Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Il Comune di Orbetello appella la sentenza con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana ha accolto il ricorso proposto dagli odierni appellati avverso il provvedimento di data 11.11.2003 di diniego di sanatoria ed ingiunzione di demolizione di opere abusive, nonché il diniego di autorizzazione ai sensi degli artt. 151 e 164 T.U. n. 490/99, assunti sulla base del parere negativo del Collegio dei Membri Ambientali.
I primi giudici hanno ritenuto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, emanati sull’unico presupposto del parere non favorevole del predetto Collegio, rilevando che il Commissario Straordinario del Parco della Maremma, con atto del 21 luglio 1999, trasmesso per conoscenza anche al Sindaco di Orbetello, aveva espresso parere favorevole alle opere abusive, senza prescrizioni o condizioni, ai sensi dell’art. 39 della L. n. 724/94 e ritenendo che nella specie debba trovare applicazione l’art. 20 della L.R. n. 24/94, secondo il quale il nulla osta dell’Ente Parco tiene luogo, in deroga alle competenze di cui alle disposizioni vigenti, dell’autorizzazione paesaggistica.
Parte appellante contesta tale argomentazione, ritenendola non conforme a diritto, sottolineando che l’opera abusiva non ricade nel territorio del parco, ma nell’area esterna al parco stesso e deducendo, in sintesi, che, per quest’ultima, rimane invariata la ordinaria competenza comunale al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
Resistono gli appellati che replicano in memoria contestando, in via preliminare, l’inammissibilità dell’appello per omessa specificazione dei motivi, e, comunque, l’infondatezza della tesi avversaria, sostenendo l’applicabilità dell’art. 20 L.R. n. 24/94 anche in relazione alle c.d. aree contigue, in quanto anch’esse da considerarsi "soggette al piano del Parco".
L’appello è stato posto in decisione all’udienza del 18.10.2011.
La controversia concerne la sanatoria, negata dal Comune di Orbetello, di opere abusive consistenti, come riferiscono gli appellati, nella realizzazione di tettoia e due box prefabbricati adibiti ad uso cucina, camera, servizi igienici, realizzati in località Bengodi di Fonteblanda, in area sulla quale insistono, come riferito dal Comune e non contestato da controparte, i vincoli paesaggistici ed ambientali di cui al D. Lgs. n. 42/2004, artt. 134 (ex lege 1497/1939) e 142, comma 1° lett. f) ed m) (ex lege 431/85), e che ricade nell’ambito di applicazione della L.R. Toscana n. 65/75, in quanto area attigua del Parco della Maremma, e nell’ambito territoriale delle direttive della fascia costiera di cui alla delibera G.R.T. n. 47/90.
La sanatoria è stata negata sul presupposto del parere contrario espresso in ordine al vincolo paesaggistico dal Collegio del Membri Ambientali "in quanto i manufatti sono stati realizzati con materiali e tecnologie improvvisate che costituiscono un episodio di degrado panoramico e paesistico".
La questione sulla quale si incentra l’appello attiene alla competenza ad esprimere la valutazione di compatibilità col vincolo paesaggistico nel caso di opera ricadente nelle "aree contigue" al parco, avendo il T.A.R. condiviso la tesi dei ricorrenti in primo grado che il nulla osta dell’Ente Parco tenesse luogo della autorizzazione paesaggistica e sostenendo, invece, l’appellante che in detta area esterna rimane invariata l’ordinaria competenza (subdelegata) comunale.
Tanto precisato, va disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello, essendo il motivo di impugnazione della sentenza idoneamente specificato con la contestazione della non conformità a diritto della argomentazione esposta nella sentenza, sulla base della affermazione che la competenza a rilasciare l’autorizzazione paesaggistica, nella fattispecie, non era riservata all’Ente Parco, ma al Comune appellante, proprio in quanto il sito interessato dall’opera abusiva non ricade nel territorio del Parco, ma nell’area contigua.
Quanto al merito, occorre valutare il disposto dell’art. 20 della legge regionale 16 marzo 1994, n. 24, in relazione alle previsioni relative alle "aree contigue" contenute nel precedente art. 13.
L’art. 20 cit. dispone, al primo comma, che "Il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative a interventi, impianti ed opere nelle aree soggette al piano del parco è subordinato al preventivo nullaosta dell’ente parco. Si applicano le disposizioni contenute nell’art. 13 della L. 6 dicembre 1991 n. 394.". Al secondo comma, la disposizione, nella formulazione vigente all’epoca (attualmente, a seguito della sostituzione operata dall’art. 26 della L.R. n. 62 del 21 novembre 2008, è rimasto soppresso ogni riferimento al vincolo paesaggistico), prevedeva che il nullaosta dell’ente parco "nel caso in cui sia stato espressamente rilasciato e non si sia determinato per decorrenza dei termini, tiene luogo, in deroga alle competenze di cui alle vigenti disposizioni, dell’autorizzazione" per interventi in zone soggette a vincolo idrogeologico ed a vincolo paesaggistico.
La norma ha superato il vaglio della Corte Costituzionale (v. sentenza 21 marzo 1997, n. 67), che ha rilevato come la Regione Toscana, nell’istituire e disciplinare, con la legge 16 marzo 1994, n. 24, gli Enti Parco ivi indicati, pur richiamandosi espressamente, con riguardo a queste aree protette, all’art. 13 della legge quadro n. 394 del 1991 (che prevede la contemporanea presenza del nullaosta e dell’atto di autorizzazione), ha, tuttavia, voluto escludere tale duplicità formale nel caso il nullaosta fosse stato rilasciato espressamente. La Corte ha ritenuto che, per quanto le figure giuridiche dei due atti amministrativi (nullaosta ed autorizzazione) fossero ben distinte, nel senso che mentre il nullaosta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento od opera richiesti, le autorizzazioni in zone soggette a vincolo idrogeologico o paesaggistico sono intese a tutelare altri interessi, attraverso procedimenti differenti, che possono richiedere specifiche capacità tecniche di valutazione, nondimeno non poteva escludersi la possibilità che, anche per esigenze di semplificazione, la legge regionale concentrasse tutte le valutazioni necessarie del soggetto (la regione, appunto) titolare dell’una e dell’altra competenza in uno stesso organo ritenuto idoneo a compierle. Tanto con la puntualizzazione che l’espressione "tiene luogo" va intesa non nel senso che il semplice nullaosta limitato alla valutazione della conformità alle disposizioni del piano e regolamento del parco equivalga, per ciò solo, alle autorizzazioni relative ai vincoli idrogeologico e paesaggistico, bensì nel senso che l’Ente parco è chiamato a compiere contestualmente entrambe le valutazioni, ivi compresa quella di spettanza della regione, fermo restando che ciò non comporta deroghe o limiti al regime sanzionatorio relativo alle mancanze o ai vizi degli atti richiesti dalla legge.
Orbene, il secondo comma dell’art. 20 cit., della cui applicabilità alla fattispecie si discute, è riferito al nulla osta di cui al primo comma, ossia al nulla osta per gli interventi, impianti od opere nelle aree "soggette al piano del parco".
E’, dunque, decisivo, stabilire se l’area c.d. contigua, in cui pacificamente ricade il manufatto per il quale è stata chiesta la sanatoria, debba intendersi o meno "soggetta" al piano predetto.
Al riguardo, la sentenza impugnata non prende espressamente posizione, limitandosi a rilevare che l’art. 25 del piano del parco, richiamato nel provvedimento favorevole del Commissario Straordinario del parco di data 21 luglio 1999, disponeva che nelle zone agricole esterne al parco l’attività edificatoria era disciplinata dalla legge regionale n. 16/1975 e successive modifiche e che le concessioni edilizie erano rilasciate dal Comune previo nulla osta dell’ex Consorzio, poi sostituito prima dal Commissario Straordinario, indi dall’Ente Parco. Non è, peraltro, in discussione l’occorrenza del predetto nulla osta, ma se esso tenga, altresì, luogo dell’autorizzazione paesaggistica.
Gli appellati sostengono che l’espressione stessa di "aree soggette al piano del parco" sia locuzione ampia ed estensiva, chiaramente indicativa di qualcosa di più ampio del territorio del parco e pertanto comprensiva anche delle aree esterne; soggiungono che, nel senso della soggezione delle medesime al piano, comunque depone l’art. 13 L.R. cit., che assegna al piano di dettare "specifiche direttive" relativamente a tali aree.
Tale tesi non risulta persuasiva. L’espressione "aree soggette al piano" implica che soggezione vi sia, ovvero che l’area venga disciplinata direttamente dal piano del parco.
Ebbene, l’art. 13 della legge reg. n. 24 del 1994, con riguardo alle aree di cui si discute, prevede, al comma 3, che "Le aree contigue di cui all’art. 32 della L. 6 dicembre 1991, n. 394 sono individuate dal Piano del Parco di cui al comma 1 ed ivi definite aree esterne", ed, al comma 4, che "Per le aree contigue di cui al comma 3, i piani del Parco dettano, per le materie di cui all’art. 32, comma 1, L. 6 dicembre 1991, n. 394 specifiche direttive cui debbono uniformarsi le diverse discipline ed i regolamenti degli enti locali anche al fine di una efficace tutela delle aree interne al Parco". Se ne ritrae che il piano del parco contiene l’individuazione le aree esterne, ma non le disciplina direttamente, rimanendo esse soggette alle diverse discipline ed ai regolamenti degli enti locali, che questi ultimi devono uniformare alle direttive contenute nel piano del parco. Conferma che le aree esterne al Parco regionale della Maremma non sono "soggette", nel senso predetto, al relativo piano il disposto del sesto comma del predetto art. 13. Ivi è stabilito, con esclusivo riferimento al piano del parco regionale di Migliarino, San Rossore e Massaciuccoli (differenziando, così, la relativa normativa rispetto a quella del Parco della Maremma), che le disposizioni di tale piano "nelle aree contigue al parco, limitatamente alle materie paesaggistiche, urbanistiche ed edilizie, si sostituiscono alle disposizioni difformi contenute negli strumenti urbanistici locali".
Ne consegue che il rilascio dell’autorizzazione in ordine al vincolo paesaggistico era, nella specie, di spettanza comunale e che, pertanto, del tutto legittimamente è stata negata la sanatoria sul presupposto del negativo parere del Collegio dei Membri Ambientali.
Né agli appellati giova invocare, per denotare, comunque, l’illegittimità degli atti gravati in primo grado, la sentenza del T.A.R. Toscana n. 855 del 2003, relativa a precedenti dinieghi di sanatoria, postulando che la questione sia coperta da giudicato tra le parti, avendo il presente contenzioso ad oggetto un distinto provvedimento di diniego, assunto sulla base di propri presupposti, costituiti dal parere del 30.10.2003 e dal diniego di autorizzazione del 3.11.2003 ed, in particolare, come rileva (senza che, del resto, vi sia appello incidentale sul punto) la sentenza in epigrafe, "nella considerazione specifica che le opere abusive in oggetto non ricadono all’interno dell’Ente Parco regionale della Maremma ma in area attigua e pertanto il parere del suddetto Ente non è rilasciato anche sul vincolo paesaggistico ambientale ai sensi del D.L. n. 490/99 e Legge n. 431/85".
L’appello va, pertanto, accolto, con riforma della sentenza di primo grado nel senso del rigetto del ricorso presentato dai sigg. P. e T..
Si dispone, in considerazione del carattere interpretativo della controversia, la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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