Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente espone di essere una società consortile di garanzia collettiva fidi, operante da oltre tre decenni con l’obiettivo di agevolare l’accesso al credito delle piccole e medie imprese, garantendone le linee di credito, basandosi su principi di mutualità e solidarietà. Essa annoverava tra i propri associati, al 31 dicembre 2009, 199 piccolemedie imprese con sede legale in provincia di Cremona.
Ciò premesso, E., ha rappresentato come la Camera di Commercio di Cremona avesse approvato "Linee guida per la concessione di contributi agli organismi di garanzia fidi", stabilendo, tra criteri di riparto e modalità di utilizzo del contributo, l’obbligo di utilizzare il contributo a incremento del fondo rischi "destinato esclusivamente alla copertura delle perdite per insolvenze derivanti da imprese aventi sede legale od operativa in provincia di Cremona".
Nell’assegnazione dei punteggi, inoltre, non solo si era previsto di tenere conto delle garanzie rilasciate nel corso del 2009 ad "imprese cremonesi", ma soprattutto (punto 8.3)) è stata "attribuita una premialità a favore dei Confidi che rappresentano il requisito della territorialità – inteso come presenza come unità locale in provincia di Cremona – raddoppiando il punteggio di cui ai precedenti punti 1) e 2).
Non avendo una propria sede in provincia di Cremona, la società E., temendo che la propria domanda di assegnazione di contributo possa essere gravemente penalizzata da tale clausola, ha impugnato le suddette linee guida, deducendo:
1. violazione dell’art. 2 della legge 580/1993 e violazione del principio di libera concorrenza e di libertà di stabilimento di cui all’art. 101 del Trattato CE. Attraverso il dichiarato obiettivo di sostenere l’accesso al credito delle imprese cremonesi e la previsione della clausola che impone il vincolo di destinazione del contributo a favore delle sole imprese cremonesi e di quella premiante in termini di punteggio per i confidi aventi sede in provincia di Cremona, la Camera di commercio intimata, in violazione delle suddette norme giunge ad individuare come destinatari finali e beneficiari delle agevolazioni medesime in via esclusiva le sole imprese della provincia di Cremona, associate ai confidi.
Particolarmente discriminante e lesiva sarebbe proprio la disposizione che penalizza confidi che, pur operando nel territorio della provincia ed avendo associati cremonesi, non abbiano unità locali in provincia. La clausola, peraltro, sarebbe tanto più illogica, quanto si consideri che già il punto 4 del bando garantisce la finalizzazione dei contributi a favore delle imprese cremonesi, imponendo un vincolo di destinazione in tal senso.
La stessa Autorità Garante della concorrenza e del mercato avrebbe chiarito come sia ammissibile il vincolo di destinazione dei fondi a favore delle imprese operative nel territorio di riferimento, a condizione che ciò non pregiudichi l’accesso al mercato dei confidi nuovi o attivi in altri territori rispetto a quello di riferimento, limite che risulterebbe violato nel caso di specie;
2. violazione ed errata applicazione dell’art. 97 Costituzione, dei principi di par condicio e divieto di discriminazione ed eccesso di potere. La discriminazione introdotta, la quale supera la soglia del limite della logicità e della ragionevolezza, integra la violazione dei principi di buona amministrazione, imparzialità e buon andamento.
Si è costituita in giudizio la Camera di commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura, la quale, dopo aver brevemente ripercorso la storia e le caratteristiche dei consorzi fidi, al fine di evidenziarne la forte connotazione territoriale, ha eccepito l’inammissibilità (sotto i profili della non lesività immediata del bando e della mancata notifica ad almeno un controinteressato) e l’infondatezza del ricorso. In particolare ha evidenziato come, con l’invocata, da parte ricorrente, decisione, l’Autorità della Concorrenza si fosse pronunciata negativamente con riferimento a bandi di finanziamento che prevedevano come requisito di ammissione ai contributi il possesso di una sede legale nel territorio di riferimento (e non anche che valorizzavano, in termini di punteggio, tale requisito). Anche l’ordinanza n. 1375/2010 del TAR Milano avrebbe ritenuto non legittima la clausola del bando che prevedeva come requisito di ammissione l’aver operato da almeno 15 anni nella provincia di riferimento.
Peraltro, ha evidenziato parte resistente, la previsione del premio per la presenza di una sede in provincia aveva lo scopo di ridurre l’asimmetria informativa che penalizza le imprese di piccole dimensioni nell’accesso al credito e per superare la quale sono nati i confidi.
In vista della pubblica udienza la stessa Camera di commercio ha prodotto una memoria nella quale ha puntualizzato come le censurate linee guida 2011 non impongano restrizioni territoriali per l’ammissione al contributo, senza dubbio incompatibili con i principi dell’ordinamento, ma un criterio di "premialità" che opera in sede di ripartizione del contributo, "valorizzando la presenza sul territorio dei confidi come elemento che rispecchia l’originaria, ma non superata, caratteristica e peculiarità degli organismi di garanzia fidi e cioè la vicinanza e conoscenza diretta degli imprenditori".
Nelle more della decisione, peraltro, è stata ipotizzata una ripartizione di un acconto, in modo da non pregiudicare la posizione della ricorrente.
La ricorrente ha dedotto l’infondatezza delle eccezioni in rito di parte resistente, attesa l’immediata lesività del bando (come sarebbe dimostrato dallo stesso atto applicativo adottato dalla Camera di Commercio, che vede ridotto il contributo di circa il 50 %, a favore della ricorrente stessa), nonché l’assenza di legittimi contradditori possibili destinatari di notifica, non essendo stata ancora approvata alcuna graduatoria definitiva.
Nel merito, la stessa operatività della confidi nel territorio provinciale e il vincolo di destinazione imposto a favore di imprese operanti nello stesso, sarebbero sufficienti a garantire quel legame col territorio che la Camera di Commercio intendeva valorizzare, a prescindere dal possesso di una sede nell’ambito provinciale. Peraltro la clausola prevista dal bando impugnato non troverebbe riscontro in alcuna norma di legge, non sarebbe di utilità per il perseguimento di alcun obiettivo e soprattutto contrasterebbe con i principi comunitari che impongono di garantire la libera concorrenza e la libertà di stabilimento.
Alla pubblica udienza del 30 novembre 2011 la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Debbono essere preliminarmente esaminate, e respinte, le eccezioni in rito introdotte da parte resistente.
Il Collegio ritiene, in proposito, che il bando sia stato correttamente ritenuto immediatamente lesivo nella parte in cui attribuiva un punteggio premiale ai confidi aventi almeno una sede in Provincia di Cremona.
Trattandosi, infatti, di un bando per la concessione di contributi in misura proporzionale al punteggio ottenuto, la carenza di un requisito come quello richiesto (e il conseguente minor punteggio che verrà assegnato in applicazione della previsione della lex specialis) non può non influire sulla misura del contributo percepito, così che ne risulta provata la lesività della clausola sin dalla pubblicazione del bando che, pertanto, deve ritenersi tempestivamente impugnato.
L’assenza, al momento della proposizione del ricorso, peraltro, di una graduatoria nell’assegnazione dei contributi esclude che potessero, in tale momento, essere individuati dei soggetti controinteressati nei cui confronti indirizzare la notifica del ricorso, pena la decadenza.
Il contradditorio è stato, quindi, correttamente instaurato.
Ciò premesso, nel merito il ricorso deve essere accolto.
Invero il punto 4 delle linee guida impugnate, non censurato da parte ricorrente, garantisce la destinazione dei contributi a favore delle imprese cremonesi, imponendo un vincolo di destinazione dei contributi concessi in tal senso.
Tale vincolo di destinazione, che la stessa Autorità Antitrust ritiene ammissibile, appare perfettamente conforme alla legge e, quindi, nulla quaestio sulla presenza dello stesso.
Appare, invece, suscettibile di censura la disposizione di cui al punto 8 delle stesse linee guida, volta a favorire i Confidi con sede in provincia di Cremona, senza con ciò nulla aggiungere alla garanzia della destinazione dei fondi alle imprese operative nel territorio di riferimento.
Tale clausola ha, invero, un effetto tale da rendere più faticoso, se non anche pregiudicare, l’accesso al mercato di soggetti che, come la ricorrente, siano privi di una sede in provincia di Cremona.
Essa pare, quindi, porsi in violazione dei principi di libera concorrenza e di libertà di stabilimento, nonché di buona amministrazione, anche in considerazione del fatto che l’esistenza di una sede nella Provincia non appare essere strumento da solo idoneo a garantire il, pur condivisibile, obiettivo di ridurre l’asimmetria informativa che penalizza le imprese di piccole dimensioni nell’accesso al credito e per superare la quale sono nati i Confidi.
In linea, quindi, con il precedente di questo Tribunale rappresentato dalla sentenza T.A.R. Lombardia Brescia Sez. II, Sent., 24082011, n. 1265, in cui si legge che "è anticoncorrenziale e discriminatoria la scelta di utilizzare indici di collegamento territoriali per selezionare i soggetti economici (in questo caso i C.) ai quali è affidato il compito di intermediazione nell’erogazione dei benefici pubblici", il Collegio ritiene di poter accogliere il ricorso in esame.
La richiesta del possesso di una sede in provincia di Cremona, anche se non prevista a pena di esclusione dal procedimento di assegnazione dei contributi, risulta comunque essere lesiva della posizione dell’operatore concorrente, senza che il giudizio di disvalore connesso all’assenza dello stesso possa ritenersi giustificata dal perseguimento di uno specifico interesse o scopo concreto e meritevole di tutela da parte dell’ordinamento.
Un recente studio mette in evidenza come risulti essenziale, per i Confidi, avere un patrimonio informativo unico a cui attingere, composto da informazioni riservate e dalla conoscenza degli imprenditori, dei settori e del territorio in generale; vale a dire tutto ciò che consente una valutazione del progetto imprenditoriale nella sua completezza. Ne discende che una delle priorità, per la crescita dei confidi, è quella di uno scrupoloso processo di monitoring che porti alla produzione di un flusso di reporting regolare, utile per generare informazioni più tempestive e accurate, garantendo in tal modo un controllo continuo ed ex post dell’impegno che il Confidi ha assunto.
Appare piuttosto chiaro, però, come la conoscenza del territorio e delle sue imprese, che parte resistente ha individuato come elemento rilevante ai fini dell’ammissione al contributo, sia in effetti importante, ma per la solidità del sistema Confidi e la sua crescita e non anche perché rappresenti in qualche modo uno forma di sostegno dell’imprenditorialità del territorio di riferimento rispetto alla Camera di commercio erogante.
Il Collegio ritiene, quindi, che non possa riconoscersi legittimità ad una clausola che premia la presenza locale di una sede del Confidi, non potendosi ravvisare una ratio sottesa apprezzabile anche in un’ottica di tutela della concorrenza e, quindi, non in contrasto con le innumerevoli disposizioni antidistorsive del mercato imposte dalla comunità europea.
Le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la natura prettamente interpretativa della questione dedotta e l’attenzione dimostrata dalla parte resistente nell’adottare provvedimenti idonei a non incidere negativamente sulla posizione della ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Dispone la compensazione delle spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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