Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A. – Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la A. S.r.l. ha impugnato il provvedimento n. 95/2008 emesso dal Comune di Pantelleria ai sensi dell’art. 21 quater della L. n. 241/90, di sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione allo scarico n. 10/2008, a far data dal 17.11.2008 e per un periodo di novanta giorni, premettendo:
– di essere una delle aziende maggiormente rappresentative del panorama vitivinicolo della Regione Siciliana;
– di avere ottenuto dal Comune intimato l’autorizzazione unica, ai sensi del D.P.R. n. 447/1998, per la realizzazione di un impianto produttivo per lo spaccio e il magazzinaggio dei prodotti vinicoli in località Kuddia Randazzo di Pantelleria, con esito positivo del relativo collaudo degli impianti;
– di avere richiesto ed ottenuto il rilascio dell’autorizzazione allo scarico dei reflui provenienti dall’attività produttiva, con provvedimento n. 10 del 15.10.2008, i cui effetti venivano sospesi con il provvedimento impugnato (determinazione n. 95 del 11.11.2008).
Affida il ricorso avverso il provvedimento di sospensione alle seguenti censure:
1) Incompetenza assoluta dell’autorità che ha adottato il provvedimento
Il provvedimento di sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione allo scarico è stato adottato da un Servizio diverso (Serv. II), da quello che ha emanato la predetta autorizzazione (Serv. VIII), con violazione del principio del contrarius actus.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 e ss. della L. n. 241/90 e s.m.i. come recepita in Sicilia dalla l.r. n. 10/91 – eccesso di potere.
La determinazione n. 95/2008 non è stata preceduta da alcuna comunicazione di avvio del relativo procedimento di sospensione degli effetti del provvedimento autorizzativo; adempimento, che avrebbe permesso all’amministrazione di comprendere l’assoluta infondatezza delle ragioni poste a fondamento del provvedimento di sospensione.
3) Violazione dell’art. 41 della Costituzione – Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della L. n. 241/90 come recepita in Sicilia dalla l.r. n. 10/91 – eccesso di potere per illogicità, travisamento dei fatti, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.
Dalla lettura del provvedimento impugnato non emerge alcuna motivazione a sostegno della scelta di procedere alla sospensione degli effetti dell’autorizzazione allo scarico, limitandosi la P.a. procedente a menzionare numerose prescrizioni, tutte ben note alla stessa e richiamate negli atti di autorizzazione unica menzionati nella stesso provvedimento di autorizzazione allo scarico.
Non si evince neppure alcuna indicazione in ordine alle "gravi ragioni", che giustificherebbero il ricorso alla sospensione temporanea degli effetti del provvedimento, ai sensi dell’art. 21 quater della L. n. 241/90.
Chiede, pertanto, previa sospensione degli effetti, l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria di spese.
B. – Con decreto cautelare n. 1337 del 21.11.2008 è stata accolta l’istanza di sospensione provvisoria del provvedimento impugnato.
C. – Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, contrastando tutte le censure e concludendo per la reiezione dell’istanza cautelare.
D. – Con ordinanza cautelare n. 1408 del 05.12.2008 è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati.
E. – Con memoria depositata il 28.10.2011 la ricorrente ha ribadito tutte le argomentazioni già esposte con il ricorso, insistendo per l’accoglimento dello stesso.
F. – Con memoria prodotta in data 11.11.2011 il Comune di Pantelleria ha replicato alle difese attoree, insistendo per il rigetto del ricorso.
G. – Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2011, su richiesta dei difensori delle parti, presenti come da verbale, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
A. – La società ricorrente – destinataria di un’autorizzazione unica ai sensi del D.P.R. n. 447/1998 per la realizzazione di un impianto produttivo per lo spaccio e il magazzinaggio dei prodotti vinicoli in località Kuddia Randazzo di Pantelleria, e della relativa autorizzazione allo scarico dei reflui – ha contestato l’adozione, da parte del Comune di Pantelleria, del provvedimento n. 95 del 11 novembre 2008, con cui è stata disposta la sospensione dell’efficacia del provvedimento di autorizzazione allo scarico n. 10 del 15.10.2008.
All’esito dell’approfondimento, proprio della sede del merito, ritiene il Collegio di dovere rivedere, re melius perpensa, la statuizione assunta in fase cautelare, atteso che il ricorso non è fondato.
A.1. – Va respinto il primo motivo, con cui la ricorrente deduce il vizio di incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento di sospensione.
Come documentato dal Comune di Pantelleria, nel periodo intercorrente tra la data di adozione dell’autorizzazione allo scarico e quella di adozione del contestato provvedimento di sospensione, la Giunta Municipale dell’ente, con deliberazione n. 182 del 29.10.2008, ha riorganizzato i Servizi comunali, sopprimendo il Servizio VIII (che aveva emesso l’autorizzazione allo scarico), e attribuendo le relative materie al Servizio II, che ha emesso l’atto impugnato (v. documentazione prodotta dalla P.a.).
Tanto è sufficiente a respingere detta censura.
A.2. – Va parimenti respinta la doglianza volta a contestare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di adozione del provvedimento di sospensione ex art. 21 quater della L. n. 241/1990.
Ed invero, il provvedimento che dispone la sospensione degli effetti di un precedente atto ha natura strumentale e funzione meramente cautelare, in relazione alla prevista adozione di un eventuale provvedimento definitivo di autotutela; sicché, attesa la rilevata funzione cautelare di tale tipo di atto, è applicabile, per consolidata giurisprudenza, l’art. 7, comma 2, della L. n. 241/1990, che consente l’emanazione di provvedimenti cautelari senza necessità di preventiva comunicazione e di termini a difesa, ancor prima che venga inviato l’avviso dell’inizio del procedimento volto all’assunzione del provvedimento finale (Consiglio di Stato, VI, 29 novembre 2006, n. 6978; V, 30 ottobre 2002, n. 5975; T.a.r. Lazio, Roma, I quater, 4 luglio 2007, n. 5993; III, 19 luglio 2006, n. 6050).
A.3. – Quanto alla censura centrale, relativa all’omessa motivazione in ordine alle ragioni di tale scelta, e alla sussistenza delle "gravi ragioni", va rilevato in senso contrario quanto segue.
Va premesso che, come è evincibile dall’esame dell’art. 21 quater, secondo comma, della L. n. 241/1990, il provvedimento di sospensione emesso ai sensi della norma appena riportata, costituente esercizio del potere di autotutela decisoria, deve essere espressamente motivato e deve indicare quali siano le "gravi ragioni", che suggeriscono l’esercizio del potere (discrezionale) di sospensione degli effetti di un precedente provvedimento.
E’, peraltro, chiaro che la valutazione del tessuto motivazionale di detto provvedimento non può essere condotta in maniera formalistica, ma esaminando l’atto nel suo complesso.
Ciò premesso in generale, e passando all’esame in concreto del provvedimento impugnato, nota il Collegio come gli atti presupposti nello stesso richiamati evidenzino chiaramente l’insieme delle cautele, con cui gli enti preposti a vario titolo all’istruttoria hanno circondato la realizzazione dell’impianto produttivo in interesse, anche in ragione dell’esistenza, nell’area interessata, di una riserva naturale, in ordine alla quale era evidente l’obiettivo di preservarla da qualsivoglia rischio di inquinamento ambientale potenzialmente cagionabile dallo smaltimento dei reflui.
Le numerose prescrizioni imposte alla società ricorrente non costituiscono atti fino a quel momento ignoti alla predetta, in quanto la maggior parte di detti atti erano già stati richiamati, e quindi conosciuti, nei provvedimenti autorizzativi unici n. 35 del 10.02.2004 e n. 67 del 13.10.2005 (a loro volta, peraltro, richiamati nell’autorizzazione allo scarico n. 10 del 15.10.2008).
In altre parole, emerge dall’esame del provvedimento impugnato certamente una chiara valutazione circa la possibile illegittimità dell’autorizzazione allo scarico, tant’è che nelle premesse del medesimo provvedimento si dà testualmente atto che le riscontrate superiori incongruenze allo stato inducono ad ulteriori valutazioni in termini di legittimità dell’operato di questa amministrazione.
Quanto, poi, alla parte del tessuto motivazionale relativo alle "gravi ragioni", sebbene nel provvedimento si faccia laconicamente riferimento alla ricorrenza delle stesse, ritiene il Collegio che dette motivazioni siano agevolmente evincibili dalla lettura del provvedimento nel suo complesso, e dalla ricostruzione della complessa istruttoria, che ha portato all’emissione delle autorizzazioni uniche, pure espressamente menzionate.
Le difese della P.a., sul punto, colgono nel segno, atteso che il provvedimento impugnato dà conto di tutti i presupposti fattuali, che hanno indotto il Responsabile alla determinazione di rivedere l’operato svolto con particolare riferimento all’autorizzazione allo scarico dei reflui; sicché può pure convenirsi con la difesa del Comune che, nel peculiare caso concreto, non fossero addirittura presenti margini di discrezionalità in capo al responsabile del Servizio, stante la vincolatività delle prescrizioni imposte dagli enti competenti al rilascio dei pareri e dei nulla osta finalizzati all’emissione dell’autorizzazione unica.
In altre parole, il potenziale pregiudizio all’ambiente cagionato dalla rilasciata autorizzazione allo scarico – esposto dal Comune nelle difese – era chiaramente desumibile dalla pregressa attività istruttoria, che aveva condotto all’adozione degli atti richiamati nel provvedimento di sospensione, con specifico riferimento alle "condizioni" a suo tempo apposte, nei rispettivi pareri favorevoli, sia dall’Assessorato reg.le Territorio e Ambiente che dall’Azienda reg.le Foreste Demaniali.
Detta conclusione risulta, del resto, indirettamente confermata dalla circostanza che parte ricorrente non ha indicato, in concreto, nessun elemento che, in tesi, potrebbe indurre l’amministrazione comunale a recedere dal suo intento di riesaminare il provvedimento di autorizzazione allo scarico sotto il profilo della legittimità, limitandosi a censurare l’esercizio del potere "cautelare" ex art. 21 quater sotto l’aspetto formale.
Ritiene, peraltro, il Collegio di dovere stigmatizzare il contegno tenuto dall’amministrazione comunale nelle more della definizione del merito della controversia.
Ed invero, nonostante la ontologica natura interinale e limitata temporalmente del provvedimento impugnato, non risulta che il Comune di Pantelleria abbia, medio tempore, adottato il preannunciato provvedimento di ritiro dell’autorizzazione allo scarico, il cui relativo procedimento ben avrebbe potuto e dovuto essere completato al fine di definire compiutamente la presente vicenda contenziosa, e/o meglio precisare i contorni di una eventuale nuova autorizzazione allo scarico, con efficace e pronta tutela dell’interesse pubblico.
Per tutto quanto esposto, il ricorso non merita accoglimento, con salvezza del provvedimento impugnato.
Considerata la statuizione assunta in fase cautelare e il contegno tenuto dall’amministrazione nelle more della definizione della controversia, si ritiene sussistano le eccezionali ragioni per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 2 e 16 dicembre 2011 con l’intervento dei signori magistrati:
Nicolò Monteleone, Presidente
Federica Cabrini, Consigliere
Maria Cappellano, Referendario, Estensore
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