Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio respingeva (a spese compensate) il ricorso proposto dal dott. E. D. avverso il provvedimento n. 157 del 4 aprile 2007, con il quale il Ministero dello sviluppo economico, preso atto della decadenza ex lege (ai sensi dell’art. 1, comma 498, l. 27 dicembre 2006, n. 296) del ricorrente dall’incarico di commissario straordinario nella procedura di amministrazione straordinaria del gruppo Cooperativa Costruttori – Coopcostruttori s.c.a.r.l., aveva accorpato tale procedura con le procedure concorsuali relative ai gruppi Milanostampa, Enterprise e Arquati, e nominato quali componenti del collegio commissariale il dott. R. N., l’avv. F. L. G. (già commissari del gruppo Coopcostruttori) e il prof. A. F. (quest’ultimo, in sostanziale sostituzione del ricorrente).
L’adito Tribunale amministrativo regionale disattendeva sia le dedotte censure formali, in ispecie relative all’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e alla violazione delle garanzie procedimentali, sia le censure di eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carenza d’istruttoria e di motivazione, dell’ingiustizia ed illogicità manifesta e dello sviamento, in relazione alla nomina di un nuovo componente e agli addebiti ascritti al ricorrente nella partemotiva del gravato provvedimento con riguardo alla situazione conflittuale venutasi a creare con gli altri due componenti in seno al pregresso organo commissariale.
2. Avverso tale sentenza interponeva appello il ricorrente soccombente, sostanzialmente riproponendo i motivi di primo grado (e l’ivi proposta domanda risarcitoria per danni all’immagine professionale), seppur adattati all’impianto motivazionale dell’impugnata sentenza, e chiedendo, in sua riforma, l’accoglimento del ricorso in primo grado.
3. Costituendosi in giudizio, l’appellato Ministero contestava la fondatezza dell’appello, chiedendone il rigetto con rifusione di spese.
I controinteressati, sebbene ritualmente evocati in giudizio, omettevano di costituirsi.
4. All’udienza pubblica del 25 ottobre 2011 la causa veniva trattenuta in decisione.
5. L’appello è infondato.
5.1. Il gravato provvedimento è stato adottato in applicazione dell’art. 1, comma 498, l. 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), il quale prevede che i commissari liquidatori, nominati a norma dell’art. 7, comma 3, l. 12 dicembre 2002, n. 273, nelle procedure di amministrazione straordinaria disciplinate dal d.l. 30 gennaio 1979, n. 26, convertito, con modificazioni, dalla l. 3 aprile 1979, n. 95, e i commissari straordinari nominati nelle procedure di amministrazione straordinaria disciplinate dal d.lgs. 8 luglio 1999, n. 270, e dal d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla l. 18 febbraio 2004, n. 39, decadono, se non confermati entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge stessa. La citata disposizione legislativa prevede che, a tal fine, il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, può disporre l’attribuzione al medesimo organo commissariale, se del caso con composizione collegiale, dell’incarico relativo a più procedure che si trovano nella fase liquidatoria, dando mandato ai commissari di realizzare una gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni, al fine di assicurare le massime sinergie organizzative e conseguenti economie gestionali. Con il medesimo decreto l’incarico di commissario può essere attribuito a studi professionali associati o a società tra professionisti, in conformità a quanto disposto all’articolo 28, comma 1, lettera b), r.d. 16 marzo 1942, n. 267, e successive modificazioni.
Come già posto in rilievo da questa Sezione con le decisioni 27 dicembre 2010, n. 9423 e 29 luglio 2009, n. 4730, le norme in questione affrontano l’assetto e il ruolo dei commissari straordinari deputati alla gestione delle procedure straordinarie delle grandi imprese in stato di insolvenza con un approccio riferito non già ad ogni singola procedura di amministrazione straordinaria e al connesso incarico, ma al complesso unitario degli interventi finora posti in essere nei loro aspetti organizzativi e nei riflessi di spesa a carico dell’erario.
In tale quadro è stato infatti previsto:
– un tetto massimo di commissari da adibire agli incarichi, che non può superare la metà del numero dei commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 296 del 2006;
– la decadenza dagli incarichi commissariali, salvi i casi di conferma, che deve intervenire entro novanta giorni dall’entrata in vigore della nuova disciplina;
– la possibilità di accorpare più procedure di amministrazione straordinaria in capo ad un unico commissario, onde consentire una gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni, così assicurando sinergie organizzative e economie gestionali;
– la riduzione forfettaria del 30 % del compenso determinato in relazione al numero delle procedure assegnate.
La decadenza degli organi commissariali, ai sensi dell’art. 1, comma 498, l. n. 296 del 2006, segue dunque ad un’organica revisione del numero complessivo dei funzionari adibiti a detti compiti, alla riconosciuta possibilità di gestione unificata di più procedure liquidatorie e all’abbattimento degli oneri di spesa per i compensi professionali, sicché l’innovazione legislativa ridefinisce, in via primaria, il complessivo assetto organizzativo delle procedure di amministrazione straordinaria in atto, mentre incide solo in via mediata sugli incarichi conferiti, la cui prosecuzione resta condizionata all’esito della disposta ristrutturazione di dette procedure.
In tale quadro, la comminatoria di decadenza ex lege di tutti i rapporti commissariali in atto, se non confermati entro novanta giorni dall’entrata in vigore della nuova disciplina, si configura necessariamente prodromica e dovuta, onde poter procedere al generale riassetto prefigurato dall’art. 1, commi 498501, l. n. 296 del 2006, e costituisce necessario presupposto per poter procedere a nuove nomine o ad eventuali conferme.
La natura essenzialmente fiduciaria e intuitu personae che caratterizza il conferimento dell’incarico in questione – da qualificarsi come onorario, implicante il conferimento di un munus straordinario che comprende specifici poteri gestori dell’impresa e dei beni dell’imprenditore insolvente, per il fine di interesse pubblico inerente alla conservazione del patrimonio produttivo, mediante prosecuzione, riattivazione o riconversione delle attività imprenditoriali -, esclude in capo al commissario decaduto ex lege ogni diritto di insistenza nella prosecuzione dell’ufficio e nei compiti commissariali (nel caso di specie assorbiti per accorpamento in una gestione unitaria comprensiva di altre imprese in stato di insolvenza).
Al contempo, la scelta del professionista cui affidare la nuova gestione commissariale implica una valutazione ampiamente discrezionale da parte dell’Autorità a ciò competente – salvo i limiti di legge e di regolamento sui requisiti di professionalità e di onorabilità di volta in volta in volta stabiliti – e non soggiace alla regola del concorso, che è peculiare all’opposta fattispecie della costituzione impersonale, e non intuitu personae, del rapporto di pubblico impiego.
5.2. Orbene, applicando le enunciate coordinate alla fattispecie dedotta in giudizio e scendendo alla disanima dei motivi di legittimità articolati avverso il provvedimento di decadenza del 4 aprile 2007, va, in primo luogo, disattesa la censura di violazione delle regole procedimentali per la revoca dell’incarico, stabilite dall’art. 43 l. n. 270 del 1999, perché non è stato adottato un provvedimento ad personam di revoca dell’incarico, e l’effetto risolutivo ex lege consegue all’entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007, che reca una disciplina innovativa quanto al titolo alla prosecuzione dei compiti commissariali ed è indistintamente riferita a tutti gli incarichi in atto, la cui decadenza – come in precedenza accennato – costituisce necessario presupposto per poter procedere a nuove nomine o ad eventuali conferme.
Non risultano poi violate le regole del giusto procedimento (avviso di inizio dello stesso ed adeguatezza e sufficienza della motivazione).
5.2.1. Infatti, a parte ogni pur assorbente considerazione sul rammentato carattere della cessazione del rapporto, va rilevato che,quanto all’assolvimento del primo incombente, questa Sezione con i sopra citati precedenti, condivisi da questo Collegio, ha posto in rilievo che la comunicazione di avvio del procedimento deve comunque ritenersi compiuta con l’invio a tutti i commissari straordinari della nota del Ministero dello sviluppo economico n. 7695 del 12 febbraio 2007 (in atti), recante l’invito, previo richiamo ai commi 498501 dell’art. 1 l. n. 296 del 2006, a trasmettere una relazione sull’evoluzione e sull’attuale stato delle procedure loro affidate, sui risultati raggiunti e sugli adempimenti ancora da eseguire, con la precisazione che, sulla base dello stato delle procedure e di ogni altra osservazione formulata, l’Amministrazione avrebbe provveduto all’adozione dei provvedimenti di competenza. Sono invero presenti in detta nota tutti gli elementi corrispondenti ai contenuti e gli effetti propri della comunicazione di avvio del procedimento, poiché – resa conoscibile l’Amministrazione competente e il relativo ufficio – si informa che si dà avvio all’attuazione della nuova disciplina introdotta con la legge finanziaria sulla decadenza ed eventuale conferma degli incarichi commissariali. E non v’è dubbio, che nel contesto della relazione sull’evoluzione e sugli sviluppi della procedura concorsuale rientrano anche eventuali osservazioni su contrasti interni al collegio commissariale e sui relativi riflessi sull’andamento della procedura, sicché anche tale aspetto doveva ritenersi coperto dalla menzionata comunicazione di avvio del procedimento in esame.
5.2.2. Sempre ferme le dette considerazioni, quanto al dedotto vizio di eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carenza d’istruttoria e di motivazione, dell’ingiustizia ed illogicità manifesta e dello sviamento, in relazione alla mancata conferma del ricorrente nell’incarico di commissario straordinario e agli addebiti ascrittigli nella partemotiva del gravato provvedimento con riguardo alla situazione conflittuale venutasi a creare con gli altri due componenti in seno al pregresso organo commissariale, si osserva che nelle premesse del gravato provvedimento del 4 aprile 2007 sono comunque ampiamente esternate – nel quadro della disciplina introdotta dall’art. 1, commi 498501, l. n. 296 del 2006 – le ragioni funzionali e organizzative che hanno indotto all’unificazione delle procedure di amministrazione straordinaria di più imprese, comprendendovi la Coopcostruttori, già amministrata in via straordinaria dal collegio commissariale di cui faceva parte il ricorrente (unitamente ai dott. R. N. e all’avv. F. L. G.) e alla nomina, in sostituzione del ricorrente, del nuovo componente prof. A. F. "in ragione degli elevati requisiti professionali del medesimo, nonché della comprovata specifica esperienza e professionalità nel settore delle amministrazioni straordinarie".
La natura essenzialmente fiduciaria e intuitu personae che – come innanzi posto in rilievo – caratterizza l’incarico in questione, esclude in capo al ricorrente, una volta intervenuta la comminatoria di decadenza ex lege, ogni diritto di insistenza nella prosecuzione nell’ufficio e nei compiti commissariali, tanto più che questi sono ormai assorbiti per accorpamento in una gestione unitaria comprensiva di altre imprese in stato di insolvenza.
A fronte dell’enunciazione, nella partemotiva del gravato provvedimento, dell’indiscussa idoneità professionale del nuovo commissario e delle esigenze organizzative di accorpamento di più procedure, l’atto, già con l’esternazione di tali ragioni, è sorretto da una motivazione sufficiente a suffragarne la parte dispositiva.
Ne deriva – con riguardo al secondo aspetto del motivo -, che i rilievi, pure contenuti nella partemotiva dell’impugnato provvedimento, "delle disarmonie emerse nel funzionamento del collegio commissariale e, da ultimo, della reiterata astensione del Dott. D. nell’adozione delle scelte della procedura, comprovata dalla mancata e non motivata sottoscrizione di numerose richieste al Ministero al fine dell’adozione di provvedimenti autorizzativi, nonché della astensione dalla informativa su importanti problematiche della procedura, nonostante la rituale richiesta dell’Amministrazione (nota 31 ottobre 2006 prot. n. 62139) di esprimere le proprie valutazioni, argomentando l’eventuale dissenso (nota 1 dicembere 2006 prot. n. 70045)" (v. così, testualmente, il relativo passaggio motivazionale), non appaiono determinanti nell’adozione del provvedimento di nomina del nuovo collegio commissariale e di accorpamento delle procedure: pertanto la censurata correlativa omessa previa contestazione appare inidonea a inficiarne la validità. Resta poi fermo il rilievo iniziale che l’invito alla redazione di una relazione sullo svolgimento della procedura indubbiamente ricomprendeva anche eventuali dissidi interni all’organo collegiale, in quanto idonei a riflettersi sulla stessa procedura concorsuale.
Ad ogni modo, questi rilievi probatori paiono avvalorati dallo scambio di note intercorso tra Ministero, collegio commissariale e componenti del collegio – costituite dalla richiesta di chiarimenti del Ministero del 31 ottobre 2006 all’organo commissariale, dalla richiesta di chiarimenti dei due componenti dott. N. e avv. La Gioia diretta al dott. D. in merito a ritardi nella sottoscrizione di documenti e di abbandono di una seduta del comitato di sorveglianza, dalla risposta del 10 novembre 2008 del dott. D. e dalla relazione del 21 novembre 2006, inviata al Ministero e sottoscritta dai due soli componenti dott. N. e Avv. La Gioia -, sfociato nella nota direttoriale datata 11 dicembre 2006, con cui l’Amministrazione, "nel rilevare una obiettiva difficoltà di funzionamento del collegio commissariale (…) prende atto che il dott. D., ribadita nella nota in data 10 novembre 2006 (…) la propria esclusione dall’adozione della delibera del 9 ottobre 2006 e la successiva mancata informativa sulle decisioni assunte, non ha ritenuto di fornire la propria valutazione in merito alle determinazioni del collegio né di chiarire i motivi dell’eventuale dissenso" (v. così, testualmente, la nota da ultimo citata). In tal modo è stato correttamente rimarcato che la condotta non collaborativa dell’odierno ricorrente, che emerge in modo piano dalla lettera di risposta del 10 novembre 2006, nella quale lo stesso si è trincerato dietro considerazioni meramente formali, omettendo di prendere posizione nel merito delle questioni relative al procedimento concorsuale, dalla cui trattazione lo stesso si è deliberatamente assentato.
Da queste considerazioni consegue, in ogni caso, anche l’infondatezza nel merito dei profili di censura che investono gli addebiti mossi all’odierno appellante circa la situazione conflittuale venutasi a creare con gli altri due componenti in seno al pregresso organo commissariale.
5.3. La rilevata legittimità del gravato provvedimento esclude ab imis la configurabilità di una pretesa risarcitoria nei confronti dell’Amministrazione.
6. In applicazione del criterio della soccombenza, le spese del grado come liquidate in parte dispositiva vanno poste a carico dell’appellante.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; condanna l’appellante a rifondere all’Amministrazione appellata le spese del presente grado, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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