Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il signor S. A., con il ricorso n. 7383 del 2010 proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha chiesto l’annullamento:
– del provvedimento dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (in seguito "ISVAP") n. 00520/PD/10 del 18 marzo 2010, notificato il 31 maggio successivo, recante l’irrogazione al ricorrente della sanzione disciplinare della radiazione ai sensi dell’art. 329, comma 1, lett. c), e 2 del Codice delle assicurazioni private, approvato con il d.lgs. n.7 settembre 2005, n. 209 (in seguito "Codice"), con conseguente cancellazione dal Registro degli intermediari assicurativi e riassicurativi;
– della deliberazione n. 1351/1 del 9 febbraio 2010 notificata il 31 maggio successivo;
– del Regolamento dell’ISVAP n. 6 del 20 ottobre 2006, (art. 9, comma 2) e successive modifiche; di ogni atto connesso, presupposto e consequenziale.
2. Il TAR, con la sentenza n. 419 del 2011, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati, compensando tra le parti le spese del giudizio.
3. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado, con domanda cautelare di sospensione della sua esecutività.
Nella camera di consiglio del 5 aprile 2011 la domanda cautelare è stata accolta con l’ordinanza n. 1515 del 2011, "Ritenuta sussistere nella comparazione degli interessi nelle more della definizione della causa nel merito la prevalenza dell’interesse pubblico alla vigilanza sulla rigorosa osservanza delle regole di svolgimento della professione di cui si tratta", venendo contestualmente fissata per la trattazione della causa nel merito l’udienza del 28 ottobre 2011.
4. All’udienza del 28 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Con la sentenza gravata il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, ha accolto il ricorso proposto avverso il provvedimento di radiazione dal Registro degli intermediari assicurativi e riassicurativi irrogato dall’ISVAP, giudicando fondato il primo motivo di ricorso, con assorbimento dei restanti, con il quale era stata dedotta l’illegittimità dell’art. 9, comma 2, del regolamento ISVAP n. 6 del 20 ottobre 2006, adottato in attuazione dell’art. 331 del Codice delle assicurazioni, nella parte in cui prevede che il Collegio di garanzia (cui spetta deliberare la proposta di adozione del provvedimento disciplinare ovvero di archiviazione della contestazione al fine della decisione da parte del Presidente dell’ISVAP) possa deliberare anche con la presenza di due soli (dei tre) componenti, come avvenuto nel caso di specie.
Nella sentenza si afferma che non rileva la natura di collegio perfetto o meno dell’organo (potendosi qualificare come collegio imperfetto – secondo la giurisprudenza – quello per cui, come nella specie, non sono previsti membri supplenti), ma la illegittimità della citata disposizione regolamentare a ragione del suo chiaro contrasto con la norma primaria, poiché:
a) questa non preclude la previsione di supplenti né, per i casi di assenza o impedimento, esclude l’integrazione con membri di altre sezioni del Collegio di garanzia, la cui costituzione è consentita dall’art. 331 del Codice e prevista dal Regolamento (art. 5);
b) con il Regolamento si è invece scelta la possibilità della deliberazione con due soli membri, in alcun modo prevista nella norma primaria, né invero necessitata, disponendo il medesimo art. 9 l’integrazione del Collegio con il Presidente di altra sezione per assenza o impedimento del titolare; c) ulteriormente illegittima è, in questo quadro, la previsione regolamentare della prevalenza del voto del Presidente in caso di parità di voti quando i componenti del Collegio siano due, poiché ne deriva la inammissibile prevalenza di un componente sull’altro, con lesione del principio della par condicio dei componenti degli organi collegiali, a riprova peraltro della irragionevolezza della previsione del funzionamento dell’organo con due soli componenti, che ne impedisce l’operatività, venendo superato ciò soltanto al prezzo della suddetta "prevalenza", con l’effetto di farne un organo monocratico.
2. Nell’appello si censura la sentenza impugnata per i motivi così sintetizzabili:
– in quanto sarebbe erronea nel non ritenere prioritaria la questione della qualificazione dell’organo quale collegio imperfetto o perfetto che è, invece, pregiudiziale e da risolvere alla luce della norma primaria posta con l’art. 331 del Codice, istitutiva dell’organo e costituente perciò l’unico parametro cui rapportarsi, la quale, nel determinare la composizione del Collegio (un Presidente e due componenti), non ne disciplina il funzionamento per i casi di assenza o impedimento dei componenti e, in particolare, non prevede membri supplenti, indice quest’ultimo della natura di collegio imperfetto dell’organo, come affermato in giurisprudenza e chiaramente voluto con il silenzio del richiamato articolo quanto ai meccanismi di supplenza;
– il Regolamento si è attenuto all’art. 331 citato, che rinvia ad esso in particolare per la definizione delle "norme sulla procedura", essendo tali quelle di cui agli articoli 5 ter e 9, comma 2, terzo periodo, richiamate dal primo giudice, poiché con la prima si disciplina l’ipotesi in cui il Collegio di garanzia sia articolato in più sezioni, e, con la seconda, è stata regolata l’ipotesi dell’assenza o dell’impedimento del Presidente (del Collegio o di sezione) a motivo della specificità di tale figura apicale (un magistrato con qualifica non inferiore a consigliere di Cassazione ovvero docente universitario di ruolo) e delle sue funzioni;
– rispetto a quest’ultima disposizione, si rileva inoltre che, da un lato, ne risulta confermata la tassatività della disciplina prevista in materia di criteri suppletivi, in quanto limitata all’ipotesi ivi regolata, e, dall’altro, che il primo giudice, nel richiamare la detta norma a sostegno della tesi accolta in sentenza, trascura che non necessariamente il Collegio è articolato in sezioni, essendo perciò improprio riferirsi a tale ipotesi in via strutturale;
– il carattere di collegio imperfetto dell’organo è confermato dall’art. 6 del Regolamento, che non prevede la supplenza nel caso di obbligatoria astensione di un componente, se incompatibile rispetto a casi specifici.
3. L’appellato ha depositato una memoria difensiva, con la quale sono riproposti i motivi del ricorso originario dichiarati assorbiti dal primo giudice, con cui erano state dedotte la decadenza dell’azione disciplinare, essendo stato superato il termine per la notifica della contestazione e l’avvio del procedimento stabilito nell’art. 3 del Regolamento ISVAP, e la carenza di valutazione riguardo alla condotta del ricorrente.
4. Le censure dedotte in appello, sopra sintetizzate, sono fondate, ritenendo il Collegio che le disposizioni regolamentari di cui si tratta non siano in contrasto con quelle della normativa primaria, pur se si voglia prescindere dalla qualificazione dell’organo quale collegio imperfetto, peraltro affermata con giurisprudenza costante se non siano previsti membri supplenti (ex multis: Cons. Stato: Sez. V, 31 gennaio 2007, n.400; Sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 543).
La composizione dell’organo è infatti espressamente determinata dall’art. 331 del Codice, il cui comma 3 reca la previsione puntuale del numero dei componenti, della loro qualificazione, della durata delle loro funzioni e dell’ipotesi della sua articolazione in più sezioni, non disponendo, nonostante tale precisa normativa, la presenza di membri supplenti; né tale previsione può ritenersi devoluta alla fonte regolamentare, considerato che essa non può che essere riservata alla fonte primaria nel momento in cui con questa è istituito l’organo e ne è stabilita la composizione e considerato, inoltre, che soltanto con tale fonte possono essere posti oneri finanziari a carico dell’Istituto, quale il compenso per i componenti dell’organo, di certo da prevedere anche per i supplenti in quanto attribuito dalla disposizione ai componenti effettivi e "posto a carico dell’Istituto" e, considerato, d’altro lato, che nel comma citato la materia assegnata alla competenza del Regolamento ISVAP è puntualmente precisata e delimitata nella determinazione delle norme di procedura, del regime di incompatibilità e del compenso dei componenti, con l’esclusione di qualsiasi normativa sulla struttura dell’organo.
Da tutto ciò si desume anche che, stabilita tale struttura con la normativa primaria, la disciplina del funzionamento dell’organo risulta per converso assegnata alla fonte regolamentare, spettando a questa le "norme sulla procedura" e perciò di assicurare che il funzionamento del Collegio, ferme le garanzie procedimentali per gli incolpati, sia tale da "garantire condizioni di efficienza e tempestività nella definizione dei procedimenti disciplinari", come richiamato dal citato comma 3 dell’art. 331, nel consentire la costituzione del Collegio in più sezioni.
In questo quadro non è illegittima la previsione dell’art. 9, comma 2, per cui in caso di assenza o impedimento di un componente, e non essendo previsti supplenti dalla norma primaria, il Collegio "può validamente operare con la presenza di due componenti", dovendosi assicurare la funzionalità dell’organo per la indefettibilità dell’esercizio delle funzioni pubbliche, in applicazione del principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione; non vi è perciò motivo per discostarsi, per il caso in esame, da quanto già chiarito da questo Consiglio per un caso identico, riguardo al quale, "precisato che alla data della riunione del collegio di garanzia nella quale è stato assunto il provvedimento impugnato (10 luglio 2008), l’Istituto, che pure aveva accettato le dimissioni di uno dei tre membri, non aveva ancora provveduto a sostituirlo" si afferma che "pertanto, legittimamente ha trovato applicazione la regola che considera valida la deliberazione assunta con l’intervento di due soli componenti. Una interpretazione che collegasse alla presentazione delle dimissioni la conseguenza della paralisi dell’attività collegiale (conseguenza inevitabile, data l’assenza nel collegio di supplenti, non previsti né consentiti dalla legge) contrasterebbe con la rilevanza degli interessi pubblici perseguiti dalla funzione di vigilanza assegnata all’Isvap e con l’operatività di termini perentori previsti per il procedimento disciplinare, e non troverebbe conforto nella disposizione del decreto legislativo citato, che nulla dice in proposito (limitandosi ad indicare la provenienza dei tre membri del collegio). La norma regolamentare, pertanto, ha inteso ovviare ad ogni assenza di un componente del collegio che ne impedisca la formazione, stante la mancanza di membri supplenti e la conseguente natura di collegio imperfetto che deve essere riconosciuta all’organo" (Sez. VI, 23 luglio 2009, n. 4644).
Né questa conclusione è smentita alla luce della previsione regolamentare, per cui, quando il Collegio opera con due componenti "In caso di parità prevale il voto del Presidente" (art. 9, comma 2, terzo periodo), viste le ragioni di rilevanza degli interessi pubblici coinvolti e di operatività del procedimento sopra richiamate nonché considerato in concreto, quanto al caso in esame, che l’impugnata deliberazione del Collegio di garanzia, n. 1351/1 del 9 febbraio 2010, adottata da due dei tre componenti (assente il terzo per impedimento temporaneo) non risulta deliberata con il voto prevalente del Presidente a seguito di parità della votazione espressa dai due membri presenti (evidentemente se in contrasto), non essendosi proceduto ad alcuna votazione ed essendosi perciò pervenuti alla determinazione con deliberazione concorde.
5. L’accoglimento dell’appello comporta l’esame delle censure dichiarate assorbite nel giudizio di primo grado e riproposte in questa sede dall’originario ricorrente, con la prima delle quali si lamenta l’inosservanza dei termini previsti dall’art. 331, comma 1, del Codice e dell’art. 3, comma 3, del Regolamento ISVAP, per cui l’istruttoria deve concludersi entro novanta giorni dal ricevimento degli atti da parte del funzionario responsabile, mentre, nella specie, l’avvio del procedimento è stato determinato il 7 maggio 2009 e notificato il 15 luglio successivo, pur avendo l’ISVAP ricevuto gli atti il 4 novembre 2008.
La censura è infondata, poiché:
– l’art. 3, comma 3, del Regolamento dispone che "L’istruttoria si conclude entro il termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti di cui al comma 2", nel quale è previsto che "Il funzionario responsabile istruisce il procedimento sulla base degli atti e della documentazione inviati dagli altri Servizi dell’Autorità inerenti alla ricorrenza di possibili illeciti disciplinari. Se necessario richiede, direttamente o attraverso il Servizio che effettua la segnalazione, atti e documenti alle imprese di assicurazione mandanti ed ai soggetti nei confronti dei quali si svolge l’istruttoria"; i successivi commi 4, 5 e 6, stabiliscono che il funzionario responsabile, esaminati gli atti, propone la chiusura dell’istruttoria o il suo avvio al Vice Direttore Generale o al Dirigente delegato, che dispone al riguardo "entro il termine di cui al comma 3", cui segue, in caso di avvio, la contestazione degli addebiti all’interessato entro il termine di centoventi giorni, decorrente dalla data di conclusione dell’istruttoria "attestata ai sensi del comma 5";
– dagli atti del giudizio emerge che: il 4 novembre 2008 la società Toro Assicurazioni ha revocato il mandato di collaborazione esterna al signor Alo. An. per la "Sua mancata vigilanza nei confronti di Suo figlio e Suo collaboratore sub agenziale Alo. St. in atto indagato…", dandone comunicazione all’ISVAP; il 26 gennaio 2009 l’Autorità – Direzione coordinamento giuridico, ha chiesto all’agente e alla società Toro Assicurazioni documenti e informazioni; il 5 marzo 2009 sono infine pervenuti alla Direzione dell’Autorità i dati richiesti; il 24 aprile 2009 l’ufficio competente ha proposto l’avvio del procedimento che è stato poi avviato il 5 maggio successivo (con comunicazione all’interessato del 7 maggio);
– ne risulta che l’avvio del procedimento, conclusivo dell’istruttoria, è avvenuto entro il termine di novanta giorni dal ricevimento da parte del "funzionario responsabile" degli atti e della documentazione, essendosi perfezionato tale ricevimento il 5 marzo e avviato il procedimento il 5 maggio successivo.
E’ infondata anche la seconda censura, di carenza della motivazione del provvedimento riguardo alla valutazione della condotta dell’interessato, poiché nella deliberazione del Collegio di garanzia, alla base del provvedimento sanzionatorio (anche impugnato), n. 520/PD/10 del 18 marzo 2010, nel quale si richiamano e condividono "le esaurienti motivazioni" della deliberazione suddetta, sono puntualmente analizzati gli atti specifici e le connesse responsabilità proprie dei signori St. e An. Alo., esaminando anche quanto addotto sulla asserita responsabilità della signora Cav. Pi. (moglie del signor An. Alo. e madre del signor St. Alo.), della quale il Collegio correttamente afferma la non perseguibilità disciplinare, in quanto non iscritta al Registro degli intermediari.
6. Per le ragioni che precedono l’appello è fondato e deve essere perciò accolto.
Previa reiezione delle ulteriori originarie censure, il ricorso di primo grado va pertanto respinto.
Le spese dei due gradi del giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta) accoglie l’appello in epigrafe, n. 1461 del 2011, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso originario n. 7383 del 2010, proposto al TAR per il Lazio.
Condanna l’appellato al pagamento delle spese dei due gradi del giudizio a favore dell’ISVAP, che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila /00), oltre gli accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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