Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorso proposto da DANAUS s.a. avverso la cartella di pagamento emessa da Esatri s.p.a. per conto del Consorzio di Bonifica della Media Pianura Bergamasca per la riscossione dei contributi di bonifica per gli anni 2002-2006 veniva rigettato in primo grado con sentenza n. 190/2007 della CTP di Bergamo integralmente riformata con sentenza 23.3.2010 n. 74 della Commissione tributaria della regione Lombardia sez. staccata di Brescia.
I Giudici di secondo grado accoglievano l’appello, ritenendo insussistente la prova presuntiva del vantaggio diretto e specifico arrecato ai fondi dalle opere di bonifica -da riconoscersi secondo la costante giurisprudenza di legittimità nel caso di approvazione del Piano di classificazione e riparo della contribuenza- in quanto nella specie non risultava effettuata la perimetrazione della contribuenza e neppure risultava trascritto il Piano di classifica, con la conseguenza che, il Consorzio rimaneva onerato dell’onere della prova della effettiva esistenza del vantaggio fondiario derivante dagli interventi di bonifica. Rilevavano i Giudici di merito che, nella specie, da un lato l’ente pubblico non aveva fornito tale prova -non potendo assumere rilevanza "il piano di classifica non trascritto", dall’altro la società contribuente aveva in ogni caso dimostrato la insussistenza del vantaggio arrecato al fondo dalla bonifica, mediante produzione in giudizio di una consulenza tecnica di parte dalla quale risultava che l’immobile di proprietà della società non aveva fruito di vantaggi dalle opere realizzate dal Consorzio.
Avverso la sentenza propone ricorso per cassazione il Consorzio deducendo due motivi.
Resiste la consorziata con controricorso e ricorso incidentale condizionato affidato ad un unico mezzo con il quale censura la sentenza di appello esclusivamente sul capo relativo alla compensazione delle spese di lite.
Le parti hanno depositato memorie illustrative.
Motivi della decisione
1. I motivi del ricorso principale.
1.1 Con il primo motivo il ricorrente deduce violazione e falsa applicazione del R.D. n. 215 del 1933, artt. 3 e 10, della L.R, Lombardia n. 59 del 1984, artt. 8 e 35, della L.R. n. 7 del 2003, art. 15.
La tesi del ricorrente si articola sulle seguenti argomentazioni giuridiche:
– le competenze amministrative in materia di bonifica integrale (ed in particolare la "classificazione dei comprensori di bonifica integrale……la redazione, l’approvazione e l’attuazione di piani generali di bonifica") sono state trasferite alle regioni a statuto ordinario dal D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, art. 1, comma 2, lett. h) e dal D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 73;
– con L.R. Lombardia n. 59 del 1984 sono stati disciplinati in via generale, per quanto interessa in questa causa, i procedimenti di pianificazione territoriale degli interventi di sistemazione idrogeologica e di regolamentazione delle acque, mediante la suddivisione del territorio regionale in "compressori di bonifica" affidati per la esecuzione, manutenzione e gestione delle opere di bonifica a consorzi-enti di diritto pubblico: in particolare la normativa regionale, successivamente confermata ed integrata dalla L.R. Lombardia 6 giugno 2003, n. 7, ha previsto anche specifiche forme di pubblicità (pubblicazione nel BUR) del provvedimento di adozione del "programma di bonifica" e della approvazione da parte della Giunta regionale dei "piani di riparto della contribuenza" consortile;
– in conseguenza del disposto trasferimento di competenze la materia deve intendersi ormai disciplinata dalla legislazione (concorrente) regionale e pertanto la forma di pubblicità mediante trascrizione del c.d. "perimetro di contribuenza" originariamente prevista dal R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 10, comma 2, deve intendersi superata ("derogata") dalla disciplina regionale che ha assolto alla medesima esigenza mediante forme diverse di pubblicità: nella specie la suddivisione del territorio regionale in comprensori di bonifica è stata attuata con Delib. Consiglio regionale 26 marzo 1986, n. IV/213 e con Delib. Giunta regionale 2 febbraio 2001, n. VII/3297, pubblicata nel BURL 12.2.2001, è stato approvato il "piano di classifica" elaborato dal Consorzio di bonifica (che prevede i criteri di riparto dei contributi consortili in relazione al vantaggio fruito da ciascun fondo) già pubblicato mediante deposito presso gli Albi dei Comuni del comprensorio e nel BURL Foglio inserzioni in data 21.6.2000;
– risulta pertanto la erroneità della affermazione della CTR lombarda in ordine alla irrilevanza del piano di classifica indicato, per omesso adempimento dell’obbligo di trascrizione, e la conseguente violazione della norma sul riparto probatorio alla stregua del principio di diritto affermato ripetutamene da questa Corte secondo cui se la cartella di pagamento è emessa e motivata con riferimento ad un piano di classifica approvato dalla competente autorità regionale nessun ulteriore onere probatorio grava sul Consorzio, essendo tenuto il contribuente, il cui immobile è ricompreso nel perimetro del comprensorio, a contestare specificamente la illegittimità del provvedimento in relazione all’effettivo beneficio fondiario arrecato dalle opere di bonifica all’immobile.
1.2 Con il secondo motivo di ricorso il Consorzio deduce il vizio di omessa motivazione circa un fatto deciso e controverso ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5.
Il ricorrente impugna la decisione dei Giudici di appello laddove ha riconosciuto che i contribuenti avevano fornito prova della insussistenza di benefici arrecati ai fondi dalle opere di bonifica attraverso le risultanze di una perizia di parte, senza effettuare alcuna analisi del suo contenuto e senza dare contezza degli elementi emergenti dalla indagine del privato professionista sui quali veniva fondato il convincimento del giudicante, peraltro affermando erroneamente che il piano di classifica approvato ma non trascritto, dal quale emergeva invece la diretta relazione tra l’utilità del fondo e le opere di bonifica, non poteva esplicare alcuna rilevanza nel giudizio.
2. Controricorso.
La società controricorrente contesta la fondatezza del ricorso richiamando precedenti pronunce di questa Corte (Cass. SU n. 26009/2008 e Cass. n. 4513/2009) che distinguendo tra "perimetro del comprensorio" e "perimetro di contribuenza" attribuiscono soltanto alla produzione in giudizio di quest’ultimo, ove trascritto nei registri immobiliari, la efficacia presuntiva della esistenza del vantaggio fondiario, conseguito o conseguibile dal fondo, in esso incluso, in dipendenza delle opere di bonifica. Evidenzia, peraltro, come lo stesso Consorzio avrebbe ammesso che tali opere consisterebbero esclusivamente in interventi di "regolamentazione idraulica", e che il compito di provvedere al deflusso delle acque fognarie e di superficie compete al gestore del relativo servizio pubblico e non al Consorzio.
Inoltre sostiene che, contestando la statuizione della sentenza di appello che ha attribuito valore probatorio determinante alla consulenza di parte prodotta dalla società, il Consorzio intenderebbe richiedere un inammissibile riesame delle prove già valutate dalla CTR lombarda.
3. Esame dei motivi del ricorso principale.
3.1. Il primo motivo è fondato.
3.1.1 La CTR lombarda ha fondato la propria decisione sulla interpretazione di un passo motivazionale del precedente di questa Corte 5 sez. 25.2.2009 n. 4513 (vedi anche Corte cass. 5 sez. 26.2.2009 n. 4605) secondo cui nel R.D. n. 215 del 1933 occorre tener distinta la delimitazione del c.d. "perimetro di contribuenza" (area che gode o godrà dei benefici derivati dalle opere realizzate o realizzarle e che verrà assoggettata a contributo secondo il concreto vantaggio arrecato a ciascun fondo) dalla "classificazione del comprensorio" (in cui si svolge l’attività del consorzio), dovendo aversi riguardo soltanto al primo dei due provvedimenti al fine di ritenere sussistente la presunzione di beneficio arrecato ai fondi con il conseguente esonero del Consorzio da ulteriori oneri probatori, atteso che solo in relazione ai fondi compresi nel perimetro si costituisce l’onere reale R.D. n. 215 del 1933, ex art. 21 e si giustifica "l’obbligo della trascrizione" e l’adozione delle procedure di legge che "impongono la trascrizione del vincolo, volta a pubblicizzare la localizzazione delta concreta ed effettiva attività di bonifica" (cfr. Corte cass. n. 4513/2009 cit.).
3.1.2. La CTR, tuttavia, non spiega la ragione per la quale il mancato assolvimento dell’obbligo di trascrizione del piano approvato dagli organi regionali, pure in presenza di altre forme di pubblicità-notizia (il piano di classifica contenente anche il piano di riparto della contribuenza è stato pubblicato mediante deposito presso gli albi pretori dei Comuni del comprensorio e presso l’albo consortile e mediante inserzione sul BURL in data 12.2.2002), non possa assumere "rilevanza" ai fini della prova presuntiva del vantaggio arrecato ai fondi in esso iscritti, ed in particolare non spiega -salvo limitarsi a richiamare la citata sentenza della Corte- quali effetti giuridici (inefficacia, invalidità, inesistenza) debbano ricollegarsi alla omessa trascrizione del provvedimento, potendo soltanto ipotizzarsi che la CTR lombarda abbia condiviso la tesi sostenuta dalla consorziata secondo cui in assenza della trascrizione del perimetro di contribuenza non potrebbe configurarsi alcun vantaggio diretto e specifico per gli immobili.
3.1.3. La società resistente ha richiamato diversi precedenti di questa Corte evidenziando che la efficacia di prova presuntiva del vantaggio arrecato ai fondi dei consorziati dalle opere di bonifica va riferita esclusivamente alla delibera che approva il perimetro di contribuenza, e non anche al provvedimento con il quale il territorio viene suddiviso in "comprensori di bonifica", in quanto solo il primo provvedimento identifica paritamente i diversi fondi che fruiscono delle utilità derivanti dalle opere realizzate e manutenute dal Consorzio.
Occorre sgombrare il campo da evidenti fraintendimenti determinati dalle differenti denominazioni che i provvedimenti in cui si articola la pianificazione di settore hanno ricevuto dalle diverse disposizioni legislative statali e regionali, succedutesi nel tempo.
Al riguardo occorre considerare che, per quanto concerne la bonifica l’originario sistema del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, si articolava nei seguenti provvedimenti a "cascata":
– classificazione dei Comprensori di 1 (con legge) e 2 categoria (con decreto) in relazione alla importanza delle opere da eseguire (art. 2 e art. 3, comma 1), con efficacia di dichiarazione di p.u. per le opere da eseguire di competenza dello Stato (art. 92);
– decreto ministeriale di "delimitazione del Comprensorio…e del territorio gravato dall’onere di contributo nella spesa delle opere di competenza statale" altrimenti definito come "perimetro di contribuenza" (art. 3, comma 3, art. 7, art. 10, comma 2) di cui è disposta la pubblicazione a mezzo della trascrizione (art. 10, comma 2);
– approvazione con decreto ministeriale del "piano generale di bonifica", relativo a ciascun Comprensorio, che prevede il progetto di massima delle opere da eseguire e del quale è disposta la pubblicazione, ai sensi del R.D. 8 maggio 1904, n. 368 per consentire agli interessati di presentare ricorsi (art. 4);
– determinazione dei criteri, provvisori o definitivi, di ripartizione tra proprietari della spesa di esecuzione e manutenzione delle opere (tanto in relazione ai contributi per opere di competenza statale – art. 2, comma 2, art. 7, quanto per quelli relativi alle opere di competenza dei privati – art. 2, comma 3, art. 41) fissata nello statuto dei Consorzi o con successiva deliberazione consortile e subordinatamene alla approvazione ministeriale (art. 11, comma 3, ove siano stati istituti consorzi ai sensi degli artt. 54-59; in difetto i criteri vengono determinati direttamente mediante decreto ministeriale): gli enti consortili predispongono la proposta che viene pubblicata ai fini della presentazione di reclami da parte dei privati e quindi approvata con decreto ministeriale (art. 12);
– il provvedimento consortile di ripartizione, provvisoria o definitiva, della spese tra i proprietari ( L. 29 luglio 1957, n. 634, art. 11, commi 1 e 2, art. 21, art. 41, comma 3, art. 15 – che ha equiparato i contributi dovuti per opere di competenza privata a quelli versati per opere di competenza statale).
La legislazione della regione Lombardia intervenuta a regolare la materia in seguito al trasferimento delle funzioni amministrative con i decreti presidenziali del 1972 ed il D.P.R. n. 616 del 1977 ha disciplinato la pianificazione territoriale degli interventi di difesa del suolo, sistemazione idrogeologica e forestale e di regolamentazione delle acque, prevedendo con L.R. 26 novembre 1984, n. 59:
– la delibera di approvazione da parte del Consiglio del "programma generale per la bonifica ed il riordino irriguo" (art. 1);
il provvedimento di "delimitazione del territorio regionale in Comprensori di primo e secondo grado", in ciascuno dei quali è istituto un Consorzio di bonifica (art. 5, comma 2): la suddivisione in Comprensori è stata attuata con Delib. Consiglio regionale 26 marzo 1986, n. IV/13;
– la adozione del "programma di bonifica" e dei "piani di riordino irriguo" da pubblicare sul BURL (art. 8);
– il "piano di classifica" volto a definire i criteri di riparto della spesa tra i consorziati il piano è stato adottato con Delib.
Giunta 2 febbraio 2001, n. VII/3297, pubblicata nel BURL del 12.2.2001.
La successiva L.R. 16 giugno 2003, n. 7, ha ridisciplinato la materia prevedendo in sequenza:
– la suddivisione del territorio regionale in Comprensori di bonifica ed irrigazione (provvedimento della GR di "delimitazione territoriale" da pubblicarsi nel BURL: art. 3, comma 3);
– la possibilità di istituire Consorzi di bonifica in ciascun Comprensorio (art. 4) presso i quali è istituito un catasto consortile;
– la adozione da parte del Consiglio regionale di un "piano generale di bonifica, di irrigazione e tutela del territorio rurale" (art. 12);
– la adozione, in conformità del piano generale, di "piani comprensoriali" adottati dai Consorzi ed approvati dalla GR, con efficacia di dichiarazione di p.u. delle opere in essi previste, da attuarsi mediante "programmi comprensoriali triennali" (art. 13);
– la adozione da parte dei Consorzi del "piano di classificazione degli immobili", approvato dalla GR, diretto ad "individuare i benefici derivanti dalle opere di bonifica e stabilire gli indici ed i parametri per la quantificazione dei medesimi" (art. art. 15, comma 1);
– la ripartizione annuale dei contributi tra i consorziati mediante delibera consortile diretta a liquidare l’esatto ammontare dovuto da ciascun consorziato (art. 15, comma 6).
Tanto premesso l’esame delle indicate norme statali e regionali conduce a ritenere che la funzione originariamente attribuita dalla legge statale al provvedimento di "perimetrazione della contribuenza" coincide, alla stregua delle predette norme regionali, con quella svolta dalla delibera di approvazione del "piano di classifica", dovendo in conseguenza escludersi ogni equivoco in ordine alla distinzione del contenuto degli indicati atti amministrativi, includendo il piano di classifica regionale anche la delimitazione territoriale dei fondi assoggettati a contributo.
3.1.4. La questione sottoposta all’esame della Corte – se cioè il piano di classifica contenente anche i criteri di ripartizione dei contributi, approvato dai competenti organi regionali ma non trascritto presso la Conservatoria dei registri immobiliari, possa assolvere il Consorzio dall’onere della prova del concreto beneficio fondiario arrecato dalla bonifica ai fondi ricompresi nel perimetro di contribuenza- deve, pertanto, frazionarsi nei seguenti sotto- quesiti:
a) se la disposizione del R.D. n. 215 del 1933, art. 10, comma 2, secondo cui il perimetro di contribuenza "è reso pubblico con il mezzo della trascrizione", debba considerarsi "principio fondamentale" ex art. 117 Cost., comma 3, al quale la L.R. Lombardia n. 59 del 1984 e L.R. Lombardia n. 7 del 2003 debbono necessariamente conformarsi;
b) se la "ratio legis" sottesa alla previsione della trascrizione del provvedimento di perimetrazione e la funzione svolta dalla stessa trascrizione assolvano ad esigenze del tutto distinte dalla funzione di pubblicità affidata dalle leggi regionali alla pubblicazione del provvedimento sul BURL (ed al deposito del provvedimento presso gli albi comunali e consortile), sicchè la pubblicità disposta dalle leggi regionali non escluderebbe nè derogherebbe alla norma statale che prevede la trascrizione;
c) se l’adempimento della trascrizione -ove preordinato ad un interesse distinto e non riconducibile alle esigenze di pubblicità assolte dalle altre forme previste dalla legislazione regionale- sia immanente ai requisiti di esistenza, validità od efficacia del provvedimento amministrativo.
3.1.5. Premesso che le materie per le quali i decreti presidenziali del 1972 e poi il D.P.R. n. 616 del 1977 hanno disposto il trasferimento delle competenze amministrative alle regioni a statuto ordinario coincidono con quelle attribuite alla potestà legislativa concorrente o ripartita ( art. 117 Cost., comma 3, a seguito della riforma del Titolo 5 della Costituzione recata dalla Legge Costituzionale n. 3 del 2001) e che tra queste va ricompresa anche la materia della bonifica in quanto inclusa nel più ampio genus del "governo del territorio" (cfr. Corte cass. SU 20.8.2002 n. 12257), l’unico limite che le norme legislative emanate dalla regione incontrano nella disciplina della materia è dato dai "principi fondamentali" dettati dalle leggi dello Stato ( art. 117 Cost., comma 3, ultima parte).
Con specifico riferimento alla materia della bonifica, è stato al riguardo precisato che, ferma la fondamentale distinzione tra opere di competenza pubblica ed interventi rimessi ai privati proprietari dei fondi, non è precluso al legislatore regionale di procedere ad un riassetto delle funzioni pubblicistiche o amministrative dei consorzi di bonifica, attribuendole ad altri enti pubblici e ridefinendo anche in senso riduttivo gli ambiti di competenza dei consorzi medesimi (cfr. Corte cost. sent. 24.7.1998 n. 326, cui si conforma Corte cass. SU 7.10.2005 n. 19516, secondo cui l’art. 13, comma 2, art. 17, comma 1 e art. 18, comma 1, del R.D. del 1933 che individuano i compiti affidati ai Consorzi di bonifica come soggetti pubblici titolari o partecipi di funzioni amministrative, in forza di legge o di concessione dell’autorità statale (ora regionale), non involgono aspetti generali informatori della materia. E’ stata, invece, ritenuta violativa dei principi fondamentali dettati dalla legislazione statale preesistente – R.D. n. 215 del 1933 – la norma regionale – L.R. Lombardia n. 59 del 1984, art. 6, comma 2 – con la quale veniva disposta la soppressione "tout court" degli enti consortili di miglioramento fondiario in quanto in contrasto con le regole -indisponibili per il legislatore regionale- della disciplina dei rapporti tra privati: Cass. n. 12257/2002 cit.).
In tale contesto occorre quindi verificare se la -consentita- modifica o riassetto della organizzazione e delle competenze amministrative consortili possa estendersi -senza incontrare limiti- anche alla modifica di aspetti propri del procedimento di adozione dei provvedimenti consortili (con riferimento alle L.R. n. 59 del 1984: programma generale per la bonifica ed il riordino irriguo;
delimitazione del territorio regionale in comprensori di bonifica;
piani di riparto della contribuenza; con riferimento alla L.R. n. 7 del 2003: piano generale di bonifica; piano comprensoriale da attuarsi mediane programmi comprensoriali triennali; piano di classificazione degli immobili volto ad "individuare i benefici derivanti dalle opere di bonifica e stabilire gli indici ed i parametri per la quantificazione dei medesimi"; deliberazione annuale di riparto della contribuenza; piano di riordino irriguo e determinazione annuale della contribuenza), ovvero alla modifica della disciplina degli effetti giuridici di tali provvedimenti.
Rileva il Collegio che se alla trascrizione del provvedimento di perimetrazione della contribuenza deve attribuirsi solo l’effetto di pubblicità-notizia, in quanto adempimento diretto a soddisfare la esigenza di "pubblicizzare la localizzazione degli interventi di bonifica" (Corte cass. n. 4513/2009 cit.), allora non sembrano ravvisatali ostacoli alla autonomia regionale di adottare anche forme di pubblicità diverse, purchè idonee a raggiungere il medesimo risultato, dovendosi dare al primo sotto-quesito risposta negativa.
In tal caso, infatti, la disposizione del R.D. n. 215 del 1933, art. 10, comma 2, risulta funzionale al più generale interesse volto ad assicurare la generale conoscenza degli atti amministrativi diretti a produrre effetti conformativi della qualità giuridica (e della proprietà) dei beni ricompresi nella perimetrazione, e la formalità in questione costituisce, pertanto, mera modalità attuativa della indicata esigenza generale, essendo insuscettibile di assurgere, in relazione al mero aspetto formale, ad autonomo e distinto "principio fondamentale" della materia ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 3 (cfr. con riferimento alla legislazione regionale concorrente. Corte cass. 1 sez. 24.2.2004 n. 3620 che definisce l’ambito dei "principi fondamentali" nella esigenza di realizzare nello specifico settore disciplinato "un interesse unitario che richieda attuazione su tutto il territorio nazionale, così da produrre effetti di vincolo assoluto e generalizzato all’esplicazione della competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario"; vedi anche Corte cass. SU 30.6.2009 n. 15234 secondo cui nell’ambito della disciplina dei rapporti di concessione di pubblico servizio deve ravvisarsi il principio fondamentale nella onerosità della concessione e nella proporzionalità del canone all’effettiva entità dello sfruttamento delle risorse pubbliche che la concessione comporta e all’utilità che il concessionario ne ricava, non potendosi, invece, qualificare come principio fondamentele anche il singolo criterio adottato dalla legge per la determinazione del canone), bene potendo pertanto l’ente regionale soddisfare alla predetta esigenza generale anche mediante altre idonee forme di pubblicità legale.
A diversa conclusione dovrebbe invece pervenirsi qualora si riconosca alla formalità della trascrizione funzione diversa da quella di "pubblicità-notizia", come ad esempio nel caso in cui tale adempimento venga considerato dalla legge come elemento costitutivo della validità del provvedimento amministrativo ovvero condizione di efficacia dello stesso, atteso che, in tal caso, eventuali interventi modificativi della legge regionale esulerebbero dall’ambito della materia attribuita alla legislazione concorrente della regione.
Tale indagine introduce direttamente alla risposta agli altri sotto- quesiti, atteso che la verifica della compatibilità/incompatibilità tra le norme regionali e quella statale poste a raffronto non può prescindere dal previo accertamento della funzione in concreto svolta dalla trascrizione nei RR.II. del piano di classifica e riparto dei contribuiti consortili.
Al riguardo occorre riferirsi al dato testuale normativo del comma secondo del R.D. n. 215 del 1933, art. 10, secondo cui il mezzo della trascrizione è funzionale allo scopo di "rendere pubblico" il perimetro di contribuenza (analogamente il medesimo R.D. n. 215 del 1933, art. 58, comma 1, statuisce che del territorio dei Consorzi "è data notizia al pubblico col mezzo della trascrizione").
Orbene l’istituto della trascrizione, da un lato, è rivolto ad assicurare la pubblica fede in ordine alle situazioni giuridiche concernenti i beni immessi nel commercio giuridico ( art. 2643 c.c., comma 1); dall’altro è -principalmente-rivolto a garantire la stabilità degli acquisiti a titolo derivativo prevenendo i conflitti tra più aventi causa dallo stesso autore ( artt. 2644 e 2645 c.c.).
Le due funzioni svolte dalla trascrizione non appaiono necessariamente coincidenti posto che, come è stato evidenziato dalla giurisprudenza e dalla dottrina, la pubblicità col mezzo della trascrizione (cfr. incipit dell’art. 2643 c.c., e segg.) può assolvere ad esigenze diverse e non sempre è volta a produrre gli effetti tipici della opponibilità degli atti ai terzi, come peraltro espressamente previsto anche dall’art. 2645 c.c. (senza alcun carattere di esaustività è sufficiente menzionare le ipotesi di pubblicità mediante trascrizione -a effetti diversi da quelli dell’art. 2644 c.c. – previste dagli artt. 2646, 2647 -cfr. Corte cass. 1 sez. 16.11.2007 n 23745; id. 3 sez. 8.10.2008 n. 24798, artt. 2648, 2649, 2651 c.c.; L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 53, in materia espropriativa è pacifica la natura di mera pubblicità- notizia ricollegata alla trascrizione dei decreti di espropriazione della proprietà di beni immobili o dei provvedimenti amministrativi di imposizione coattiva di servitù: Corte cass. 2 sez. 2.4.1969 n. 1089; id. 1 sez. 263.1977 n. 1190; id. 3 sez. 4.8.2000 n. 10229; id.
3sez. 23.4.2001 n. 5978).
Nel sistema del regio decreto del 1933, la pubblicità si inserisce "ab externo" rispetto all’iter procedimentale di approvazione del piano di classificazione e di perimetrazione della contribuenza, ed alla stessa deve riconoscersi, pertanto, natura "dichiarativa" in difetto di una espressa previsione normativa volta a ricollegare a tale formalità il perfezionamento della fattispecie o la efficacia del provvedimento (cfr. Corte cass. 3 sez. 12.12.2003 n. 19058. La trascrizione ha natura generalmente dichiarativa salvo nelle ipotesi di efficacia costitutiva espressamente previste dalla legge: cfr. art. 2745 c.c., ultima parte, con riferimento alle cause di prelazione del credito, di cui è applicazione la trascrizione del contratto preliminare dì vendita immobiliare ai fini del privilegio speciale immobiliare ex art. 2775 bis c.c.: Corte cass. SU 1.10.2009 n. 21045).
L’argomento della resistente, fatto proprio dalla CTR, della inopponibilità ai consorziati del piano di classifica approvato con Delib. 2 febbraio 2001, n. VII/3297 dalla Giunta regionale ma non trascritto nei registri immobiliari, se, da un lato, non trova alcun supporto normativo (non essendo ricompreso tale atto nel sistema di cui agli artt. 2643 e 2644 c.c., e non essendo previsto dal R.D. n. 215 del 1933 l’effetto della "opponibilità ai terzi"), dall’altro si scontra con il duplice rilievo secondo cui: a) l’effetto dell’opponibilità ai terzi non sembra estendibile -neppure attraverso l’applicazione dell’art. 2645 c.c. – alle ipotesi di "costituzione ex lege" dell’onere reale e della connessa prestazione patrimoniale vincolata alla utilità fondiaria ( art. 23 Cost.); b) gli effetti della trascrizione previsti dall’art. 2644 c.c. hanno riguardo alla risoluzione del conflitto con titoli incompatibili vantati dai "soggetti terzi" sul medesimo bene immobile, tali non potendo ritenersi i consorziati in quanto parti del rapporto avente ad oggetto il contributo consortile.
Nella specie, infatti, l’onere reale gravante sul fondo (il contributo consortile: R.D. n. 215 del 1933, ex art. 21; L.R. Lombardia n. 7 del 2003, art. 15, comma 4) è costituito direttamente dalla legge, in relazione al presupposto di fatto dell’oggettivo e diretto vantaggio arrecato dall’opera di bonifica al fondo (cfr.
Corte cass. SU 4.6.2002 n. 8087; id. 3 sez. 22.3.2007 n. 6967. Vedi Corte cass. 5 sez. 29.9.2004 n. 19509 che ravvisa l’obbligo di pagamento dei contributo anche in assenza di un piano di perimetrazione approvato), operando i diversi provvedimenti amministrativi disciplinati delle leggi statali e regionali in materia di bonifica esclusivamente sul piano della ricognizione della specifica condizione oggettiva del fondo di proprietà del consorziato alla quale la legge ricollega la insorgenza del rapporto tributario (con riferimento alla legislazione regionale: il "piano di classifica" dei terreni -che ha natura ricognitiva del vantaggio potenziale od attuale, secondo che gli interventi di bonifica debbano essere o siano stati già realizzati, conseguito dal fondo-; il "piano di riparto della contribuenza" -con il quale vengono stabiliti i criteri di determinazione delle quote consortili in relazione alla misura del vantaggio fruito da ciascun fondo-; la delibera annuale con la quale vengono in concreto liquidati i contributi -che si limita a stabilire il "quantum" in applicazione dei parametri predeterminati dal piano di contribuenza).
La costituzione ex lege dell’onere reale, in quanto immediatamente efficace "erga omnes", prescinde, infatti, dalla esigenza della preventiva risoluzione di possibili conflitti tra gli aventi causa dal proprietario che vantino diritti incompatibili sul medesimo fondo, atteso che il presupposto del tributo (id est il vantaggio diretto e specifico arrecato dalla bonifica al fondo) si realizza comunque in virtù della esistenza della utilità derivante al fondo dall’opera di bonifica -realizzata o realizzanda-, indipendentemente dalla volontà negoziale delle parti de rapporto, venendo in questione, pertanto, soltanto la generale esigenza di segnalazione del fatto indicato al fine di garantire la conoscibilità della situazione giuridica inerente il bene immobile, non potendo neppure astrattamente configurarsi un conflitto tra titolo legale costitutivo dell’onere reale e titolo negoziale di acquisto della proprietà sul medesimo immobile e conseguentemente la necessità di una risoluzione del conflitto -attraverso il sistema della anteriorità della trascrizione- tra il Consorzio titolare del diritto al contributo – ovvero destinatario della prestazione oggetto dell’onere reale- e terzo acquirente della proprietà o di altri diritti reali sul fondo:
la immanenza del vantaggio diretto e specifico arrecato dalle opere di bonifica al fondo (che si traduce in una specifica condizione giuridica del bene immobile, incrementativa del suo valore) coesiste infatti indissolubilmente con l’onere reale (avente ad oggetto l’obbligo di contribuzione alle spese di realizzazione e manutenzione delle opere), nel senso che il fondo è "onerato" per il solo fatto di essere "avvantaggiato" dalle opere dì bonifica, con la conseguenza che tale condizione legale del bene -indisponibile dalle parti del rapporto- non consente di separare il vantaggio dall’onere reale, persistendo tale carattere unitario della condizione giuridica del bene indipendentemente dalle successive vicende costitutive o traslative di diritti aventi ad oggetto lo stesso bene immobile, non essendo ipotizzabile un acquisto di un fondo che beneficia delle utilità arrecate dalle opere di bonifica, libero dall’onere reale del pagamento dei relativi contributi consortili.
3.2.6. Deve quindi concludersi che la trascrizione del provvedimento di "perimetrazione della contribuenza" prevista dal R.D. n. 215 del 1933, art. 10, comma 2, assolve esclusivamente alla funzione di mera pubblicità-notizia e, non costituendo la forma di pubblicità prescritta "principio fondamentale" ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 3, le norme emanate dalla regione a statuto ordinario nella materia della bonifica, attribuita alla legislazione concorrente, bene possono prevedere forme di pubblicità legale idonee al raggiungimento del medesimo scopo.
Le raggiunte conclusioni non trovano ostacolo nella differente funzione cui tende la pubblicazione del provvedimento (piano di classifica e riparto) sul BURL che si inserisce nel procedimento amministrativo di formazione del piano di classifica ai fini della efficacia del provvedimento nei confronti dei soggetti destinatari, da quella perseguita, invece, dalla trascrizione del piano di classifica, che rimane un adempimento esterno al procedimento amministrativo ed assolve al diverso scopo di "rendere conoscibile alla generalità dei consociati l’esistenza dell’onere reale gravante del R.D. n. 215 del 1933, ex art. 21, sui fondi ricompresi nel perimetro di contribuendo" (cfr. Cass. n. 4513/2009 cit.): il carattere ricettizio dei provvedimenti amministrativi "limitativi della sfera giuridica dei provati" è ormai, infatti, affermato della L. n. 241 del 1990, art. 21 bis (introdotto dalla L. n. 15 del 2005, art. 14), stabilendo tale norma che il provvedimento "acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo sesso effettuata..", e precisando opportunamente che, se per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o si renda particolarmente gravosa, "l’amministrazione provvede mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dalla amministrazione medesima".
Nella specie la norma risulta osservata con la pubblicazione sul BURL del provvedimento amministrativo in questione, con la conseguenza che, neppure in relazione all’indicato aspetto, potrebbe essere rilevata una "inopponibilità" del piano di classificazione rispetto alla consorziata resistente.
La regione Lombardia non ha ritenuto necessario disporre od attuare anche la trascrizione del Piano di classifica nel registri immobiliari, ritenendo idoneamente assolta con la pubblicazione nel BURL anche l’ulteriore funzione (pubblicità-notizia) di rendere conoscibile a tutta la cittadinanza il provvedimento amministrativo in questione: la scelta della forma di pubblicità non contrasta con i principi fondamentali della materia e non determina pertanto alcuna inefficacia od inopponibilià del provvedimento nei confronti dei consorziati-destinatari degli effetti dell’atto.
3.1.7. E’ incorsa, pertanto, in errore di diritto per violazione delle norme di diritto indicate in rubrica la sentenza della CTR lombarda -che deve essere pertanto cassata- laddove dalla mancata trascrizione del "piano di classifica" approvato ha ritenuto di trarre la conseguenza della inopponibilità dell’atto alla società consorziata e della irrilevanza giuridica del provvedimento ai fini della prova presuntiva del vantaggio arrecato dalle opere di bonifica ai fondi dei resistenti e della conseguente assoluzione del Consorzio da ulteriori oneri probatori.
La sentenza impugnata deve, in conseguenza, essere cassata con rinvio alla Commissione tributaria regionale della Lombardia in altra composizione che dovrà attenersi al seguente principio di diritto:
"In tema di contributi consortili l’obbligo contributivo presuppone la qualità di proprietario di immobili siti nel comprensorio e la configurabilità di un vantaggio specifico e diretto a favore dell’immobile.
Ove l’immobile ricada nella delimitazione del territorio gravato dall’onere dì contributo nella spesa delle opere di bonifica (c.d.
"perimetro di contribuenza", del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, ex art. 3, comma 3 e art. 10, comma 2), indipendentemente dal differente "nomenjuris" ("piano di classifica degli immobili" o "piano dì classifica e riparto") attribuito a tale provvedimento dalle norme di legge regionali che regolano la materia, il Consorzio assolve alla prova presuntiva del presupposto impositivo del vantaggio arrecato dalle opere al fondo del contribuente, mediante la produzione in giudizio del "piano di classifica" approvato dalla competente autorità regionale e che esplica efficacia nei confronti dei singoli consorziati, tenuti al versamento dei contributi, a seguito della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, non essendo prevista, dal R.D. n. 217 del 1933, art. 10, comma 2, la trascrizione del piano nei Registri Immobiliari, in funzione del perfezionamento degli elementi costitutivi o della efficacia del provvedimento amministrativo nei confronti di singoli consorziati, ma esclusivamente ai fini di pubblicità-notizia per rendere nota alla generalità la localizzazione della concreta ed effettiva attività di bonifica". 3.2. Con il secondo motivo il Consorzio censura la sentenza di appello nella parte in cui ha motivato la decisione esclusivamente "per relationem" ad una perizia tecnica depositata dalla società consorziata omettendo del tutto di rendere palese il ragionamento logico che veicola l’affermazione conclusiva secondo cui "le risultanze danno evidenza del fatto che gli immobili in questione non hanno goduto di un vantaggio diretto e specifico dalle opere poste in essere dal Consorzio".
La società resistente sostiene che il pur sintetico giudizio espresso dalla CTR sia sufficiente ad escludere il vizio logico denunciato, essendo incensurabile in sede di legittimità la attività di selezione delle risultanze istruttorie compiuta dai Giudici di merito e conseguentemente inammissibile la revisione delle valutazoni di fatto del Giudice di appello.
3.2.1. Il motivo è fondato.
La motivazione della sentenza "per relationem" al contenuto di documenti, alle tesi difensive esposte in atti di parte, od alle risultanze di una consulenza tecnica disposta di ufficio, si risolve nella trasposizione degli elementi fattuali e logici della fonte esterna nel contenuto dell’atto che a quella rinvia, sicchè le ragioni in fatto e diritto che giustificano la statuizione diretta a regolamentare il rapporto controverso, debbono essere ricercate aliunde rispetto all’atto motivato "per relationem".
Tale particolare tipo di schema motivazionale, che risponde ad esigenze di speditezza e sintesi, deve comunque conformarsi al dettato dell’art. 111 Cost., dovendo il Giudice di merito operare il rinvio in modo tale da rendere possibile ed agevole il controllo della motivazione "per relationem" (cfr. Corte cass. sez. lav.
11.2.2011 n. 3367), in difetto dovendo ritenersi affetta la sentenza da vizio motivazionale, censurabile in sede di legittimità, la cui mobile estensione è segnata in relazione alla differente gravità del vizio dalla insufficienza logica fino alla carenza assoluta dello stesso requisito formale richiesto per la validità del provvedimento giurisdizionale ( art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, art. 132 c.p.c. e art. 118 disp. att. c.c.).
Se non appare, quindi, necessario richiamare l’intero contenuto dell’atto o documento recepito ed al quale il Giudice ha inteso prestare adesione, è invece necessario che dalla fusione dell’atto/documento nella motivazione della sentenza risultino esposti -anche in maniera concisa- gli elementi in fatto e in diritto posti a fondamento della decisione, dovendo emergere alla motivazione della sentenza, nel caso in cui sia operato il rinvio ad una consulenza tecnica di ufficio, le conclusioni e i passi salienti della relazione dell’ausiliario (cfr. Corte cass. 1 sez. 20.5.2005 n. 10668; id. 1 sez. 4.5.2009 n. 10222); nel caso in cui il giudice si richiami integralmente alla tesi giuridica svolta in un atto difensivo, non sarà, pertanto, sufficiente la pedissequa riproduzione del contenuto di tale atto, ma dalla motivazione della sentenza dovranno emergere anche idonei e critici spunti di ragionamento logico-giuridico sui vari aspetti della vicenda sottoposta al vaglio del giudice (cfr. Corte cass. 2 sez. 31.3.2011 n. 7477); o ancora, nel caso di richiamo al contenuto di un documento acquisito al giudizio, dalla giustapposizione del testo redatto dal Giudice e di quello del documento cui è fatto rinvio dovrà risultare con sufficiente chiarezza e precisione il ragionamento che correla la statuizione decisoria agli elementi ritenuti determinanti tratti dalla prova documentale (cfr. Corte cass. 1 sez. 17.2.2011 n. 3920).
Incorre, in conseguenza, in vizio di omessa motivazione la sentenza "che non indichi affatto le ragioni del proprio convincimento rinviando, genericamente e per relationem, al quadro probatorio acquisito, senza alcuna esplicitazione al riguardo, nè disamina logico-giuridica che lasci trasparire il percorso argomentativo seguito" (cfr. Corte cass. sez. lav. 21.12.2010 n. 25866).
3.2.2. Tanto premesso il motivo sp palesa fondato tanto nella "pars destruens" del capo di sentenza impugnato, in quanto il vizio motivazionale denunciato investe puntualmente la totale mancanza della indicazione degli elementi argomentativi minimi idonei a giustificare la asserzione conclusiva del giudizio secondo cui "gli immobili in questione non hanno goduto del vantaggio diretto e specifico dalle opere poste in essere dal Consorzio", avendo omesso la CTR lombarda di dare conto delle indagini svolte in fatto dal perito di parte e dei motivi addotti nella relazione tecnica giustificazione della indicata conclusione, quanto nella "pars construens" (costituendo principio consolidata di questa Corte quello per cui la parte che in sede di legittimità deduce il vizio di carenza di motivazione ha l’onere di indicare gli elementi ritenuti trascurati o insufficientemente valutati, specificando la loro pregressa deduzione in sede di merito e la loro rilevanza processuale al fine di pervenire ad una diversa decisione, risultando altrimenti irrilevante la carenza di motivazione denunziata: Corte cass. sez. lav. 30.3.2004 n. 6323) relativa alla puntuale indicazione degli elementi probatori ritualmente acquisiti nei precedenti giudizi di merito (nella specie il piano di classifica corredato della relazione tecnica di accompagnamento redatta dal prof. V. e le schede tecniche relative alle singole opere esistenti nel perimetro di contribuenza, documenti il cui parziale contenuto è stato trascritto nel ricorso alle pag. 12-14) addotti dal Consorzio e non valutati dai Giudici di appello in quanto – erroneamente – ritenuti giuridicamente irrilevanti, e che appaiono rispondere altresì al requisito di decisività richiesto dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5), (dalla trascrizione del contenuto di tali documenti risulta che i fondi di proprietà della società consorziata sono ubicati in (OMISSIS) e ricadono all’interno dei comprensori di bonifica e traggono beneficio dalle opere singolarmente individuate nello scolmatore del torrente Zerra, nell’opera di presa di Albino e nel sistema della roggia Borgogna e derivate, opere volte "ad evitare sovraccarichi idraulici" dei corsi d’acqua naturali presenti sul territorio "non più idonei a drenare un territorio densamente urbanizzato"; a "mettere tempestivamente in sicurezza i canali durante i periodi di intense precipitazioni).
3.2.3. Le evidenziate lacune logiche dell’iter argomentativo svolto nella sentenza impugnata, unitamente alla omessa valutazione delle prove documentali ritenute "giuridicamente irrilevanti", venendo ad incidere sulla inesatta ricostruzione della fattispecie concreta, integrano il vizio motivazionale denunciato e determinano la cassazione della sentenza di appello con rinvio ad altra sezione della Commissione tributaria regionale affinchè provveda ad un nuovo esame delle risultanze probatorie emendando i vizi logici riscontrati.
4. Esame del motivo del ricorso incidentale condizionato La società resistente ha impugnato la sentenza di appello con ricorso incidentale condizionato esclusivamente sul capo relativo alle spese di lite, deducendo violazione dell’art. 92 c.p.c., avendo immotivatamente la CTR lombarda disposto la compensazione delle spese del giudizio nonostante la consorziata fosse risultata vittoriosa in grado di appello.
L’esame del motivo rimane assorbito in conseguenza della cassazione della sentenza impugnata, dovendo provvedere il Giudice del rinvio ai sensi dell’art. 394 c.p.c. a liquidare le spese di lite all’esito del giudizio di merito.
5. Pertanto in accoglimento del ricorso principale, dichiarato assorbito il motivo del ricorso incidentale condizionato, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio della causa per nuovo esame ad altra sezione della Commissione tributaria della regione Lombardia che dovrà attenersi al principio di diritto enunciato in motivazione al paragr. 3.1.7, provvedendo ad emendare i vizi logici riscontrati, nonchè a liquidare anche le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte:
– accoglie il ricorso principale, dichiara assorbito il motivo del ricorso incidentale condizionato, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa per nuovo esame ad altra sezione della Commissione tributaria della regione Lombardia che provvederà ad emendare i vizi della motivazione riscontrati, attenendosi al principio di diritto enunciato in motivazione al paragr. 3.1.7., nonchè a liquidare le spese del presente giudizio.
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