Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il Ministero delle Politiche agricole e forestali proponeva opposizione al decreto ingiuntivo di pagamento di L. 558.589.995 in favore dalla s.r.l. Agricola La Quercia, a titolo di contributi per interventi realizzati nell’ambito del Programma Operativo Multiregionale, finanziato congiuntamente dalla CEE e dallo Stato italiano, programma di cui soggetto attuatore era la Unione nazionale delle cooperative, soc. coop. a r.l., Consorzio regionale Cooperative e Commercializzazione Prodotti agricoli (d’ora in avanti: UNIONCOOP), che a sua volta versava detti contributi ai vari beneficiari di essi.
Con l’opposizione, il Ministero deduceva che la somma chiesta era stata già corrisposta alla UNIONCOOP, unico soggetto legittimato a riceverla, per cui nulla poteva pretendersi per il medesimo titolo da parte della società Agricola La Quercia, che lo stesso opponente definiva beneficiaria del contributo che avrebbe dovuto ricevere direttamente dal soggetto attuatore, cioè da UNIONCOOP. Il Tribunale di Lecce rigettava l’opposizione, ritenendo che la nota del 20 gennaio 1998 a firma del Direttore generale del Ministero che attestava l’ammontare del contributo alla s.r.l. Agricola La Quercia per L. 558.589.995 e l’inclusione di tale società nell’elenco dei beneficiari erano la prova scritta del credito oggetto di ingiunzione, mentre il Ministero nessuna prova aveva dato del versamento di esso a UNIONCOOP. Con l’appello avverso detta sentenza, il Ministero si doleva che il tribunale erroneamente aveva ignorato la mancanza di un rapporto obbligatorio diretto tra esso e la società beneficiaria, che aveva un credito solo nei confronti del soggetto attuatore del programma a base del contributo, e nessun rapporto aveva con il Ministero che aveva pagato ad UNIONCOOP tutto quanto dovuto per detto titolo, dovendo poi essa attuatrice corrispondere ai vari beneficiari quanto spettante a ciascuno di loro.
In appello si costituiva la s.r.l Vinicola Palumbo, quale incorporante della Agricola La Quercia, e la Corte d’appello di Lecce ha accolto il gravame del Ministero, affermando anzitutto che le due decisioni della Commissione CE 29.11.1991 in C. 91/2745 e 29.11.1993 in C. 93/3476 avevano approvato un contributo nel Programma operativo denominato "Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo di colture alternative", nel quale era indicato tra gli organismi responsabili della sua attuazione l’UNIONCOOP, mentre la gestione del Programma stesso era delegata al Ministero delle Politiche e forestali che, con D.M. 23 settembre 1992, n. 1716, modificato da D.M. 7 ottobre 1993, n. 486, aveva impegnato il contributo spettante ad esso e fissato le modalità di realizzazione del programma da parte di UNIONCOOP. Nel menzionato D.M. del 1991 si dichiarava responsabile dell’attuazione del programma, all’art. 2, la UNIONCOOP, cui andava liquidato il contributo che essa doveva poi distribuire ai suoi consorziati, provvedendo in proprio ai necessari trasferimenti ai vari soggetti beneficiari delle quote parti dello stesso, loro spettanti, entro quindici giorni dal ricevimento del contributo da distribuire in proporzione alle opere realizzate, dopo l’approvazione di esse dal Ministero, anche se mancava la previsione di qualsiasi controllo di questa redistribuzione del contributo stesso.
Mentre i rapporti per l’attuazione del P.O.M. intercorrevano tra Ministero e UNIONCOOP, era questa la unica debitrice del contributo spettante alla s.r.l. Vinicola Palumbo, a seguito del contributo ricevuto per dare attuazione al programma; erroneamente si era quindi rigettata in primo grado l’opposizione del Ministero ad un pagamento da esso non dovuto. La Corte di merito ha accolto l’appello e l’opposizione dichiarando compensate tra le parti le spese del giudizio. Per la cassazione di tale sentenza notificata il 27 settembre 2006 è stato proposto dalla s.r.l. Vinicola Palumbo ricorso di quattro motivi, notificato a controparte il 27 novembre 2006 e illustrato da memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c., cui resiste, con controricorso notificato il 25 – 26 gennaio 2007, il Ministero delle Politiche agricole e forestali.
Motivi della decisione
Preliminarmente va rilevata l’inammissibilità del controricorso notificato alla ricorrente oltre il termine di venti giorni dalla scadenza di quello stabilito per il deposito del ricorso ai sensi dell’art. 370 c.p.c., cioè il 25-26 gennaio 2007, cinquantanove giorni dopo la notifica dell’impugnazione della Vinicola Palumbo perfezionata il 27 novembre 2006. 1.1. Il primo motivo di ricorso denuncia violazione dell’art. 342 c.p.c. e art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, deducendo l’inosservanza dell’onere di specificazione dei motivi di cui alla prima delle norme citate del codice di rito e l’omessa motivazione su tale punto decisivo della decisione. La ricorrente aveva eccepito la inammissibilità dell’appello che, a suo avviso, ripeteva solamente i motivi della opposizione al decreto ingiuntivo, senza formulare specifici motivi di gravame avverso la sentenza del tribunale, e la Corte d’ appello non ha motivato il rigetto di quanto eccepito dalla società e comunque ha disapplicato l’art. 342 c.p.c., così determinando il passaggio in giudicato della sentenza di primo grado, rimasta nella sostanza non appellata per la genericità dei motivi di gravame contro di essa.
Il quesito di diritto ai sensi dell’art. 366 bis c.p.c. chiede di affermare il principio di diritto per il quale "non è sufficiente che la sentenza di primo grado sia impugnata nella sua interezza, essendo necessaria l’impugnazione specifica dei singoli capi censurati e l’esposizione analitica della ragioni su cui si fonda il gravame, contrapposte alle ragioni adottate nella decisione appellata, per giustificare le sue statuizioni". 1.2. Il secondo motivo di ricorso lamenta omessa motivazione su fatti controversi e decisivi nella individuazione del soggetto tenuto ad eseguire le decisioni della Commissione della Comunità europea del 1991 e del 1993 sopra richiamate e dell’organismo di attuazione del programma approvato e/o modificato dalle citate decisioni della Commissione CE. Per la pronuncia oggetto di ricorso, organismo attuatore del programma operativo, era la UNIONCOOP, individuata anche come unica responsabile dell’inadempimento del debito nei confronti della società ricorrente, in luogo del Ministero delle Politiche agricole e forestali, che sarebbe stato tenuto ad accertare il versamento del dovuto ai beneficiari.
Manca ogni motivazione sul fatto decisivo e controverso della corretta individuazione di quale fosse il soggetto responsabile dell’attuazione del programma, nè si è dato rilievo al fatto che unica destinataria delle indicate decisioni della Commissione del 1991 e del 1993 è la Repubblica italiana, come afferma la prima di esse, identificando l’organismo responsabile dell’attuazione del programma nel Ministero appellante, definito responsabile dell’attuazione anche nel Programma operativo multiregionale.
La Corte d’appello ha pretermesso ogni valutazione di tali circostanze, per cui appare evidente la insufficiente motivazione della sentenza impugnata, che si fonda su un ricorso per decreto ingiuntivo nel quale si deduce che responsabile dell’attuazione del Programma operativo è il Ministero delle risorse agricole, che aveva individuato i soggetti che lo sostituissero o lo vicariassero per effettuare i pagamenti ai beneficiari dei contributi, come UNIONCOOP. Nessun accenno vi è in sentenza all’accertamento della Guardia di Finanza relativo alla mancata indicazione della s.r.l. Agricola La Quercia come beneficiaria del contributo dalla stessa UNIONCOOP, unico soggetto destinatario di somme erogate dal Ministero o dalla banca tesoriera.
1.3. Con il terzo motivo di ricorso si denuncia violazione e disapplicazione di norme comunitarie, con conseguente determinazione della inefficacia di decisioni comunitarie che avrebbero dovuto incidere direttamente sull’Italia. Fonti normative di regolamentazione della vicenda sono il Regolamento CE n. 4253/88, con disposizioni di applicazione del Regolamento CE n. 2052/88 e le decisioni della Commissione esecutive di tali regolamenti già citate del 1991 e del 1993. Della decisione n. 2743 del 29.11.1991, l’allegato 2, identifica come soggetto responsabile dell’attuazione del Programma il Ministero dell’Agricoltura e delle foreste, cui sono demandate le funzioni di coordinamento, valutazione, sorveglianza e attuazione della forma di intervento prevista nella decisione stessa, nella quale (così come nell’altra) si afferma che destinataria di essa è la Repubblica italiana, con effetto anche nella presente causa, in quanto le sue statuizioni non rilevano solo in sede comunitaria ma anche in territorio italiano, essendo obbligatoria per i suoi destinatari (art. 249, comma 4, Trattato).
Le decisioni della Commissione, come le direttive, sono vincolanti e obbligatorie in tutti i loro elementi e non lasciano allo Stato destinatario la scelta delle forme e dei modi di esecuzione di esse, per cui si pone il seguente quesito di diritto "se l’obbligo che nasce da una decisione possa farsi valere solo dagli organismi comunitari ovvero da qualsiasi soggetto interessato".
Il Consiglio di Stato sez. 6, con la sentenza n. 4658 del 16.9.2002, ha affermato che le decisioni della Commissione nell’ordinamento dell’Unione corrispondono agli atti amministrativi e possono applicarsi direttamente, creando obblighi e diritti nei loro destinatari, per cui sussiste l’obbligo di osservarle anche per le parti in cui vincolano lo Stato italiano verso i beneficiari.
1.4. Il quarto motivo di ricorso lamenta violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 in relazione all’art. 2043 c.c., per omessa motivazione su un punto controverso e decisivo per il giudizio.
La ricorrente, sin dalla sua costituzione come opposta in primo grado, aveva denunciato le gravi colpe "in eligendo" e "in vigilando" del Ministero, nella delega alla UNIONCOOP per l’attuazione del programma; la Corte d’appello nessun rilievo ha dato alle indagini della Guardia di finanza sulle irregolarità del Consorzio UNIONCOOP nei confronti dei beneficiari dei contributi.
La stessa CEE, con nota del 1997, aveva rilevato gli omessi controlli su UNIONCOOP, constatando come, dallo statuto di questo consorzio, i rischi di gestione erano tutti posti a carico degli agricoltori, detraendosi le spese generali del Consorzio attuatore dai contributi ai beneficiari; già da tale elemento emerge la scarsa serietà dei controlli del Ministero. D’altro canto la ricorrente segnala l’esistenza di un rinvio a giudizio degli amministratori di UNIONCOOP per vari reati tra cui associazione a delinquere: emerge chiara la responsabilità del Ministero per tali omessi controlli, per i quali lo stesso è stato condannato al risarcimento del danno nei confronti di altri agricoltori che hanno perso i contributi di cui erano beneficiari.
La Corte d’appello ha omesso l’esame dei fatti ora riportati, anche se idonei a configurare la responsabilità diretta del Ministero nella vicenda per cui è causa.
2. Il primo motivo di ricorso è inammissibile, per difetto di autosufficienza, nel denunciare la genericità dell’appello del Ministero contro la sentenza del tribunale, che avrebbe reso inammissibile tale gravame.
Alle pagg. 3 e 4 della sentenza impugnata viene riportato sia pure in sintesi il contenuto dell’appello del Ministero che aveva dedotto come "il primo giudice non avesse considerato che non sussisteva alcun rapporto diretto tra esso Ministero e la s.r.l. Agricola La Quercia, essendo detto rapporto mediato dalla UNIONCOOP, per il tramite della quale sorgevano due rapporti obbligatori distinti e autonomi (uno tra il Ministero e l’UNIONCOOP, soggetto attuatore;
l’altro tra l’UNIONCOOP e la srl Agricola La Quercia soggetto beneficiario). Rilevava infine, per quanto concerneva la prova del versamento che le somme erano state assegnate al soggetto attuatore UNIONCOOP senza una precisa destinazione soggettiva in quanto era proprio quest’ultimo che doveva ripartire le somme ai singoli beneficiari", come stabilito dai consorziati.
Nell’appello c’è un chiaro riferimento alla delega intersoggettiva dal Ministero al Consorzio dei beneficiari UNIONCOOP, per l’attuazione del programma e la ricezione e distribuzione dei contributi alle aziende agricole consorziate, che conferma l’esistenza dei due rapporti obbligatori indicati nel gravame, che non erano comunque diretti tra Ministero e beneficiari dei contributi, con la conseguenza che questi ultimi nulla potevano pretendere dal Ministero stesso, emergendo la chiara specificità dell’impugnazione specie in ordine al difetto di legittimazione sostanziale dell’appellante non smentita dal ricorso, che non censura in alcun modo quanto afferma la sentenza di merito sul gravame del Ministero.
1.2. La decisione della Commissione del 29 novembre 1991 e quella di modifica di essa del 29 novembre 1993 richiamate in ricorso, sono atti di approvazione del Programma Operativo Multiregionale ad essa sottoposto dal governo italiano con domanda del 24 giugno 1991, sulla base dei regolamenti CE n. 2052/88 e 4253/88.
Le due decisioni quindi correttamente hanno come destinataria la Repubblica italiana che, a mezzo del Ministero delle politiche agricole e forestali, ha distribuito anche nella presente fattispecie, con propri decreti, i fondi per i contributi a Consorzi di aziende, che avrebbero dovuto dare attuazione al programma versando alle aziende agricole consorziate, beneficiarie degli stessi, i contributi ricevuti in parte dallo Stato e in parte dalla Comunità. Esattamente quindi la Commissione ha individuato nel Ministero l’organismo responsabile dell’attuazione del programma;
questo, peraltro, come era nei suoi poteri secondo l’ordinamento interno, ha proceduto alla delega intersoggettiva a Consorzi costituiti nelle varie Regioni dalle aziende beneficiarie per la erogazione dei contributi; uno di questi era la UNIONCOOP, tenuta a distribuire i contributi, previa indicazione di un fideiussore che, nella fattispecie, era l’Istituto finanziario per lo sviluppo delle autonomie locali (FIS.VI s.p.a.: per tali notizie cfr. l’interrogazione scritta alla Commissione in G.U. n. e 134 del 30 aprile 1998, pag. 15). La UNIONCOOP, dopo un’iniziale corretto funzionamento con una erogazione di anticipazioni alle aziende beneficiare, non ha in seguito più corrisposto acconti e saldi del dovuto a queste ultime, come si afferma nella citata interrogazione, pur essendovi stata,da parte delle consorziate la realizzazione delle opere necessarie ai miglioramenti programmati. Alla luce di tale corretta ricostruzione dei fatti e dei profili giuridici della vicenda, come riportata nella domanda per decreto ingiuntivo e ripetuta alla pag. 13 del ricorso per cassazione, esattamente s’è ritenuta unica legittimata passiva dell’azione oggetto di causa la UNIONCOOP, per cui il secondo motivo di ricorso deve essere rigettato, perchè infondato.
1.3. Che le decisioni della Commissione indicate nel motivo che precede abbiano avuto come propria destinataria la Repubblica Italiana, non è escluso dalla concreta disciplina dei contributi con decreti del Ministero controricorrente che ne ha previsto la concessione ai Consorzi, cui è delegata con l’attuazione del programma anche la distribuzione delle erogazioni.
Che lo Stato italiano possa sanzionare i comportamenti scorretti dei Consorzi delegati all’attuazione dei programmi, ripetendo da questi anche i contributi versati se non bene utilizzati, non esclude il difetto di legittimazione sostanziale del Ministero nel decreto ingiuntivo a suo carico oggetto di causa, pur essendo esso il delegante a UNIONCOOP dell’attuazione del programma. Il contributo corrisposto alla UNIONCOOP era destinato in realtà alle aziende consorziate per le opere da esse realizzate, per cui solo, nei rapporti tra esse e il Consorzio in cui erano inserite, sorgeva l’obbligo di pagamento, di cui al decreto ingiuntivo e anche il terzo motivo di ricorso è infondato, non modificando le decisioni citate della Commissione del 1991 e del 1993 la regolazione dei rapporti oggetto della presente controversia, correttamente valutati dalla Corte d’appello, con conseguente infondatezza anche del terzo motivo di ricorso.
1.4. Il quarto motivo di ricorso è inammissibile in quanto deduce illeciti che possono essere fonti di azioni risarcitorie diverse da quelle oggetto della presente causa, che attiene solo alla obbligazione di pagamento dei contributi dal Ministero al Consorzio delegato, tenuto a sua volta a corrispondere lo stesso alle aziende consorziate beneficiarie dello stesso.
Nel merito non risulta esservi stata alcuna domanda di risarcimento del danno e l’illecito eventuale del Consorzio delegato nell’apprensione e distribuzione dei contributi, comunque non è idoneo a determinare la sostituzione dell’UNIONCOOP, quale unico soggetto obbligato al pagamento, con il Ministero.
Il quarto motivo di ricorso è inammissibile in quanto prospetta una questione non trattata nel merito.
3. In conclusione, il ricorso deve rigettarsi e, per la tardività del controricorso e la mancata partecipazione all’udienza di discussione dell’Avvocatura dello Stato, le spese del giudizio di cassazione restano a carico del ricorrente, che le ha anticipate.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.