Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. sentite le parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. e precisato in via preliminare che sussistono i presupposti per decidere con sentenza in forma semplificata (compatibilmente con le peculiarità della controversia) come prevedono gli articoli 60, 74 e 114, comma 3, cod. proc. amm.;
premesso in fatto e considerato in diritto che:
1.1. con la sentenza appellata il TAR di Reggio Calabria ha accolto il ricorso proposto dalla impresa industriale P. 5. di F. S. (di seguito, P. 5.) per l’ottemperanza al giudicato formatosi sulle sentenze dello stesso TAR nn. 267 e 275 del 2009. Con la sentenza n. 630/11 il TAR Calabria ha ordinato al Comune di Reggio Calabria, e alla Regione Calabria, di dare completa esecuzione al giudicato suindicato, "nei termini e con le modalità disposte in motivazione (si veda il p. IV sent. cit., da fine pag. 18 a pag. 23).
Per quanto qui più rileva il TAR:
ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva della Regione, e ciò sul rilievo che, dal punto di vista formale, la Regione non è stata estromessa nel giudizio che si è concluso con la sentenza n. 267/09; e dal punto di vista sostanziale sarebbe spettato anche alla Regione verificare l’esistenza e la disponibilità del finanziamento del P.;
posto che la revoca dell’aggiudicazione -con il conseguente annullamento del P. presentato dalla P. 5.- era stata motivata con riferimento sia alla mancanza della certificazione antimafia sia alla omessa conferma, da parte della Regione, della finanziabilità del P., ha sottolineato che il Comune aveva chiesto alla Regione una "conferma" dell’esistenza attuale del finanziamento idoneo a garantire la copertura finanziaria dell’intervento e che, non avendo ricevuto tale conferma, ha revocato l’aggiudicazione, senza che in giudizio sia stata comprovata la mancanza sopravvenuta del finanziamento;
dopo avere stabilito che dall’accoglimento del ricorso consegue l’obbligo per il Comune di stipulare il contratto per cui è causa con la P. 5. (v. pagine 18 ss. sent.), ha statuito, per quanto qui più rileva:
che la Regione, parte del giudizio di cui al giudicato formatosi sulla sentenza n. 267 del 2009, deve comunque concorrere ad assicurare la copertura finanziaria dell’intervento, provvedendo con risorse proprie ove quelle di origine comunitaria a valere sui fondi POR dovessero essere indisponibili (salvo rivalsa nei confronti del Comune ove si dovesse accertare la responsabilità di quest’ultimo nella perdita dei finanziamenti);
che, in mancanza della stipulazione del contratto per cui è causa, tra Comune e P. 5., entro 60 giorni dalla comunicazione della sentenza ovvero dalla notifica della stessa a cura di parte, debba essere la Regione a provvedere a stipulare il contratto medesimo (salvo regresso nei confronti del Comune, ove ne sussistano le condizioni, entro i successivi 60 giorni);
che, per l’ipotesi di inadempimento, o di incompleto adempimento, entro 120 giorni dalla comunicazione della sentenza o dalla notifica della stessa, alla stipulazione dovrà provvedere il commissario "ad acta", "nei successivi 180 giorni", "con oneri a carico dell’Amministrazione comunale e regionale, in solido tra loro", in particolare sostituendosi alla Regione ai fini del finanziamento della iniziativa;
che la Regione rimborsi al F. il contributo unificato in misura uguale al Comune;
che il commissario "ad acta" possa reperire ogni risorsa utile alla copertura economica della operazione, a carico del bilancio della Regione, apportando variazioni di bilancio ed emettendo mandati di pagamento a carico del bilancio regionale.
1.2.- Con il ricorso in appello la Regione ha contestato la sentenza n. 630/11 "in parte qua", con specifico riferimento ad alcune statuizioni relative alla ottemperanza alla sentenza n. 267/09, evidenziando in particolare che i motivi di impugnazione e le conclusioni esplicitati nel ricorso R. G. n. 400/08 definito, appunto, con la sentenza n. 267/09, erano rivolti in via esclusiva contro provvedimenti del Comune di Reggio Calabria, essendosi la Regione limitata a comunicare al Comune, in seguito ad apposita richiesta di quest’ultimo, che sussistevano "perplessità" sulla finanziabilità delle attività formative del PSU (v. nota Regione 15.4.2008).
1.3.- La P. 5. si è costituita e:
in via preliminare ha puntualizzato che la sentenza n. 630/11, oggetto di gravame, non è "sub judice" nella parte in cui è stata accolta la richiesta di ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza n. 275/09, e che la pretesa riforma della sentenza n. 630/11, nella parte relativa al "giudicato n. 267/09", va circoscritta a quella parte della decisione con la quale il giudice dell’ottemperanza ha posto a carico della Regione, con fondi propri, gli oneri finanziari nascenti dalla stipulazione del contratto per l’attuazione del P. finanziato con fondi comunitari;
ha quindi concluso per la dichiarazione di inammissibilità e in ogni caso per il rigetto dell’appello nel merito, con conferma delle statuizioni della sentenza impugnata ribadendo che per l’effetto conformativo del giudicato sulla sentenza n. 267/09 le ragioni del F. devono ricevere reintegrazione e ristoro in forma specifica mediante la stipula del contratto d’appalto a favore dell’aggiudicatario. In via subordinata il F. ha chiesto che la propria posizione giuridica sia "ristorata mediante un risarcimento per equivalente monetario (v. pagine da 32 a 34 controric. e conclusioni "in via subordinata" a pag. 38 controric., punti 6), 7) e 8), formulate contro il Comune di Reggio Calabria), con richiesta, occorrendo, di c. t. u. diretta a quantificare l’utile che la P. 5. avrebbe tratto nel caso di stipulazione ed esecuzione del contratto d’appalto;
2.- l’appello è fondato e va accolto e la sentenza del TAR va riformata in parte, nei limiti che saranno specificati appresso;
a questo riguardo il Collegio -che non ritiene necessario acquisire dal giudice di primo grado né il fascicolo d’ufficio relativo al procedimento n. 400/08 definito con la sentenza n. 267/09 né il fascicolo d’ufficio relativo al procedimento di ottemperanza n. 78/11 conclusosi con l’impugnata sentenza n. 630/11- ritiene fondato il primo motivo d’appello con il quale, in relazione al giudicato di cui alla sentenza n. 267/09, è stata rilevata la erroneità, "in parte qua", della sentenza del TAR n. 630/11 per avere, il giudice della ottemperanza, esorbitato dai limiti dei poteri che il giudice stesso avrebbe potuto esercitare, come desumibili dal contenuto della sentenza 267 con la quale il TAR aveva annullato le determinazioni comunali di sospensione della stipula del contratto e poi di revoca dell’aggiudicazione con conseguente annullamento del P. "Il Comunicativo".
Più in particolare:
la Regione era stata convenuta nel giudizio n. R. G. 400/08 "a fini chiaramente tuzioristici" (cfr. pag. 2 sent. n. 267/09), vale a dire di maggior cautela, per vedere annullata una sua eventuale determinazione "in merito alla non finanziabilità delle attività formative del PSU", determinazione sulla non finanziabilità in concreto inesistente e mai adottata, avendo la Regione, come detto, con nota 15.4.2008, formulato semplici perplessità circa l’ammissione a finanziamento del P., ed essendo la Regione estranea al rapporto tra la P. 5. e il Comune;
la motivazione della sentenza n. 267/09 (v. p. 2.) è dedicata in via esclusiva alla analisi della (il)legittimità dei due atti del Comune di sospensione della stipula del contratto e di revoca dell’aggiudicazione e annullamento del P.;
con la sentenza n. 630/11 il giudice dell’ottemperanza ha travalicato i limiti del giudicato di cui alla sentenza n. 267/09 riconoscendo a favore della P. 5. un diritto nuovo, consistente nel diritto di esigere la cooperazione regionale ad assicurare la copertura finanziaria dell’intervento provvedendo con risorse proprie della Regione a soddisfare in modo effettivo la pretesa azionata dal privato; diritto che esulava dall’àmbito della attuazione del giudicato individuabile dal contenuto della sentenza 267/09;
l’imposizione alla Regione -v. p. IV) della sentenza n. 630/11- dei vincoli e degli obblighi amministrativi e finanziari indicati in sentenza è avulsa rispetto all’àmbito oggettivo della decisione n. 267/09 e ai contenuti dei provvedimenti comunali venuti in rilievo nel giudizio n. R. G. 400/08;
motivazione e dispositivo della sentenza n. 267/09, quanto alla pretesa diretta al soddisfacimento sostanziale dell’interesse fatto valere, erano infatti rivolti unicamente al Comune. I provvedimenti annullati con la sentenza n. 267/09, passata in giudicato, sono tutti del Comune, l’unica attinenza con manifestazioni di opinione della Regione essendo individuabile nelle perplessità comunicate da quest’ultima al Comune circa la finanziabilità delle attività formative in questione, elemento di giudizio chiaramente insufficiente per far gravare sulla Regione le conseguenze di cui alla parte IV) sent. 630/11;
dalla lettura congiunta di motivazione e dispositivo della sentenza n. 267/09, in modo tale da poter verificare l’adempimento, da parte della P. A., dell’obbligo di conformarsi al giudicato, precisando l’àmbito oggettivo di quest’ultimo, non deriva, né in modo esplicito né in modo implicito, a carico della Regione, un vincolo a emanare misure di attuazione del giudicato implicanti il compimento di attività giuridiche e/o materiali idonee a conferire alla P. 5. l’utilità effettiva che quest’ultima aveva inteso acquisire proponendo il ricorso n. 400/08;
il giudice dell’ottemperanza di primo grado avrebbe dovuto limitarsi a ordinare al Comune di Reggio Calabria di stipulare il contratto (per questa parte la sentenza n. 630/11 non ha formato oggetto di gravame), essendo già prevista la copertura finanziaria nel bilancio del comune stesso, prevedendo la nomina di un commissario "ad acta" per il caso di persistente rifiuto di adempiere da parte del Comune medesimo;
non appare perciò decisivo ai fini di causa risolvere la questione sul significato attribuibile alla mancata pronuncia, da parte del TAR, con la sentenza n. 267/09, sulla richiesta di estromissione della Regione Calabria dal giudizio, formulata con il ricorso n. R. G. 400/08 -"mera dimenticanza" del giudice, apparendo poi evidente che la Regione non aveva interesse ad appellare la decisione "de qua", oppure rigetto implicito dell’eccezione regionale di carenza di legittimazione passiva, sulla quale, in assenza di specifico gravame da parte della Regione, si sarebbe formato il giudicato implicito: la questione della legittimazione passiva della Regione non sembra invero configurarsi come un antecedente logico -giuridico necessario rispetto alla sentenza n. 267/09 considerata nel suo complesso;
a tutto concedere, si osserva che dal protocollo d’intesa sottoscritto nel 2004 tra Regione e Comune emergono quote di copertura dei finanziamenti a carico di UE, Stato, Comune di Reggio Calabria e privati: plausibilmente dunque la difesa regionale delimita il ruolo della Regione in materia a quello di ente intermediario -controllante;
infine, la questione relativa alla ristorabilità della posizione giuridica della P. 5. "mediante un risarcimento per equivalente monetario" (a carico del Comune), introdotta nel controricorso, esula dall’oggetto del presente giudizio;
in conclusione, l’appello va accolto e la sentenza impugnata dev’essere riformata nella (sola) parte in cui il TAR ha disposto che:
la Regione Calabria debba concorrere ad assicurare la copertura finanziaria dell’intervento, provvedendo con risorse proprie ove quelle di origine comunitaria a valere sui fondi POR dovessero essere indisponibili (salvo rivalsa nei confronti del Comune ove si dovesse accertare la responsabilità di quest’ultimo nella perdita dei finanziamenti);
la Regione Calabria, in mancanza della stipulazione del contratto per cui è causa entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla notifica della stessa a cura di parte, debba provvedere a stipulare il contratto medesimo (salvo regresso nei confronti del Comune, ove ne sussistano le condizioni, entro i successivi 60 giorni);
per l’ipotesi di inadempimento, o di incompleto adempimento, entro 120 giorni dalla comunicazione della sentenza, o dalla notifica della stessa, dovrà provvedere il commissario "ad acta", con oneri a carico dell’Amministrazione regionale, sostituendosi alla Regione Calabria ai fini del finanziamento della iniziativa, "provvedendo a stipulare il contratto nei successivi 180 giorni";
la Regione rimborsi a S. F. il contributo unificato in misura uguale, anziché prevedere che il Comune corrisponderà alla parte ricorrente l’importo del contributo unificato;
il commissario "ad acta" possa reperire ogni risorsa utile alla copertura economica della operazione, a carico del bilancio della Regione, apportando variazioni di bilancio ed emettendo mandati di pagamento a carico del bilancio regionale;
le spese del giudizio di ottemperanza siano poste a carico della Regione Calabria.
Le spese di entrambi i gradi del giudizio possono essere compensate, considerate le particolarità della questione controversa e la natura della lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente decidendo sull’appello in epigrafe lo accoglie e, per l’effetto, riforma in parte la sentenza appellata, per le ragioni ed entro i limiti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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