Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Con ricorso (R.G. n. 06764/2009) proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli, alcuni centri gestori di RR.SS.AA. e Centri Diurni della Regione Campania, nonché la Federazione degli Organismi per l’Assistenza alle persone disabili (FOAI) hanno impugnato prima la deliberazione della Giunta Regionale della Regione Campania n. 1267 in data 12 luglio 2009 (avente ad oggetto, per quanto qui interessa, "Determinazione delle Tariffe per le prestazioni erogate da Residenze Sanitarie Assistite (RSA) e Centri Diurni ai sensi della L.R. 8/2003") e la nota applicativa prot. 2041/09 in data 3 agosto 2009 dell’ASL Salerno e poi, con successivi motivi aggiunti, il decreto n. 6 in data 4 febbraio 2010 del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro del Settore Sanitario della Regione Campania (che ha recepito con modifiche ed integrazioni la predetta D.G.R.C. n. 1267/2009), nonché ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente ed in particolare il parere sulla DGR 1267/09 reso dal Ministero del Lavoro della Salute e delle Politiche Sociali e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.
2. – Il ricorso è stato dal Tribunale Amministrativo Regionale dichiarato improcedibile quanto alle censùre formulate avverso la D.G.R.C. n. 1267/2009 e respinto quanto all’impugnazione del citato provvedimento commissariale.
3. – La sentenza viene impugnata separatamente (con appelli R.G. n. 4461/2011 e n. 5826/2001) da alcuni degli originarii ricorrenti; con "appello incidentale improprio" proposto nel secondo ricorso, altri due soggetti, pure ricorrenti in primo grado, parimenti ne chiedono la riforma.
Tutti e tre gli atti di appello (principali ed incidentale), lamentato il modus procedendi seguìto dal Giudice di prime cure sotto il profilo istruttorio, ne contestano analiticamente le statuizioni reiettive del primo, terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo di primo grado, nonché del primo dei motivi aggiunti.
Si è costituita in entrambi i giudizii, per contrastare le tesi degli appellanti, la Regione Campania, che, anche con successive memorie, deduce in entrambi gli appelli l’inammissibilità dei motivi di gravame che ripropongono le censùre mosse avverso la deliberazione regionale n. 1267/09 oggetto del ricorso introduttivo di primo grado dichiarato improcedibile dal T.A.R. e, nel secondo appello, la tardività del gravame, nonché l’inammissibilità dell’appello incidentale in esso proposto.
Non si è costituita, in nessuno dei due giudizii, l’ASL Salerno.
Il Commissario Governativo ad acta per l’attuazione del Piano di rientro del deficit sanitario si è costituito, peraltro con formule di mero stile, nel solo primo giudizio.
Nell’appello n. 4161/2011 parte appellante ha, con successive memorie, insistito sulle proprie tesi e richieste.
Con Ordinanze n. 3417/2011 e n. 3419/2011, pronunciate nella Camera di Consiglio del giorno 29 luglio 2011, è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata in ciascuno dei due ricorsi presentata.
Le cause sono stata congiuntamente chiamate e trattenute in decisione alla udienza pubblica del 18 novembre 2011.
4 – I ricorsi, proposti separatamente contro la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a.
5. – Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni in rito proposte dall’appellata Regione.
5.1 – E’, anzitutto, infondata l’eccezione di tardività dell’appello R.G. n. 5826/2011, in quanto lo stesso risulta notificato in data 16 giugno 2011 e dunque l’ultimo giorno utile del termine lungo di impugnazione (sei mesi), decorrente dalla pubblicazione della sentenza intervenuta il 16 dicembre 2010.
E’ opportuno in proposito sottolineare come si debba avere riguardo, ai fini della verifica della tempestività dell’impugnazione, al giorno di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario per la notifica (ch’è appunto nel caso all’esame quello del 16 giugno 2011), in virtù del noto principio della scissione del momento perfezionativo della notifica, sancito dalla Corte costituzionale (n. 69 del 1994 e n. 477 del 2002) e poi recepito dal legislatore (art. 2 della legge n. 263/2005, che ha modificato l’art. 149 c.p.c.).
5.2 – In accoglimento, poi, dell’eccezione pure sollevata dalla Regione, va dichiarato irricevibile l’appello incidentale "improprio" (così qualificato dagli stessi appellanti) proposto nel ricorso n. 5826/11 da alcuni degli originarii ricorrenti in primo grado, diversi dagli appellanti principali dei due ricorsi all’esame.
Ed invero l’appello incidentale c.d. "improprio", incardinato (come accade nel caso di specie) nella logica del simultaneus processus da una delle parti soccombenti in primo grado nel ricorso in appello proposto da altra parte ugualmente ivi soccombente avverso la medesima sentenza, va proposto nei termini stabiliti per quello principale (come s’è visto, sei mesi dalla pubblicazione della sentenza); e ciò in quanto esso non è configurabile come rimedio incidentale di carattere subordinato vòlto ad eliminare la soccombenza dell’appellato nei confronti dell’appellante (cui è applicabile il termine di cui all’art. 96, comma 3, c.p.a.), ma come gravame autonomo assumente la mera veste formale del gravame incidentale, assoggettabile al termine ordinario di impugnazione, di cui all’art. 92 c.p.a. (nella fattispecie, come s’è visto, quello ordinario semestrale "lungo").
Né siffatta impugnazione incidentale "tardiva" può ritenersi ammissibile per effetto del richiamo all’art. 334 c.p.c. operato dall’art. 96 cit., giacché, in disparte la circostanza che gli odierni appellanti incidentali non risultano notificatarii dell’atto di appello principale nel quale si sono poi inseriti con il loro atto (il che già basterebbe a rendere loro inapplicabile il disposto dell’anzidetto art. 334), il ricorso incidentale improprio tardivo ammesso dallo stesso art. 334 è quello proposto dalle "parti contro le quali è stata proposta impugnazione" (e dunque le parti vittoriose, o almeno parzialmente vittoriose, nel giudizio di primo grado) o di quelle "chiamate ad integrare il contraddittorio a norma dell’art. 331" in cause inscindibili.
Non essendo riconoscibili negli odierni appellanti incidentali (che, come s’è detto, sono ricorrenti originarii risultati soccombenti in primo grado) nessuna delle due qualificazioni anzidette, l’appello da essi proposto, notificato in data 9 luglio 2011 (e dunque oltre la scadenza del termine lungo, cadente il 16 giugno 2011), risulta tardivo, con conseguente declaratoria di irricevibilità ai sensi dell’art. 35 c.p.a.
5.3 – Quanto, ancora, all’eccezione di inammissibilità proposta in entrambi gli appelli dalla Regione in relazione ai motivi di gravame che ripropongono le censùre mosse avverso la deliberazione regionale n. 1267/09 oggetto del ricorso introduttivo di primo grado dichiarato improcedibile, la stessa va respinta.
Se è vero, infatti, che non risulta impugnato il capo della sentenza di primo grado concernente la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo proposto avverso la delibera regionale sì che la relativa statuizione è da intendersi passata in giudicato, è parimenti passata in giudicato, in quanto non fatta oggetto di appello incidentale da parte della Regione, la statuizione del T.A.R. circa l’intervenuta riproposizione delle censùre formulate col ricorso introduttivo avverso la D.G.R.C. n. 1267/2009 "quali motivi di invalidità derivata del provvedimento commissariale, anch’esso impugnato" (pag. 7 sent.); sì che in quest’ottica, non ritualmente contestata da nessuna delle parti del giudizio e quindi coperta dal giudicato interno, le censure alla sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto i corrispondenti motivi di primo grado "di invalidità derivata" sono sicuramente ammissibili e scrutinabili quali deduzioni di vizii della citata deliberazione trasfusisi nel provvedimento commissariale (che, pur con una revisione delle tariffe determinata dalla necessità di tener conto delle sopravvenute osservazioni formulate in sede di parere ministeriale e comunque non sostanzialmente satisfattiva dell’interesse delle ricorrenti, l’ha recepita a séguito della ricognizione affidata al Commissario; atto di recepimento, dunque, che in quanto tale si basa sull’istruttoria effettuata ai fini dell’adozione del provvedimento recepito, pur integrata dalla rimodulazione dei tempi di assistenza ivi considerata ai fini delle modifiche alle tariffe dal decreto stesso risultanti.
6. – Venendo al mérito dei due appelli principali, va osservato che vertesi in tema di prima determinazione, da parte della Regione Campania, delle tariffe per le prestazioni erogate da RR.SS.AA. e Centri Diurni, di cui alla legge regionale n. 8/2003, che disciplina la realizzazione, l’organizzazione ed il funzionamentio delle Residenze Sanitarie Assistenziali (RR.SS.AA.) pubbliche e private e delle strutture semiresidenziali nell’àmbito dei principii e degli specifici atti di indirizzo e di coordinamento di riordino sanitario dello Stato in merito alle attività residenziali e semiresidenziali.
Prima delle contestate determinazioni non è controverso tra le parti il fatto che venissero applicate a dette strutture le tariffe relative alle prestazioni di riabilitazione ex art. 26 legge n. 833/1978, come del resto risulta dallo stesso richiamo, operato nelle premesse della D.G.R.C. n. 1267/2009, alle "tariffe relative alle prestazioni di riabilitazione ex art. 26… determinate con D.G.R.C. 3094/2000 e successiva DGRC 324 del 13.2.2009".
Invero, già con delibera della Giunta Regionale n. 2006 del 5 novembre 2004 erano state approvate le linee di indirizzo sull’assistenza residenziale e semiresidenziale per anziani, disabili e cittadini affetti da demenza ai sensi della L.R. n. 8/2003, rinviandosi tuttavia a successivo provvedimento l’individuazione delle tariffe per le prestazioni erogate nelle RSA e nei centri diurni.
A tanto prevedeva appunto la DGRC n. 1267/2009 oggetto di gravame, che, nelle mòre del giudizio, veniva recepita, "con modifiche ed integrazioni" (all’ésito di un supplemento istruttorio resosi necessario a séguito del parere interlocutorio dato dal Ministero del Lavoro, della salute e delle politiche sociali e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze sul primo atto), con decreto n. 6 in data 4 febbraio 2010 del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro del Settore Sanitario della Regione Campania, cui veniva dai ricorrenti estesa l’impugnazione.
Trattasi, vale precisare, di provvedimenti, che si inquadrano nella c.d. normativa emergenziale, dettata dalle leggi finanziarie degli ultimi anni per il rientro di alcune Regioni dal notevole disavanzo di bilancio.
In particolare, la deliberazione di giunta impugnata è stata adottata in esecuzione dell’accordo stipulato dalla Regione Campania con i Ministri della salute e dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004 n. 311, al fine, come récita la norma, di individuare "gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell’accordo è condizione necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del programma"
Detti interventi previsti dal piano di rientro sopracitato sono poi vincolanti per la Regione ai sensi dell’art. 1, comma 796, lett. b, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, ai fini della della fruizione del riparto del Fondo transitorio stanziato con detta legge finanziaria per le regioni interessate da rilevanti disavanzi.
Il successivo decreto commissariale (integrativo della precedente deliberazione anche, come s’è detto, all’ésito del segmento procedimentale di controllo sui provvedimenti di approvazione delle tariffe attribuito ai Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze dal citato accordo) è stato poi adottato dal Commissario ad acta per il risanamento del servizio sanitario regionale campano in relazione all’incarico di attuazione del Piano di rientro predetto conferitogli con la delibera del Consiglio dei Ministri del 24 luglio 2009; delibera, questa, con la quale il Commissario stesso veniva altresì incaricato di provvedere alla realizzazione di precisi interventi, identificati in diciotto punti, tra i quali l’adozione delle tariffe per le prestazioni (punto 16, richiamato nelle premesse del decreto di cui si tratta) e la ricognizione dei provvedimenti approvati dagli organi regionali ed aziendali in materia sanitaria, con conseguente verifica della congruità degli stessi con il Piano di Rientro e sospensione dei provvedimenti contrastanti con il Piano ovvero adottati in carenza o difformità dal preventivo parere da parte dei Ministeri affiancati (punto 18, parimenti richiamato nelle citate premesse).
Tràttasi, dunque, di atti adottati in attuazione di precisi vincoli di bilancio ed in particolare vòlti a rispettare la normativa speciale sul rientro dai disavanzi dettata dalle ultime leggi finanziarie (v. il decreto commissariale, laddove, premesso che "l’analisi dell’offerta di assistenza erogata dalle strutture pubbliche e private accreditate ha evidenziato un elevato tasso di inappropriatezza", sottolinea che "la messa a punto e l’attuazione dei criteri di appropriatezza dell’offerta è presupposto indispensabile per consentire il rientro dal disavanzo…"; nello stesso senso, sostanzialmente, la DGRC n. 1267, che ricollega espressamente la scelta di procedere all’approvazione delle tariffe per le prestazioni erogate dalle RR.SS.AA. e Centri diurni di cui alla L.R. n. 8/2003 alla "urgenza di adempiere alle disposizioni connesse al Piano di Rientro"); e pur tuttavia, ad avviso del Collegio, comunque connotati dalla necessità che, nell’ambito delle scelte politicoistituzionali spettanti alla Regione (ed oggi al Commissario ad acta), venga trovato un equo e giustificato contemperamento delle varie esigenze fondamentali che influiscono nella materia: la pretesa degli assistiti alle prestazioni sanitarie (con la connessa salvaguardia del diritto di primaria rilevanza alla salute, ben tenuto presente dal Commissario nel provvedimento oggetto del giudizio laddove correla "la messa a punto e l’attuazione dei criteri di appropriatezza dell’offerta" anche alla garanzia del "mantenimento del servizio pubblico essenziale ai cittadini della Regione Campania"), il mantenimento degli equilibrii finanziarii (che comunque non possono contare su risorse illimitate), gli interessi degli operatori privati (che rispondono a logiche imprenditoriali meritevoli di tutela) e l’efficienza delle strutture pubbliche e private (Consiglio di Stato, IV sez, n. 3920/2000).
Tanto premesso, l’adozione degli impugnati atti, come aggredita con i primi tre motivi dell’appello R.G. n. 4461/2011 e con il primo motivo dell’appello R.G. n. 5826/2011 (tutti corrispondenti al primo motivo dell’originario ricorso), viene posta in discussione quanto alla sua legittimità e razionalità, con particolare riguardo alla contraddittorietà delle discusse determinazioni dell’Amministrazione con le precedenti deliberazioni dalla Regione adottate in materia (v. in particolare la DGR n. 224/2009, di soli cinque mesi anteriore alla DGRC n. 1267/2009, che ha comportato rispetto alla prima una decurtazione media delle tariffe delle prestazioni di cui si tratta pari a circa il 45%).
Orbene, tali "numeri", come in particolare argomentato nell’appello R.G. n. 5826/2011, inducono per lo meno un dubbio attendibile sulla denunciata "illogicità delle nuove tariffe fissate negli atti impugnati", superabile solo con l’esame dell’istruttoria, che si pone a monte degli atti stessi e che, per poterne supportare la legittimità a dispetto delle contestazioni nel presente giudizio avanzate, deve risultare completa e coerente con le determinazioni all’ésito della stessa assunte.
Non a caso una grave carenza sul piano istruttorio le parti ricorrenti, di quanto sopra evidentemente ben consapevoli, avevano puntualmente denunciato con il primo motivo del ricorso introduttivo.
Se è vero, peraltro, che il tema probatorio nel giudizio amministrativo è essenzialmente assegnato alle parti (sicché il Giudice non deve supplire con proprii poteri istruttorii ad incombenti, cui la parte può diligentemente provvedere anche apprestando tutti i rimedii ordinamentali), una volta constatato che (conformemente a quanto dai ricorrenti nel presente giudizio lamentato) nei provvedimenti impugnati le nuove tariffe non risultano se non in parte suffragate dalla esternazione degli elementi e dei dati che hanno portato alla loro determinazione, non può escludersi, a differenza di quanto ritenuto dal T.A.R., un’istruttoria ufficiosa, basata sul tema del contendere delineato dalle parti.
Tema, invero, quello del possibile difetto di motivazione e di istruttoria dei provvedimenti oggetto del giudizio, sul quale le ricorrenti avevano speso ben più che mere "ipotesi" (come qualificate dal T.A.R. le deduzioni de quibus), atteso che, in ordine al procedimento di valutazione dei costi, venivano lamentate la mancata precisazione delle componenti del "costo standard" delle prestazioni di cui si tratta preso a riferimento ai fini della determinazione delle tariffe, oltre che l’inattendibilità degli unici elementi dalla deliberazione stessa deducibili (attinenti al costo del lavoro), e l’assenza e non verificabilità dei dati di tre strutture pubbliche, assunte a tal fine quali termini di confronto, con un’impropria attribuzione, nei loro confronti, del "marchio di efficienza, appropriatezza e qualità dell’assistenza".
In ogni caso, poi, i ricorrenti producevano un’analitica perizia di parte relativa appunto ai criterii di determinazione delle tariffe RSA e centri diurni, che il Giudice di primo grado, ben lungi dal doverne (o poterne) recepire acriticamente le conclusioni, non poteva comunque non considerare come serio "indizio" del fatto che nel contestato procedimento non fosse stata presa correttamente nella dovuta considerazione l’incidenza economica di taluni fattori.
Né la mancata disponibilità agli atti del giudizio dei dati dell’istruttoria procedimentale può, come pure ritenuto dal T.A.R., imputarsi ai ricorrenti (per ricavarne, come ha pure statuito il T.A.R., la "inosservanza di quell’onere istruttorio pregiudiziale finalizzato alla ricerca ed alla raccolta degli elementi utili"), dal momento che è l’Amministrazione, una volta che in sede giurisdizionale sia contestata la compiutezza dell’istruttoria di un suo provvedimento, che è tenuta, al fine di consentirne il dovuto sindacato da parte del Giudice, al deposito dei relativi atti; in tal senso, invero, dispone espressamente l’art. 21, comma 4, della legge n. 1034/1971, applicabile qui ratione temporis al giudizio di primo grado; sì che la domanda di accesso (ante causam od in causa) prevista dall’art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (v. oggi l’art. 116 c.p.a.) non può certo diventare un ònere per l’interessato, rimanendo essa una mera facoltà ai fini dell’esercizio del suo diritto di difesa e restando affidata alle sole regole processuali l’individuazione dei limiti, in cui il Giudice può integrare gli indizii di prova forniti dalla parte onerata con l’esercizio dei proprii poteri istruttorii.
Ciò posto, nel caso di specie, a differenza di quanto statuito dal Giudice di primo grado, il Collegio ritiene che i ricorrenti abbiano soddisfatto l’ònere della formulazione ed individuazione dei vizii inficianti i provvedimenti di cui si dolgono nei limiti consentiti dalla disponibilità degli atti, adducendo concreti elementi idonei a dimostrare quantomeno la possibilità di sussistenza dei denunciati vizii.
Tanto basta per l’esercizio, ai fini della decisione sui motivi suddetti, del potere acquisitivo, di cui dispone il Giudice amministrativo, che si può concretizzare nella specie, spettando pacificamente al Giudice la scelta del mezzo istruttorio più appropriato, nell’ordine di deposito agli atti del giudizio della relazione tecnica, con relative tabelle allegate, recante il procedimento di analisi dei costi (della quale, del resto, si fa espressa menzione nel pure impugnato parere dei Ministri affiancati del 20 novembre 2009), riferita sia alla DGRC n. 1627/09 che al Decreto commissariale n. 6/2010, corredata di ogni altro documento utile.
La richiesta e l’acquisizione di tali atti, è il caso di precisare, non sono certo preordinate a consentire ai ricorrenti l’ampliamento del thema decidendum mediante ricerca delle eventuali illegittimità degli atti stessi, ma tende soltanto alla verifica, da compiersi prima dalle parti in sede difensiva e poi dal Giudice in sede decisòria, delle illegittimità già specificamente dedotte, sia pure nei limiti consentiti dalla disponibilità degli atti.
All’incombente istruttorio provvederà il Commissario ad acta nei tempi e nei modi indicati in dispositivo.
7. – In conclusione, dichiarato irricevibile l’appello incidentale improprio proposto nel ricorso n. 5826/2011 e respinte le altre eccezioni preliminari in rito sollevate dalla Regione, ogni altra decisione in rito, sul mérito e sulle spese va rinviata all’ésito dell’adempimento della qui disposta attività istruttoria.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), preliminarmente riuniti i ricorsi indicati in epigrafe, non definitivamente pronunciando in ordine ad essi:
– dichiara irricevibile l’appello incidentale improprio proposto nel ricorso n. 5826/2011;
– respinge, nei sensi di cui in motivazione, ogni altra eccezione preliminare in rito sollevata dalla Regione;
– ordina al Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro del Settore Sanitario della Regione Campania di provvedere al deposito presso la Segreteria della Sezione, in sei copie, entro il termine di giorni 90 dalla data di ricezione della comunicazione in via amministrativa (o, se anteriore dalla data di notifica) della presente decisione, della documentazione di cui in motivazione;
– rinvia al definitivo ogni altra decisione in rito, sul mérito e sulle spese;
– fissa per il prosieguo della trattazione l’udienza pubblica del 30 novembre 2012.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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