COMPETENZA E GIURISDIZIONE CIV.
Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
1 – Con ricorso del 24 settembre 2000, i signori X e X X, X X, X X, X X X e X X, nonchè i signori X X, X X e X X proponevano opposizione innanzi alla Corte d’appello di Napoli avverso il decreto con il quale il Ministero dell’economia e delle finanze, su richiesta della CONSOB, aveva irrogato ad ognuno di essi sanzioni pecuniarie, ai sensi dell’art. 195, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, ritenendoli responsabili – quali componenti, rispettivamente, del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale della società X X. s.p.a., della violazione di norme in tema di intermediazione.
1.1 – Il giudice adito dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, sul rilievo che la controversia, in quanto inerente alla "vigilanza sul credito", doveva ritenersi assegnata alla giurisdizione del giudice amministrativo in virtù di quanto stabilito dall’art. 33, primo e secondo comma, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 58, così come riformulato dall’art. 7, legge 21 luglio 2000, n. 205.
Le spese di causa venivano compensate.
1.2 – I ricorrenti chiedono la cassazione di detto decreto con un unico motivo di ricorso.
Gli intimati non resistono.
Motivi della decisione
2 – Con il decreto impugnato la Corte territoriale ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in materia di opposizione avverso i provvedimenti con il quali il Ministero dell’economia e delle finanze (già Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione) irroga, ai sensi dell’art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione di norme relative alla disciplina dell’attività di intermediazione finanziaria, affermando che tali controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il provvedimento si fonda sul rilievo:
– che l’art. 33, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, così come riformulato dall’art. 7, legge 21 luglio 2000, n. 205, ha introdotto un nuovo e generale assetto dei rapporti tra la giurisdizione ordinaria e amministrativa, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in una serie di materie, tra le quali quella inerente alla materia dei ‘pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito";
– che i nuovi criteri di ripartizione stabiliti da detta disposizione, per il loro carattere generale e assorbente, comportano, salvo specifiche deroghe od eccezioni, l’attribuzione al giudice amministrativo di ogni tipo di controversia nei singoli comparti di materie riservati alla sua cognizione e, quindi anche, di quelle relative alla materia sanzionatoria;
– che l’art. 195, d.lgs. 58/98 precedentemente in vigore, il quale attribuisce invece alla corte d’appello territorialmente competente (e quindi al giudice ordinario) la cognizione delle controversie riguardanti l’opposizione avverso i provvedimenti sanzionatoli a carico degli esponenti aziendali delle società e degli enti aventi ad oggetto l’esercizio di attività di intermediazione finanziaria, deve ritenersi conseguentemente abrogato dal citato art. 33, d.lgs.
80/98 in base ai principi che regolano la successione delle leggi nel tempo, essendo il suo contenuto divenuto incompatibile con quello della norma posteriore, tanto più che trattasi di norma avente carattere di legge (non già speciale, ma) generale (art. 15, disp. prel. c.c.).
3 – I ricorrenti – denunciando violazione e falsa applicazione dell’art. 33, d.lgs. 80/98, anche in relazione all’art. 195, d.lgs.
58/98 e all’art. 145, d.lgs. 1^ settembre 1993, n. 385, nonchè all’art. 1, secondo comma, d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5 – censurano il decreto impugnato per aver ritenuto che l’art. 195, d.lgs. 58/98 fosse stato (implicitamente) abrogato dall’art. 33, d.lgs. 80/98 (ed aver conseguentemente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario), senza considerare, in particolare:
– che detto art. 195 aveva carattere di indubbia specialità rispetto alla disciplina dettata dalla norma sopravvenuta;
– che l’applicazione delle sanzioni pecuniarie nei confronti degli esponenti degli intermediari finanziari deve essere effettuata sulla base di criteri che prescindono, a differenza degli altri provvedimenti di vigilanza, da valutazioni discrezionali;
– che tale diversità rende la devoluzione al giudice ordinario della cognizione delle controversie sulla legittimità dei provvedimenti sanzionatoli non irragionevole e, al tempo stesso, compatibile con la disciplina dettata dal citato art. 33, d.lgs. 80/98. 3.1 – A tali rilevi deve aggiungersi che, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale contenuta nella sentenza 6 luglio 2004 n. 204 del Giudice delle leggi, la devoluzione delle controversie in tema di pubblici servizi alla giurisdizione del giudice amministrativo ha perso quel connotato di generalità che prima la caratterizzava e al quale ci si era richiamati per avvalorare la tesi della parziale (ed implicita) abrogazione dell’art 195, d.lgs. 58/98. Non vi è dubbio che di tale sentenza debba tenersi conto nel presente giudizio, dal momento che la norma dichiarata costituzionalmente illegittima "cessa … di essere valida fonte di diritto" dal giorno della pubblicazione in Gazzetta della sentenza della Corte costituzionale e non può, pertanto, da quel momento ricevere più applicazione, neppure rispetto alle fattispecie anteriori alla pronuncia di incostituzionalità, salvi i limiti derivanti dal coordinamento dei principi posti dall’art. 136, primo comma, Cost. e dall’art. 30, terzo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87, con le regole che disciplinano il definitivo consolidamento dei rapporti giuridici e il graduale formarsi delle preclusioni e del giudicato nell’ambito del processo (Cass. 23 settembre 2002, n. 13839; 7 maggio 2003, n. 6926; 11 marzo 2004, n. 5048). L. che, conseguentemente, il principio sancito dall’art. 5 c.p.c., secondo cui la giurisdizione (e la competenza) "si determinano con riguardo alla legge … vigente al momento della proposizione della domanda", non opera quando (come nel caso di specie: il giudizio, come si è già precisato, è stato instaurato il 24 settembre 2001) la norma che detta i criteri determinativi della giurisdizione o della competenza è successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima" (Cass., sez. un., 6 maggio 2002, n. 6487).
4 – Risulta chiaramente dal decreto impugnato (e non è comunque controverso) che i ricorrenti erano ‘esponenti aziendali" di una società di intermediazione mobiliare (la X X s.p.a.) e, quindi, di una società avente ad oggetto l’esercizio (non di attività bancaria, ma ) di attività di intermediazione finanziaria (art. 1, quinto comma, d.lgs. 58/98). E’ pertanto certamente inappropriato il riferimento fatto a più riprese nel decreto impugnato alle norme che disciplinano la vigilanza sul "credito", trattandosi di attività certamente diversa e comunque estranea a quella esercitata dagli intermediali finanziari (arg. ex art. 10, d.lgs. 1^ settembre 1993, n. 385, in relazione all’art. 1, d.lgs.
58/98). Ma trattasi di inesattezza che non ha alcuna incidenza causale sulla decisione adottata, e che non potrebbe quindi condurre alla cassazione del decreto impugnato, dal momento che il citato art 33, d.lgs. 80/98, come si è posto in evidenza, ricomprende nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie in materia di vigilanza sul mercato mobiliare.
4.1 – Orbene, le sanzioni amministrative per la violazione di norme in tema di intermediazione finanziaria possono essere irrogate solo nei casi tassativamente previsti dalla legge. Gli artt. 188-195, d.lgs. 58/98, non lasciano alcun dubbio in proposito e sono quindi espressione dello stesso principio stabilito in via generale dall’art. 1, legge 24 novembre 1981, n. 689, alla quale del resto tali disposizioni fanno, implicito (ma non per questo meno certo) richiamo dichiarando inapplicabile l’art. 16 in tema di pagamento in misura ridotta (artt. 188 e 190, d.lgs. 58/98): tale precisazione non avrebbe, infatti, alcuna giustificazione se l’intera legge 689/81 dovesse essere ritenuta nella specie inapplicabile (Cass., sez. un., 11 luglio 2001, n. 9383; 11 febbraio 2003, n. 1992).
L’applicabilità, nella specie, di quest’ultima legge rende poi certo che la concreta applicazione delle sanzioni deve avvenire sulla base di criteri (art. 11, legge 689/81) e secondo regole procedurali (artt. 13, 14, 18, 19, legge ult. cit.) che escludono la possibilità di valutazioni discrezionali.
Siamo quindi in presenza di un’attività vincolata che, proprio per questo, non può essere assimilata, pur essendo ad essa strettamente collegata, a quella di vigilanza, le cui modalità di esercizio non sono invece rigidamente predeterminate.
4.2 – Tale diversità di caratteri spiega perchè la cognizione dei giudizi aventi ad oggetto la legittimità dei provvedimenti sanzionatori sia stata attribuita dall’art 195, d.lgs. 58/98 al giudice ordinario, ribadendo una scelta che era stata già in precedenza effettuata dal legislatore. E, al tempo stesso, rende evidente che il permanere della cognizione del giudice ordinario nella suddetta materia non sia incompatibile con il nuovo assetto dei rapporti tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo introdotto dall’art. 33, d.lgs. 80/98. Come è confermato, tra l’altro, dall’art. 6, legge 5 marzo 2001, n. 57, che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i ricorsi avverso i provvedimenti di irrogazione di sanzioni pecuniarie adottati dal Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (ora delle attività produttive) per la violazione di norme sull’esercizio delle assicurazioni private: tale specifica previsione non sarebbe stata, infatti, necessaria se tali controversie fossero state già ricomprese nell’ampia formulazione dell’art. 33, d.lgs. 80/98 che, come si è visto, aveva devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di vigilanza sulle assicurazioni.
4.3 – Ogni dubbio sulla persistenza della giurisdizione del giudice ordinario sui giudizi aventi ad oggetto le opposizioni avverso i provvedimenti sanzionatoli adottati dal Ministero dell’economia ai sensi dell’art. 195, d.lgs. 58/98 è stato comunque definitivamente fugato dall’art. 1, secondo comma, d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, sui procedimenti in materia di diritto societario, materia bancaria e creditizia e intermediazione finanziaria, dopo aver dichiarato che restavano "ferme" le norme sulla giurisdizione, ha così statuito:
"Spettano esclusivamente alla corte d’appello tutte le controversie di cui agli artt. 145, d.lgs. 1^ settembre 1993, n. 385 e 195, d.lgs.
24 febbraio 1998, n. 58", così ribadendo la giurisdizione, in materia, del giudice ordinario.
5 – Deve essere pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in accoglimento del ricorso. Il decreto impugnato va pertanto cassato, con rinvio della causa ad altra sezione della Corte d’appello di Napoli, che provvedere anche alla liquidazione delle spese della presente fase.
P. Q. M.
La Corte di Cassazione così provvede:
– accoglie il ricorso e cassa il decreto impugnato;
– dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rinvia la causa, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d’appello di Napoli.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 16 dicembre 2004.
Depositato in Cancelleria il 24 gennaio 2005
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