Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1 Con atto notificato il 12 novembre 1998 – depositato il successivo 26 – il ricorrente espone: (a) di aver conseguito una concessione edilizia, poi prorogata, per la costruzione di un fabbricato rurale consistente in piano interrato (cantina – magazzino) oltre ad un piano terra, appartamento e porticato; (b) di aver presentato una variante in corso d’opera per la realizzazione di tre rampe di accesso al piano interrato alla quale è seguita la nota del comune in data 12 novembre 1997 recante indicazioni in esito all’inizio dei lavori ed agli adempimenti connessi alla circostanza per la quale parte del terreno interessato era inglobato nell’area per la costruzione del nuovo terminal bus; (c) di non aver allo stato ancora provveduto alla costruzione delle rampe quindi al reinterro della buca circostante il fabbricato.
2 Impugna l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi per: violazione e falsa applicazione artt. 4, 12 e 15 legge n. 47/85 – eccesso di potere per difetto di presupposto, mancata istruttoria e valutazione dei fatti rilevanti – perplessità – contraddittorietà con precedente provvedimento – difetto di motivazione anche con violazione dell’art. 3 legge 241/90 – violazione e falsa applicazione artt. 4 e 7 legge n. 47/85 – eccesso di potere – difetto ed incongruente ed inconferente motivazione – sviamento – violazione e falsa applicazione art. 3, comma 4, L. 7/8/90 n. 241.
3 Con atto depositato il 14 gennaio 1999, si è costituito il comune di Fiuggi che ha contrastato la domanda.
4 Con atto notificato il 17 giugno 1999 il ricorrente ha proposto istanza cautelare, sulla quale ha controdedotto il comune con memoria depositata il 24 giugno 1999. La Sezione, con ordinanza n. 356 dell’8 luglio 1999, ha accolto l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato.
5 Con altro atto introduttivo il ricorrente ha impugnato l’ordinanza prot. n. 3212 del 16.3.1999 con la quale il responsabile del competente servizio ha ingiunto il pagamento di una somma a titolo di sanzione ex articolo 12 legge 47/85, nonché la presupposta valutazione dell’U.T.E.
6 Con atto depositato il 24 giugno 1999, si è costituito il comune di Fiuggi.
7 La Sezione, con ordinanza n. 360 dell’8 luglio 1999, ha accolto l’istanza cautelare.
8 Con successive istanze depositate il 4 maggio 2009, il ricorrente ha manifestato il persistente interesse alla definizione di entrambi i ricorsi.
9 Con ordinanze nn. 84 ed 86 del 16 novembre 2009, relative ad entrambi i ricorsi, la Sezione ha preso atto dell’interruzione del processo stante il certificato decesso del difensore del resistente. Il ricorrente ha quindi riassunto i procedimenti.
10 Alla pubblica udienza del 1° dicembre 2011, i ricorsi sono stati chiamati ed introdotti per la decisione.
Motivi della decisione
1 IL ricorrente impugna le ordinanze, di ripristino dello stato dei luoghi e di pagamento di una somma a titolo di sanzione, adottate in base all’articolo 12 delle legge 47/85, con atti introduttivi che vanno riuniti ai sensi dell’articolo 70 del c.p.a., stante l’evidente connessione.
2 In punto di fatto va evidenziato che con ordinanza: (a) n. 54 del 10.09.1998, il competente assessore, ha ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi perché "… il piano con destinazione d’uso magazzino cantina non è completamente interrato come da elaborato grafico approvato…" e perché, "a seguito della immissione in possesso delle aree di cui sopra il predetto manufatto viene a trovarsi a ml. 5,00 dal nuovo confine venutosi a creare a seguito dell’esproprio;"; (b) n. 3212 del 16.3.1999, il responsabile del servizio ha ingiunto il pagamento di una somma quale sanzione ex articolo 12 legge 47/85, richiamando la precedente ordinanza "… con la quale è stato contestato l’impostazione del piano di campagna del fabbricato….".
3 Vanno in primo luogo esaminati i motivi – terzo e quarto – del primo ricorso, dedicati all’incompetenza nonché alla violazione dell’articolo 3, comma 4, della legge 241/1990 da riferire anche alla mancata menzione del possibile esercizio della facoltà di cui all’articolo 13 L. 47/1985.
3.1 Le doglianze sono infondate: (a) quanto alla prima, perché impostata su un sistema di attribuzione e distribuzione della competenza superato dall’articolo 51 della legge 142/1990, quindi dall’introduzione del principio di separazione tra organi del potere politico ed organi titolari del potere di gestione con conseguente ascrizione, nel caso, al responsabile del competente servizio, aspetto questo neanche accennato dal ricorrente che ha solo affermato la competenza del sindaco contestando la sottoscrizione da parte dell’assessore non accompagnata dal dovuto richiamo alla delega sindacale; (b) quanto alla seconda, perché soccorre il costante orientamento per il quale, l’omessa indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere non determina l’illegittimità del provvedimento amministrativo, ma solo una mera irregolarità, in quanto l’articolo 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990 non influisce sull’individuazione e sulla cura dell’interesse pubblico cui è finalizzato il provvedimento, né sulla riconducibilità dello stesso all’autorità amministrativa, ma tende ad agevolare il ricorso alla tutela giurisdizionale, ragion per cui siffatta deficienza rileverebbe, al limite, ai soli fini della concessione dell’errore scusabile; (c) quanto alla terza, perché l’omessa menzione della facoltà di avanzare istanza di accertamento di conformità, per ragioni analoghe a quelle già esposte, non integra il contenuto del provvedimento di ripristino e non rileva, pertanto, in termini di possibile illegittimità.
4 Può ora passarsi allo scrutinio dei motivi di cui al ricorso n. 551 del 1999, avente ad oggetto l’irrogazione della sanzione pecuniaria, motivi con i quali è stata, per distinti aspetti, argomentata l’incompetenza nonché la violazione dell’articolo 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990.
4.1 Il motivo sull’incompetenza, posto in forma di illegittimità derivata con riproduzione del corrispondente profilo di cui al precedente ricorso 1096/98, va respinto rilevando le ragioni a sostegno degli esiti già rassegnati nonché l’ulteriore considerazione per la quale, l’ordinanza impugnata è stata, nel caso, sottoscritta dal dirigente del servizio.
4.2 Tale ultima evenienza, introduce l’esame della dedotta violazione dell’articolo 51, comma 3, della legge 241/1990, rapportata all’articolo 4 della legge 47/1985 e basata sull’assunto per il quale la competenza per le sanzioni edilizie spetterebbe al sindaco, titolare dei poteri connessi all’attività di vigilanza edilizio – urbanistica, non al dirigente titolare delle sole funzioni interessanti il rilascio della concessione edilizia. Il motivo è infondato. L’attribuzione ai dirigenti comunali della generale competenza ad emanare atti di gestione è stata definita dall’articolo 6 della legge 15 maggio 1997, n. 127 con un’elencazione comprensiva dei provvedimenti di rilascio della concessione, ma non quelli repressivi degli abusi edilizi. La questione è stata quindi risolta dall’articolo 2, comma 12, della legge 16 giugno 1998, n. 191 che ha affidato ai dirigenti anche i compiti di vigilanza e di applicazione delle sanzioni edilizie disposizione, quest’ultima, che ha completato l’assetto sancito dall’articolo 45, comma 1, del D. Lgs. n. 80 del 1998, per il quale "a decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione… si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti".
5 Per le su esposte considerazioni vanno quindi respinti, quanto al ricorso n. 551/1999: (a) il primo motivo per i profili dedicati all’incompetenza ed alla violazione dell’articolo 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990; (b) i motivi sub nn. 7) ed 8).
6 Occorre ora analizzare i restanti motivi con i quali il ricorrente sostiene: (a) quanto al disposto ripristino che, nel caso, non ricorrerebbe alcuna violazione dell’articolo 7 della L. 47/1985, avendo omesso il comune di considerare che "… per poter realizzare il piano interrato, al di sotto del piano di campagna, ha dovuto necessariamente procedere allo scavo del terreno in misura più ampia della sagoma del fabbricato stesso." e che, anche ove si volesse individuare nella richiesta realizzazione delle rampe di accesso una variante, lo stesso comune nel ritenere applicabile l’articolo 2, comma 60, della legge 662/1996 avrebbe certificato l’inesistenza di una variazione essenziale, quindi l’insussistenza dei presupposti per la sanzione demolitoria; (b) che il riferimento al realizzando terminal bus su aree di proprietà del ricorrente, che si è opposto all’occupazione di urgenza ed all’esproprio, denoterebbe lo sviamento di potere; (c) che il comune avrebbe irrogato la sanzione pecuniaria, "… senza indicare l’effettiva difformità e conseguentemente senza motivare come e perché si giunge alla cifra della quale si chiede il pagamento che dalla sua entità è da ritenersi sicuramente errata…".
7 E’ necessario evidenziare che le ordinanze impugnate richiamano l’articolo 12 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nel testo per tempo vigente, secondo il quale: "Le opere eseguite in parziale difformità dalla concessione sono demolite a cura e spese dei responsabili dell’abuso entro il termine congruo, e comunque non oltre centoventi giorni, fissato dalla relativa ordinanza del sindaco. Dopo tale termine sono demolite a cura del comune e a spese dei medesimi responsabili dell’abuso." (primo comma); "Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il sindaco applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dalla concessione, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura dell’ufficio tecnico erariale, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale." (secondo comma).
8 Il punto fondamentale delle censure in esame è quindi rappresentato dalla correttezza dei presupposti fondanti il potere quindi l’ammontare della sanzione.
8.1 In argomento va, in primo luogo, respinta la tesi circa l’impossibilità di pervenire ad un’esatta configurazione giuridica della fattispecie. Sul punto è sufficiente richiamare che entrambe le ordinanze applicano l’articolo 12 della legge 47/85 il quale disciplina il caso di "Opere eseguite in parziale difformità dalla concessione". Quanto poi alla vicenda che sostanzia detta difformità la stessa, ricondotta alla circostanza per la quale "… il piano con destinazione d’uso magazzino cantina non è completamente interrato come da elaborato grafico approvato…", è stata poi specificamente rapportata, in sede di irrogazione della sanzione pecuniaria, all’impostazione del piano di campagna parzialmente fuori terra. Il che è dimostrato dalla documentazione depositata dal resistente a corredo dell’atto di costituzione del 24 giugno 1999 – relativo al ricorso 551/1999 – da ritenersi non debitamente contrastata dal solo riferimento alla rimozione del terreno ed al reinterro successivo all’ultimazione dei lavori. Ed, infatti, il ricorrente avrebbe dovuto provare l’erroneità della presupposta difformità rispetto agli elaborati grafici esaminati dalla commissione edilizia il 3 novembre 1987 difformità che invece emerge, anche visivamente, dalla documentazione fotografica allegata al menzionato atto di costituzione.
8.2 Esito identico deve rassegnarsi con riguardo al dedotto sviamento di potere per falsità della causa. Tale profilo, astrattamente riconducibile all’ipotesi in cui l’amministrazione persegua un fine diverso da quello per il quale il potere esercitato è stato conferito, nella vicenda è stato dal ricorrente argomentato nel senso che i provvedimenti impugnati costituirebbero una reazione alla opposizione e contestazione degli agli atti espropriativi connessi alla costruzione del terminal bus. Ad avviso del Collegio non emergono, dagli atti impugnati e da quelli di giudizio, elementi per ravvisare l’esistenza di considerazioni estranee rispetto alla funzione amministrativa che sostanzia la specifica competenza, quindi di una strumentalizzazione della stessa per un fine diverso da quello di cui alla norma applicata. Ed, infatti, in presenza di opere edilizie, nel caso ritenute difformi dall’originario titolo, quindi abusive, l’emanazione delle sanzioni stabilite dalla legge costituisce, per pacifica giurisprudenza, atto dovuto ed il riferimento, soprattutto nell’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi, alla realizzazione del terminal ed al nuovo confine derivante dall’esproprio, lungi dall’esprimere uno sviamento del potere sanzionatorio dalla sua causa tipica, manifesta la rilevanza e l’incidenza sullo stesso di un altro e concreto interesse pubblico.
8.3 Quanto infine alle censure interessanti la misura della sanzione, ne va rassegnata parimenti l’infondatezza perché: (a) la giustificazione risiede nell’accertata, difforme impostazione del piano di campagna, quale vicenda ricondotta alla fattispecie tipizzata dall’articolo 12 della legge 47/1985; (b) per l’ammontare l’ordinanza richiama il parere reso dall’ufficio tecnico erariale con nota del 18 febbraio 1999 (cfr. sub allegato 17 dell’atto di costituzione del comune in data 24 giugno 1999, relativo al ricorso 551/1999), parere nel quale sono indicati gli elementi ponderati quali, l’epoca di realizzazione, lo stato di avanzamento accertato, la destinazione d’uso, la superficie e la cubatura.
9 In conclusione i ricorsi devono essere respinti.
10 Le spese seguono, come per legge, la soccombenza per l’ammontare in dispositivo liquidato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Prima), previa riunione, definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li respinge.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi Euro 1.500,00 (millecinquecento,00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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