Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Gli odierni appellati con ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Roma), hanno impugnato il d.P.R. 3 agosto 2009, n. 140 (Regolamento recante riorganizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare), pubblicato sulla G.U. n. 228 dell’1 ottobre 2009 nella parte (art. 9, comma 4) in cui dispone la cessazione alla data della sua entrata in vigore della durata dell’incarico – tra gli altri – dei componenti dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (d’ora innanzi: O.N.R.), e nella parte in cui prevede la nomina con decreto del Ministro, dei nuovi componenti dell’O.N.R. e dispone la soppressione dell’ultimo periodo dell’art. 12, comma 2, d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare).
Essi hanno altresì impugnato, per quanto possa occorrere, il decreto di nomina dei nuovi componenti dell’O.N.R. nonché tutti gli altri atti e/o presupposti, consequenziali e comunque connessi, anche se non conosciuti.
2. Con decreto 18 gennaio 2008, n. 16 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, gli odierni appellati erano stati nominati membri dell’O.N.R., ai sensi di quanto previsto dall’art. 206bis, comma 2, d.lgs. 3 aprile 2006, n.152e dall’art. 7, comma 1, d.P.R. n. 90 del 2007.
Il suddetto organismo, istituito con d.l. 5 febbraio 1997 n. 22, ricostituito con d.l. 8 novembre 2006 n. 284 e confermato con d.P.R. 14 maggio 2007 n. 90), trova la sua fonte primaria nell’art. 206bis, d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente).
L’O.N.R. svolge un’attività generale di prevenzione della produzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti e attende a compiti di controllo e vigilanza riguardo la gestione dei rifiuti nonché di valutazione su tutti i temi riguardanti il ciclo dei rifiuti stessi.
In particolare, l’O.N.R. ha il mandato istituzionale di raccogliere ed esaminare i dati riguardanti la gestione dei rifiuti, gli imballaggi e i rifiuti di imballaggi, nonché di elaborare criteri e specifici obiettivi di azione riguardanti la prevenzione e la gestione dei rifiuti con compiti anche di vigilanza e di controllo, predisponendo un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, imballaggi curandone la trasmissione al Ministero competente.
I componenti dell’O.N.R. – in numero di nove – vengono scelti tra persone, esperti in materia di rifiuti, di elevata qualificazione giuridico amministrativa e tecnico scientifica nel settore pubblico e privato e sono designati ai sensi dell’art. 7, comma 1, d.P.R. n. 90 del 2007.
Con il predetto d.m. n. 16 del 2008 è stata disposta la nomina dei detti componenti e la durata della carica per tre anni a decorrere dalla data del medesimo decreto, con conseguente scadenza del mandato al 18 gennaio 2011.
In prosieguo l’art. 9, comma 4, d.P.R 3 agosto 2009 n. 140 (pubblicato il 1° ottobre 2009) ha disposto la Icessazione" della durata dell’incarico dei componenti dell’O.N.R. alla data dell’entrata in vigore del regolamento stesso prevedendo la nomina dei nuovi componenti dell’organismo con successivo decreto del Ministro dell’ambiente.
La medesima previsione ha disposto inoltre la soppressione dell’ultimo periodo dell’art. 12, comma 2, d.P.R. n. 90 del 2007, riguardante la durata dell’incarico dei componenti dell’organismo sino alla scadenza del detto termine.
3. In primo grado sono stati articolati i seguenti motivi di ricorso:
a) il decreto ministeriale impugnato non ha carattere di atto politico bensì di alta amministrazione (normaprovvedimento incidente su un numero determinato di destinatari) e come tale idoneo ad ingenerare situazioni giuridiche di interesse legittimo; detto atto è illegittimo per violazione degli artt. 3 e 7, l. 7 agosto 1990, n. 241, in relazione alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, al difetto di un’idonea istruttoria caratterizzata dalla partecipazione degli interessati e di un’adeguata motivazione circa l’interruzione dell’incarico dei medesimi quali componenti dell’O.N.R.; la disposizione impugnata si limita a statuire in merito alla cessazione dell’incarico dei componenti, senza nulla innovare né riguardo l’organizzazione e le competenze, né circa attività e funzioni dell’O.N.R.; esclusa l’ipotesi della decadenza ex lege, altrettanto si deve escludere dalla fattispecie l’applicazione di una qualche normativa di spoils system, perché i componenti medesimi, scelti in qualità di esperti e intuitu personae sarebbero perciò sottratti al c.d. spoils system della dirigenza amministrativa, non potendosi configurare una ipotesi di recesso da un rapporto negoziale di prestazione professionale, in quanto, nella specie, l’Amministrazione non si occupa dell’attività svolta dai componenti dell’organo; si è invece in presenza di una vera e propria revoca degli incarichi di componente dell’organismo, che in quanto tale necessita del rispetto delle disposizioni procedurali di cui all’art. 21quinquies, l. n. 241 del 1990;
b) la disposizione regolamentare impugnata, recante la decadenza dei componenti comporta l’anticipata e immotivata cessazione dei ricorrenti da un complesso incarico tecnicoscientifico retribuito, prescindendo dai risultati conseguiti e senza alcun indennizzo; ciò rende la normaprovvedimento illegittima sotto i plurimi profili dello sviamento di potere, della violazione del principio di imparzialità e della violazione del principio di continuità dell’attività amministrativa; il provvedimento impugnato inoltre è contraddittorio rispetto alle dichiarate finalità di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica (comportando l’interruzione di molte istruttorie) e risulterebbe uno sviamento dalla finalità (finanziaria) dichiarata, dissimulando la sostanziale soppressione dell’organo e la sua ricostituzione con nuovi componenti; la mera sostituzione di tutti i componenti dell’O.N.R. – in difetto di ogni criterio di cui alle norme esplicitamente richiamate dal d.P.R. n.140/2009 in materia di riduzione della spesa sostenuta dalle amministrazioni pubbliche in relazione all’assetto funzionale e organizzativo dell’organismo – non risponde ad alcuna logica di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, con evidenti profili di eccesso di potere per sviamento; inoltre, la medesima normativa volta a contenere la spesa delle pubbliche amministrazioni non è comunque applicabile nella specie non gravando la gestione dell’O.N.R. sul bilancio dello Stato e sulla spesa pubblica, risultando onerati al funzionamento dello stesso, ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006, solo soggetti privati e consorzi o aventi personalità giuridica di diritto privato, nessuno dei quali soggetti al controllo della Corte dei conti bensì soggetti alla vigilanza dell’Osservatorio medesimo;
c) il provvedimento di revoca è illegittimo in quanto disposto nei confronti di tutti i componenti prima della scadenza del loro mandato, senza alcuna istruttoria volta all’accertamento e alla valutazione dei risultati dell’attività compiuta da ciascun componente e dall’organismo nel suo complesso e, quindi, senza alcun elemento idoneo a motivare la mancata conferma dei ricorrenti nell’incarico ancora in corso senza alcun giudizio comparativo tra i nuovi esperti e i vecchi componenti; inoltre, mancherebbe qualsiasi modificazione dell’organizzazione, delle competenze e delle attività dell’O.N.R. idonea a giustificare la novazione dell’organo e il conseguente integrale rinnovo dei suoi componenti con profili di ingiustizia manifesta e irragionevole disparità di trattamento in danno dei componenti stessi, titolari di una legittima aspettativa a concludere il proprio mandato percependo il relativo compenso, o quantomeno, a partecipare ad un’adeguata istruttoria volta ad accertare la motivata necessità della revoca dell’incarico per superiori interessi pubblici (in disparte la considerazione della sottesa alea di disvalore morale e professionale provocata dalla immotivata e anticipata revoca),in violazione dei principi recati dall’art. 97 Cost.;
d) violazione dell’art. 206bis, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 7, comma 1, d.P.R. n. 90 del 2007, atteso che tali previsioni prevedono che la nomina dei membri dell’O.N.R. avviene mediante decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, mentre la normaprovvedimento impugnata conferisce il potere di nomina solo al Ministro dell’ambiente, in violazione della norma generale e astratta gerarchicamente superiore; vi è inoltre il vizio di incompetenza dell’atto di revoca dei componenti dell’O.N.R. a causa del mancato coinvolgimento ai fini della sua adozione degli altri soggetti istituzionali (in particolare la Conferenza StatoRegioni), intervenuti nel procedimento di nomina;
e) violazione dell’art. 17 l. 23 agosto 1988, n. 400e dell’art. 17, commi 2528, l. 15 maggio 1997, n. 127, in quanto il decreto presidenziale è stato adottato in difformità rispetto all’iter procedimentale previsto per gli schemi di regolamento: risulta in atti che lo schema sottoposto al parere parlamentare e al parere del Consiglio di Stato non riporta il contenuto di cui all’art. 9, comma 4, del decreto presidenziale impugnato avente ad oggetto, tra l’altro, proprio la decadenza dall’incarico dei componenti dell’O.N.R. per cessazione coatta della durata dell’incarico medesimo. Da ciò deriva un vulnus nel procedimento di formazione del regolamento stesso, non essendosi espresso l’organo consultivo sul testo definitivamente emanato.
4. Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe (Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Roma), 18 ottobre 2010, n. 32862) ha disatteso talune eccezioni di rito e accolto il ricorso nel merito.
4.1. In rito la sentenza ha osservato che correttamente è stato impugnato il regolamento di riorganizzazione e non i singoli atti di conferimento degli incarichi ad altri soggetti, e correttamente il ricorso non è stato notificato ai nuovi incaricati, in quanto, da un lato, ai ricorrenti è stato impedito di continuare a svolgere la loro attività, in diretta e immediata attuazione del regolamento, a riprova della sua portata immediatamente e autonomamente lesiva, e, dall’altro lato, non risulta, alla data di svolgimento del giudizio di primo grado, adottato il provvedimento di nomina dei nuovi componenti dell’O.N.R., sicché non si profilano controinteressati.
4.2. Nel merito, la sentenza ha accolto il ricorso osservando che è stata disposta per regolamento la cessazione degli incarichi in corso in assenza di modifica della composizione, della durata e delle funzioni dell’organismo, e senza prevedersi alcuna prorogatio fino alla ricostituzione dell’organo. Tanto, a differenza di quanto accaduto per altri organismi (IPPC, COVIS, ecc), laddove con normativa specifica è stata stabilita la riduzione del numero dei componenti nonché la nomina dei nuovi componenti con la previsione espressa della prorogatio degli stessi da considerare in carica fino al decreto di nomina dei nuovi componenti.
Inoltre l’O.N.R. non è finanziato dallo Stato ma da operatori privati soggetti alla vigilanza dell’O.N.R. medesimo, sicché non grava in alcun modo sull’Erario o sulla p.a. e per le sue caratteristiche, pertanto, non può ritenersi soggetto alle disposizioni di cui all’art. 68 d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, né a quelle di cui all’art. 29, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla l. 4 agosto 2006, n. 248, disposizioni tutte volte a contenere la spesa delle Amministrazioni pubbliche.
Né varrebbe obiettare, per la sentenza, che l’effetto della decadenza automatica degli incarichi sarebbe una mera conseguenza della riorganizzazione del Ministero dell’ambiente, in quanto l’Organismo, pur operando nell’ambito del Ministero dell’ambiente per il suo funzionamento non grava sulla spesa sostenuta dalle Amministrazioni pubbliche e non rientra tra gli Organismi destinatari delle norme sul contenuto della spesa richiamate dalla stessa Amministrazione.
Pertanto il giudice ha ritenuto fondate:
– la censura di cui al secondo motivo in quanto la cessazione dell’incarico dei componenti "generalizzata" anche nei confronti di quelli dell’O.N.R., disposta dal provvedimento impugnato, non può essere legittimata da finalità di contenimento della spesa pubblica essendo l’Organismo del tutto indipendente e autonomo anche dal punto di vista finanziario, né risultano emanati i provvedimenti di riordino dell’Organismo (di ridimensionamento e revisione quantitativa e qualitativa delle professionalità richieste), finalizzati alla cessazione dell’incarico dei componenti l’organismo collegiale in relazione alla dichiarata razionalizzazione della struttura statale;
– le censure dedotte con il quarto motivo posto che la norma contestata conferisce il potere di nomina dei componenti degli organismi di supporto soltanto al Ministro dell’ambiente, mentre nello specifico la norma generale gerarchicamente superiore di cui all’art 206bis d.lgs. n. 152 del 2006, dispone invece la nomina dei membri dell’O.N.R. mediante decreto del Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico;
– l’ultimo motivo di ricorso sotto il profilo che lo schema sottoposto al parere parlamentare e quello sottoposto al parere del Consiglio di Stato non riportano il contenuto di cui all’art. 9, comma 4, del testo approvato del d.P.R. n. 140 del 2009 impugnato (inserito solo in sede di approvazione definitiva del regolamento). Tale disposizione ha ad oggetto, tra l’altro, proprio la cessazione della durata dell’incarico, tra gli altri, dei componenti dell’O.N.R.. Ma su di essa il Consiglio di Stato non è stato messo in condizione di svolgere le funzioni consultive ai sensi dell’art. 100, comma 1, Cost..
Per l’effetto il primo giudice ha assorbito la domanda finalizzata ad una rimessione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione Europea.
5. Hanno proposto appello i Ministeri in epigrafe indicati, lamentando che:
a) l’art. 9 d.P.R. n. 140 del 2009 non ha inteso operare un riordino dell’O.N.R., atteso che il riordino era stato già previsto dal d.P.R. n. 90 del 2007, che aveva previsto la durata di tale organo fino al 25 luglio 2010 e che era sopravvenuto l’art. 68 d.lgs. n. 112 del 2008 che aveva imposto una nuova individuazione, con rigorosa selezione, degli organismi ancora utili, con possibilità di proroga per un massimo di altri due anni, mediante inserimento in un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Pertanto nel luglio 2010 il Ministero dell’ambiente avrebbe ritenuto di non mantenere ulteriormente l’Osservatorio. Infine, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 6, comma 1, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, è intervenuta la direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri 4 agosto 2010 che gli organismi collegiali di cui è stata riconosciuta la perdurante utilità operano in regime di proroga; a contrario si desumerebbe la non sopravvivenza degli organismi di cui non è stata riconosciuta la perdurante utilità, tra cui l’O.N.R.;
b) in tale contesto, l’art. 9, comma 4, d.P.R. n. 140 del 2009 ha avuto l’intento e l’effetto di anticipare le scelte ministeriali come esplicitatesi con le successive vicende normative e provvedimentali. Assume testualmente l’appellante che "l’anticipata cessazione degli incarichi dei componenti dell’Organo è, quindi, niente altro che una misura attraverso la quale, nella sostanza, si è raggiunto un compromesso fra la necessità di mantenere comunque l’Organo fino al luglio 2010 (…) e la necessità di assicurare già dal 2009 continuità nell’esercizio di quelle funzioni che per effetto della soppressione dell’Organo stesso erano destinate ad essere trasferite ad altre articolazioni del Ministero";
c) erra il primo giudice a far leva sull’assenza di costi dell’O.N.R. per la finanza pubblica, atteso che la soppressione si giustificherebbe in considerazione della sua inutilità;
d) non vi è violazione dell’art. 17, l. n. 400 del 1988 perché l’art. 9 è stato inserito nel d.P.R. n. 140 del 2009 in accoglimento di osservazioni formulate dalle competenti Commissioni parlamentari;
e) a tutto concedere l’incarico dei ricorrenti di primo grado poteva proseguire fino al 25 luglio 2010, data di soppressione dell’O.N.R., e non fino a naturale scadenza, (gennaio 2011), come statuito dal giudice.
6. Questa Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza 16 marzo 2011 n. 1213, ha respinto la domanda di sospensione della sentenza appellata, per difetto di periculum in mora, essendo gli appellati medio tempore cessati dall’incarico.
7. L’appello è nel merito infondato.
7.1. Esso è incentrato su vicende normative e provvedimentali successive al d.P.R. 3 agosto 2009, n. 140 (Regolamento recante riorganizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare), oggetto del ricorso di primo grado, vicende da cui vorrebbe desumersi una ratio e un significato che l’art. 9, comma 4, d.P.R. n. 140 del 2009, nella sua portata normativa, non ha.
7.2. Anticipando le conclusioni all’analisi:
– l’art. 9 d.P.R. n. 140 del 2009 non compie alcun riordino, ma una mera conferma tal quale, dell’ Osservatorio Nazionale sui Rifiuti;
– questo art. 9 non evidenzia in alcun modo l’intento di sopprimere tout court tale organismo, senza ricostituzione, perché non compie alcuna valutazione di inutilità, e si limita a far cessare gli incarichi in corso preannunciando nuove nomine;
– l’art. 9 citato non costituisce attuazione dell’art. 68 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, atteso che anzi le iniziative di attuazione di questo art. 68 vengono fatte espressamente salve;
– non c’era alcuna necessità, in vista del riordino, di far cessare gli incarichi in corso per conferirne di altri fino al completamento del riordino, ben potendosi mantenere in vita gli incarichi in corso fino a naturale scadenza o fino al momento, eventualmente anteriore, di soppressione dell’organo;
– in astratto nulla impediva all’Amministrazione di far cessare gli incarichi in corso, con atto individuale o collettivo, purché ancorato a specifiche ragioni di interesse pubblico (decadenza, revoca per sopravvenienze, acclarata inutilità dell’organismo), esplicitate con congrua motivazione, e previo rispetto delle garanzie procedimentali. Ma nella specie difettano sia motivazione che garanzie partecipative;
– ovviamente restano salve tutte le vicende e le scelte ministeriali e governative successive, ma la soppressione dell’O.N.R. deve intendersi avvenuta come dichiarato dall’appellante, con decorrenza 25 luglio 2010, e non con decorrenza dall’entrata in vigore del d.P.R. n. 140 del 2009.
7.3. L’O.N.R., istituito con d.l. 5 febbraio 1997, n. 22, ricostituito con d.l. 8 novembre 2006, n. 284 era stato confermato con d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90, emesso in attuazione dell’art. 29 d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla l. 4 agosto 2006, n. 248, che demandava alle amministrazioni di procedere al riordino degli organismi, mediante decreto presidenziale, se previsti da legge o regolamento, o mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri negli altri casi.
In prosieguo tuttavia l’O.N.R. ha trovato regolamentazione in una fonte primaria, e, segnatamente, nell’art. 206bis d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente), introdotto in sede integrativa e correttiva dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, che ne individua i compiti, in funzione di garantire l’attuazione delle norme in materia di gestione dei rifiuti (parte IV d.lgs. n. 152 del 2006) anche in attuazione delle direttive comunitarie in materia sulle varie categorie degli stessi.
L’O.N.R., ai sensi del comma 2 del predetto art. 206bis, "è composto da nove membri, scelti tra persone, esperte in materia di rifiuti, di elevata qualificazione giuridico/amministrativa e tecnico/scientifica nel settore pubblico e privato, nominati, nel rispetto del principio dell’equilibrio di genere, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, di cui: a) tre designati dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di cui uno con funzione di Presidente; b) due designati dal Ministro dello sviluppo economico, di cui uno con funzioni di vicepresidente; c) uno designato dal Ministro della salute; d) uno designato dal Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali; e) uno designato dal Ministro dell’economia e delle finanze; f) uno designato dalla Conferenza Stato – Regioni".
Il successivo comma 3 stabilisce che "la durata in carica dei componenti dell’Osservatorio è disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90" (tre anni).
L’ultimo comma del citato art. 206bis prevede che "All’onere derivante dalla costituzione e dal funzionamento dell’Osservatorio nazionale sui rifiuti e della Segreteria tecnica, pari a due milioni di euro, aggiornato annualmente al tasso di inflazione, provvedono, tramite contributi di pari importo complessivo, il Consorzio Nazionale Imballaggi di cui all’articolo 224, i soggetti di cui all’articolo 221, comma 3, lettere a) e c) e i Consorzi di cui agli articoli 233, 234, 235, 236 nonché quelli istituiti ai sensi degli articoli 227 e 228. Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con decreto da emanarsi entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente provvedimento e successivamente entro il 31 gennaio di ogni anno, determina l’entità del predetto onere da porre in capo ai Consorzi e soggetti predetti. Dette somme sono versate dal Consorzio Nazionale Imballaggi e dagli altri soggetti e Consorzi all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, con decreto del Ministro dell’economia e della finanze, ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare".
7.4. Dal confronto tra l’art. 7 d.P.R. n. 90 del 2007 e l’art. 206bis d.lgs. n. 152 del 2006 come introdotto dal d.lgs. n. 4 del 2008 (e dunque cronologicamente successivo rispetto al d.P.R. n. 90/2007), emerge la perfetta identità della disciplina, prima regolamentare, e poi legislativa, quanto a composizione e durata dell’organismo.
In sostanza l’art. 206bis del codice dell’ambiente, come introdotto dal d.lgs. n. 4 del 2008, ha comportato una clonazione del contenuto dell’art. 7 d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare), con elevazione del rango delle disposizioni, da secondarie a primarie, senza peraltro dettare alcun regime transitorio.
7.5. Si noti che gli odierni appellati erano stati nominati componenti dell’O.N.R. con d.m. 18 gennaio 2008, vale a dire pochi giorni prima della pubblicazione in G.U. del d.lgs. n. 4 del 2008, che, datato 16 gennaio, risulta pubblicato in G.U. 29 gennaio 2008.
In quella circostanza, l’Amministrazione non ha ritenuto di procedere a revoca o decadenza dell’incarico, essendovi perfetta continuità della disciplina antecedente e successiva, salvo il cambio di rango della fonte.
7.6. A sua volta, il sopravvenuto regolamento di riorganizzazione del Ministero dell’ambiente, d.P.R. n. 140 del 2009, nell’art. 9 non tocca la composizione e competenza dell’O.N.R., ma si limita a stabilire, nel comma 4, che "In sede di prima applicazione del presente regolamento, ferme restando le iniziative di riordino degli organismi collegiali ai sensi dell’articolo 68 del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e dell’articolo 29 del decretolegge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la durata dell’incarico dei componenti degli organismi di cui agli articoli 1, 3, 4, 5, 7 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90, cessa alla data di entrata in vigore del presente regolamento e, con proprio decreto, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare procede alla nomina dei nuovi componenti, che restano in carica non oltre la scadenza del termine di cui all’articolo 12, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90. Gli organismi di cui all’articolo 7 del decretolegge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, all’articolo 28 del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e all’articolo 161 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dall’articolo 9bis del decretolegge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, durano in carica tre anni decorrenti dall’emanazione dei rispettivi decreti di nomina dei nuovi componenti adottati in attuazione delle norme di cui al presente periodo. All’articolo 12, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90, l’ultimo periodo è soppresso".
7.7. La complessa disposizione, da leggersi nella parte che rileva ai fini del presente contenzioso, prevede la cessazione dell’incarico dei componenti dell’O.N.R. alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 140 del 2009, e la nomina dei nuovi componenti con decreto del Ministro dell’ambiente.
Sono fatte salve le iniziative di riordino degli organi collegiali ex art. 68 d.l. n. 112 del 2008 e ex art. 29 d.l. n. 223 del 2006.
7.8. Risulta allora chiaro che, nonostante la legificazione dell’O.N.R. prevista dall’art. 206bis del codice dell’ambiente, e nonostante che il d.P.R. n. 140 del 2009 non abbia previsto alcuna modifica quanto alla composizione e competenze dell’organismo medesimo, il decreto rpesidenziale ha previsto una cessazione automatica degli incarichi.
7.9. Tale cessazione non trova giustificazione in una modifica della composizione dell’organismo, che non vi è stata, a differenza che per altri organismi (v. Cons. Stato, VI, 17 dicembre 2009, n. 8253).
7.10. Nemmeno la cessazione può essere configurata come una revoca, che avrebbe dovuto seguire ben altre garanzie procedurali.
7.11. Neppure la cessazione trova giustificazione nelle operazioni normative di riordino degli organismi, ove si consideri che:
a) l’art. 29 d.l. n. 223 del 2006, aveva già avuto attuazione, proprio con l’adozione del d.P.R. n. 90 del 2007 e il riordino tra l’altro, ivi contenuto, dell’O.N.R.;
b) l’O.N.R. viene fatto salvo dal d.P.R. n. 140 del 2009, sicché non è sostenibile che l’art. 9, comma 4, del citato decreto presidenziale costituisca attuazione dell’art. 68 d.lgs. n. 112 del 2008; se così fosse stato, la disposizione impugnata avrebbe dovuto compiere una valutazione di inutilità dell’organismo, o dichiarare la cessazione degli incarichi in via transitoria, nelle more delle operazioni di riordino ex art. 68 d.lgs. n. 112 del 2008;
c) le altre disposizioni menzionate nel citato art. 9, comma 4 (segnatamente, l’art. 7 d.l. n. 90 del 2008; l’art. 28 d.l. n. 112 del 2008; l’art. 161 d.lgs. n. 152 del 2006) riguardano diversi organismi e non l’O.N.R..
7.12. Nemmeno si può condividere l’assunto dell’appellante, secondo cui vi sarebbe stato un intento soppressivo tout court dell’O.N.R., intento soppressivo che non si evince dall’art. 9 d.P.R. n. 140 del 2009, in quanto:
a) la fonte regolamentare non poteva sopprimere un organismo previsto da una fonte di rango legislativo (art. 206bis d.lgs. n. 152 del 2006), a meno di non dichiarare di operare in attuazione di altra fonte primaria, l’art. 68 d.lgs. n. 112 del 2008, ma nulla dice in tal senso la fonte regolamentare;
b) la fonte regolamentare non prevede la soppressione dell’organismo, ma solo la cessazione dell’incarico in corso, e ipotizza la ricostituzione dell’organo.
8. Sussistono inoltre i vizi procedurali riscontrati dal giudice di primae curae, in quanto:
a) la fonte regolamentare (art. 9, comma 4, d.P.R. n. 140 del 2009) non può prevedere che i nuovi incarichi avvengano con decreto del Ministro dell’ambiente, senza concerto, laddove il concerto è previsto dalla fonte primaria (art. 206bis cit.);
b) la previsione regolamentare è stata introdotta dopo l’acquisizione dei pareri del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari (dunque su di essa non si è formato il relativo parere), e risulta frutto di una autonoma iniziativa dell’Amministrazione e non la conseguenza del contenuto dei pareri e dunque non risulta necessitata da un adeguamento ai pareri. È noto che dopo l’acquisizione dei pareri, i testi normativi possono essere modificati solo in adeguamento ad essi o per far fronte ad oggettive sopravvenienze. L’assunto dell’appellante, secondo cui la disposizione contestata sarebbe stata introdotta in accoglimento di osservazioni contenute nei pareri delle competenti Commissioni parlamentari, non può essere condiviso, atteso che il parere della I Commissione prodotto in giudizio contiene una "osservazione" e non una "condizione" così formulata: "in merito all’articolo 9 valuti il Governo l’opportunità di prendere in considerazione nello schema di regolamento gli organismi collegiali operanti presso il Ministero di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 90 del 2007, anche in riferimento alle previsioni contenute nell’articolo 12 di tale decreto"; e nel preambolo del medesimo parere si legge "nell’ambito della definizione degli organismi di supporto per lo svolgimento delle funzioni attribuite al Ministero, l’articolo 9 richiama gli organismi collegiali operanti presso il Ministero ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007 n. 90, senza entrare nel merito della loro organizzazione; tenuto conto dell’importanza degli organismi collegiali del Ministero, sembra opportuna, nell’occasione della presente riforma dell’organizzazione del Ministero stesso, una riflessione in vista del riassetto della disciplina, della durata e dell’organizzazione degli organismi in questione, anche alla luce dell’articolo 12 del citato d.P.R".
Da tale formulazione del parere non si evince affatto una indicazione nel senso della cessazione degli incarichi in corso senza alcuna previa modifica di durata e organizzazione degli organismi in questione, ma invece una indicazione su una riflessione più generale, che invece è mancata, essendosi l’Amministrazione limitata a confermare tal quale l’O.N.R., facendo solo cessare gli incarichi in corso.
9. In conclusione, l’appello deve essere nel suo complesso respinto, con la sola precisazione, quanto all’esecuzione della sentenza di primo grado qui confermata, che ove risulterà in fatto dimostrato che l’O.N.R. è definitivamente cessato con decorrenza 25 luglio 2010 (del che allo stato non vi è sufficiente evidenza documentale, che era onere delle Amministrazioni appellanti produrre), l’incarico degli appellati dovrà intendersi ripristinato solo fino a tale data e non fino a naturale originaria scadenza.
10. La complessità delle questioni giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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