Lamezia Terme n. 151/06 del 5 giugno 2006, di reiezione del ricorso del P. volto ad ottenere l’indennità straordinaria prevista dalla L.R. Calabria 11 gennaio 2002, n. 7, art. 6 in favore dei dipendenti della Regione, in virtù dell’estensione del beneficio ai dipendenti degli enti strumentali della Regione, disposta dalla cit. L.R., art. 4, comma 1.
La Corte d’appello di Catanzaro, per quel che qui interessa, precisa che:
a) si deve dare continuità all’orientamento espresso da questa Corte in senso analogo alla presente sentenza del Tribunale di Lamezia Terme – in riferimento a fattispecie identiche a quella oggetto del presente giudizio;
b) alla base della suddetta soluzione vi è la constatazione che, a seguito della sostituzione del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 1, da parte del D.Lgs. n. 517 del 1993, art. 4 è emersa con chiarezza la volontà legislativa di porre le ASL al di fuori della categoria degli enti strumentali delle Regioni;
c) nè ha alcun rilievo in contrario la sottoposizione delle ASL al potere di controllo regionale, visto che tale controllo riguarda soltanto i profili di compatibilità finanziaria degli oneri assunti, ma non lo svolgimento delle funzioni e dei servizi delle ASL, i quali rientrano nei compiti del Servizio Sanitario Nazionale;
d) molti sono i profili di autonomia delle ASL, fra i quali assume particolare rilievo nel presente giudizio ove si discute dell’applicabilità di una norma il cui dichiarato scopo è l’incentivazione dell’esodo anticipato del personale in servizio presso le strutture organizzative regionali – quello della appartenenza del personale dipendente dalle ASL ad un comparto della contrattazione collettiva diverso rispetto a quello in cui è inserito il personale regionale.
2.- Il ricorso di P.A. domanda la cassazione della sentenza per un unico motivo; resistono, con distinti controricorsi, la Regione Calabria e la ASP-Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro (già ASL n, 6 di Lamezia Terme).
Quest’ultima deposita anche memoria ex art. 378 cod. proc. civ..
Motivi della decisione
1 -Profili preliminari.
1.- Preliminarmente deve essere dichiarata l’infondatezza delle censure di inammissibilità del ricorso prospettate ne controricorso della ASP di Catanzaro (e ribadite nella relativa memoria) in riferimento alla mancata formulazione dei quesiti di diritto per l’illustrazione del motivo di ricorso.
Va, infatti, ricordato che, diversamente da quanto sostenuto dalla controricorrente, essendo stata la sentenza attualmente impugnata pubblicata in data 26 novembre 2009, al presente ricorso non si applica l’art. 366-bis cod. proc. civ..
Il suddetto articolo, inserito nel codice di rito (con decorrenza 2 marzo 2006) dall’art. 6 dal D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40 marzo 2006), è stato abrogato dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 47, comma 1, lett. d), entrata in vigore il 4 luglio 2009.
La L. n. 69 cit., art. 58 è espressamente dedicato alle "disposizioni transitorie".
Il comma 1 del suddetto articolo – cui fa riferimento la controricorrente, che però nei propri atti difensivi non ne riporta la significativa parte iniziale – detta il regime transitorio generale e stabilisce testualmente: "Fatto salvo quanto previsto dai commi successivi, le disposizioni della presente legge che modificano il codice di procedura civile e le disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile si applicano ai giudizi instaurati dopo la data della sua entrata in vigore".
Il testo del successivo comma 5 espressamente dedicato alla disciplina transitoria delle modifiche del codice di procedura civile afferenti il giudizio di cassazione, contenute nel precedente art. 47 – è il seguente: "le disposizioni di cui all’art. 47 si applicano alle controversie nelle quali il provvedimento impugnato con il ricorso per cassazione è stato pubblicato ovvero, nei casi in cui non sia prevista la pubblicazione, depositato successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge" (vedi, fra le tante:
Cass. 8 aprile 2011, n. 8059; Cass. 10 marzo 2011, n. 5752; Cass. 12 ottobre 2010, n. 21079; Cass. 27 settembre 2010, n. 20323; Cass. 24 marzo 2010, n. 7119).
Ne consegue che è sufficiente leggere il testo integrale del comma 1 e del comma 5 del suindicato art. 58 per avere chiaro che l’art. 366- bis cod. proc. civ. non si applica nel presente giudizio, visto che la sentenza attualmente impugnata con il ricorso per cassazione è stata pubblicata dopo il 4 luglio 2009.
Peraltro, vi è una copiosa, uniforme e condivisa giurisprudenza di questa Corte che si è occupata dalla suddetta problematica (vedi, fra le tante: Cass. 17 ottobre 2011, n. 21431; Cass. 8 aprile 2011, n. 8059; Cass. 10 marzo 2011, n. 5752; Cass. 12 ottobre 2010, n. 21079; Cass. 27 settembre 2010, n. 20323; Cass. 24 marzo 2010, n. 7119).
2 – Sintesi del motivo di ricorso.
1.- Con il motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione della L.R. Calabria 11 gennaio 2002, n. 7, art. 2 nella parte in cui esclude l’accesso del ricorrente ai benefici previsti dalla predetta legge, sull’erroneo presupposto che la ASL non sia qualificabile quale ente strumentale della Regione.
Si contesta l’interpretazione data dalla Corte d’appello alla normativa statale di riferimento (D.Lgs. n. 502 del 1993, art. 3, comma 1, come modificato dal D.Lgs. n. 517 del 1993, art. 48) sulla cui base la Corte stessa ha escluso che le ASL possano considerarsi enti strumentali delle Regioni.
Si sostiene che le ASL, pur dotate di personalità giuridica, rientrano tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito dell’organizzazione amministrativa regionale e, pur avendo come compito istituzionale quello di assicurare livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale, essendo sottoposte al potere di controllo e coordinamento delle Regioni di appartenenza, sarebbero legate alle Regioni da un vincolo di strumentalità.
Tanto più che, come si desume anche dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 2 alle Regioni spettano le funzioni legislative e amministrative in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, nei rispetto dei principi stabiliti dalle leggi nazionali.
Si aggiunge che, del resto, sia la giurisprudenza ordinaria di legittimità e di merito sia la giurisprudenza amministrativa avrebbero sempre considerato le ASL come enti strumentali delle Regioni.
Inoltre, si sottolinea che non può certamente essere considerato come elemento significativo in senso contrario l’appartenenza del personale delle ASL ad un comparto della contrattazione collettiva (quello del SSN) diverso rispetto a quello cui appartengono i dipendenti delle Regioni. Infatti si tratta di un tipo di differenziazione che ha valenza esclusivamente pratica, anche perchè l’espressione Servizio Sanitario Nazionale è adoperata trasversalmente e accomuna enti e organi che possono appartenere a diversi settori della pubblica amministrazione.
2 – Esame delle censure.
2.- Il ricorso non è fondato.
2.1.- Le relative deduzioni non sarebbero prive di qualche giustificazione in relazione alla netta esclusione della qualificazione delle ASL come enti strumentali delle Regioni, sostenuta dal Giudice di merito, ma non sono fondate se si fa riferimento alla reale portata della fattispecie quale emerge dal complessivo quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, solo parzialmente preso in considerazione dalla sentenza impugnata, la cui motivazione in diritto deve essere pertanto corretta, a norma dell’art. 384 c.p.c., comma 4, (vedi, per tutte, in tal senso: Cass. 21 ottobre 2009, n. 22283).
Va osservato, infatti, che la consolidata giurisprudenza ordinaria (di merito e di legittimità) e amministrativa hanno costantemente affermato che le Aziende sanitarie locali non sono enti autonomi, ma strumentali delle Regioni. Come più precisamente indicato dalla Corte costituzionale (vedi, per tutte: Corte cost. sentenza n. 104 del 2007) esse rientrano tra gli "enti pubblici dipendenti" perchè:
a) sono costituite con legge regionale; b) sono sottoposte al controllo, alla vigilanza e al potere d’indirizzo regionali, sia quanto all’attività che quanto agli organi; c) i loro bilanci e rendiconti sono approvati dalla Regione, che assicura le necessarie risorse finanziarie; d) il loro organo istituzionale di vertice – il direttore generale – è nominato dal Presidente della Regione.
Esse, quindi, possono essere qualificate come lo strumento attraverso il quale la Regione provvede all’erogazione dei servizi sanitari nell’esercizio della competenza in materia di tutela della salute ad essa attribuita dalla Costituzione (Corte cost. sentenza n. 220 del 2003). Ed essendo strutture cui spetta di erogare l’assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie nell’ambito dei servizi sanitari regionali, assolvono compiti di natura essenzialmente tecnica, che esercitano con la veste giuridica di aziende pubbliche, dotate di autonomia imprenditoriale, sulla base degli indirizzi generali contenuti nei piani sanitari regionali e negli indirizzi applicativi impartiti dalle Giunte regionali (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3 recante Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma della L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1).
Ne deriva che si è in presenza di una "strumentalità – o meglio di una dipendenza -assolutamente sui generis, come risulta dalla legislazione statale e regionale che, quando disciplina gli enti locali e/o regionali, fa esplicito e particolare riferimento alle "aziende sanitarie locali e ospedaliere" (vedi, per tutti: D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 146).
Ciò accade, ovviamente, anche con riferimento alla normativa del personale in servizio presso le ASL (per le parti non direttamente disciplinate dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) la quale, peraltro, fa riferimento alla contrattazione collettiva, ove il Comparto Regioni e Autonomie locali è distinto da quello del Personale del Servizio Sanitario Nazionale.
2.2.- La L.R. Calabria 11 gennaio 2002, n. 7 (Norme per favorire l’esodo dei dirigenti e dipendenti della Regione Calabria) – oggi abrogata dalla L.R. 10 agosto 2011, n. 28, inapplicabile al presente giudizio – come si desume dal titolo e dal contenuto complessivo, si riferisce specificamente al personale della Regione. Ne consegue che, anche l’eccezionale estensione del beneficio di cui all’art. 2 al personale degli "enti strumentali" della Regione (di cui all’art. 4 della legge) deve essere intesa in senso stretto e non comprensivo del personale del Servizio Sanitario Nazionale, sia perchè nella legge non vi è nessun riferimento a quest’ultimo personale sia perchè, dal punto di vista sistematico, la suddetta estensione si rivelerebbe erronea per molteplici ragioni.
Va, infatti, considerato, da un lato, che l’art. 6 della stessa legge regionale conferma che la finalità della legge è rappresentata dall’intento di ridurre la dotazione organica del ruolo del personale della Regione, inteso in senso stretto. Esso, infatti, nel testo dalle modifiche introdotte dalla L.R. 26 febbraio 2002, n. 12, art. 3 stabilisce, nei primi due commi:
"1. Il cinquanta per cento dei posti resisi vacanti a seguito dell’applicazione della presente legge saranno portati in diminuzione nella dotazione organica del ruolo del personale della Giunta regionale dopo la rideterminazione prevista dal successivo comma 2. 2. La Giunta regionale entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge, provvede alla rideterminazione della propria dotazione organica secondo i principi di cui all’art. 1.".
Nel successivo comma 3, lo stesso art. 6, restringe la possibilità di attivazione di comandi o trasferimenti di personale proveniente da altri enti.
Ora è evidente che le suddette disposizioni non comprendono tra i loro destinatari i dipendenti delle ASL, non rientranti nella pianta organica della Giunta.
A ciò è da aggiungere che, nell’ambito della legislazione della Regione Calabria, il Servizio Sanitaria Regionale, con il proprio personale, ha una sua peculiare regolamentazione (vedi, per tutte:
leggi regionali 22 gennaio 1996, n. 2; 19 marzo 2004, n. 11; 15 gennaio 2009, n. 1), che si collega strettamente a quella statale di riordino della spesa sanitaria regionale e che prevede che le Aziende sanitarie (e ospedaliere) abbiano specifiche piante organiche e discipline per la regolamentazione degli esuberi (vedi, L.R. n. 2 del 1996, art. 17).
In questa situazione anche l’elemento dell’appartenenza del personale del Servizio Sanitario Nazionale ad un proprio Comparto della contrattazione collettiva elemento messo in rilievo dalla Corte d’appello di Catanzaro – assume un’importante valenza per giungere a confermare che l’espressione "enti strumentali della Regione" contenuta nella L.R. Calabria n. 7 del 2002, art. 4, comma 1 non può intendersi riferita anche alle Aziende sanitarie locali e comunque agli enti appartenenti al Servizio sanitario regionale (e di ciò si ha conferma anche dalla L.R. 19 ottobre 2004, n. 25, art. 54 recante lo "Statuto della Regione Calabria").
4 – Conclusioni.
3.- In sintesi, per le suesposte ragioni, il ricorso deve essere rigettato.
Ricorrono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente giudizio di cassazione in considerazione della difficoltà delle questioni esaminate (dimostrata anche dalla necessità di effettuare la correzione della motivazione in diritto della sentenza impugnata) nonchè della palese infondatezza di alcune delle argomentazioni di una delle controricorrenti.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa, tra le parti, le spese del presente giudizio di cassazione.
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