Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I) Con la prima delle epigrafate impugnative (n. 6633 del 2006) i ricorrenti – dipendenti dell’Avvocatura dello Stato in servizio presso la sede distrettuale di Napoli con posizione economica B3 con decorrenza 27 aprile 2005 – contestano il bando di concorso indicato in premessa (preordinato all’accesso al corsoconcorso per la posizione C1) alla stregua degli argomenti di censura di seguito indicati:
1) Violazione di legge per irragionevolezza. Illogicità. Contraddittorietà. Manifesta ingiustizia per disparità di trattamento.
Rileva parte ricorrente come il bando gravato stabilisca (art. 2) che i requisiti di partecipazione debbano essere posseduti alla data di scadenza del termine utile per la presentazione delle domande di partecipazione (15 febbraio 2006).
Rivelerebbe carattere di contraddittorietà con la surriportata previsione di lex specialis quanto indicato al successivo art. 6, laddove viene precisato che "saranno valutati i titoli acquisiti anteriormente alla data del 10 ottobre 2000, data di sottoscrizione dell’accordo collettivo integrativo dell’Avvocatura dello Stato".
Lamentano i ricorrenti, alla stregua delle disposizioni di bando, di non vantare i titoli di partecipazione in ragione del transito nella posizione economica B3 in epoca non utile ai fini della maturazione della prevista anzianità nella posizione stessa: laddove la valutazione dell’anzianità maturata nella sottordinata posizione B2 avrebbe, diversamente, consentito agli interessati di essere ammessi alla selezione di che trattasi.
2) Violazione di legge. Irragionevolezza. Carenza assoluta di motivazione.
Assumono i ricorrenti che la data rilevante ai fini del possesso dei requisiti per la partecipazione al corsoconcorso avrebbe dovuto essere individuata con riferimento alla sottoscrizione del contratto collettivo integrativo di Amministrazione (10 ottobre 2000) e non già al 15 febbraio 2006; in ogni caso assumendo di vantare la titolarità del requisito di ammissione in ragione di un’anzianità pregressa nella posizione B2 superiore a sette anni.
Il ricorso, originariamente proposto dinanzi alla sede di Napoli del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, è pervenuto all’attenzione di questo Tribunale a seguito dell’adesione dalla parte ricorrente prestata al regolamento di competenza proposto dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato.
Con motivi aggiunti depositati in giudizio il 16 ottobre 2008, il solo ricorrente sig. M.A. ha, ulteriormente, impugnato i seguenti atti:
– decreto del Segretario Generale dell’Avvocatura dello Stato n. 6485 del 28 maggio 2008 concernente l’approvazione della graduatoria definitiva relativa alla procedura di selezione interna tra le aree per l’accesso alla posizione economica C1 di cui al bando D.A.G. 25 novembre 2005, nella parte in cui attribuisce al sig. M. il punteggio finale di 62,80;
– graduatoria definitiva, nella parte in cui attribuisce la prevalenza, ai sensi dell’art. 7, comma 1, del bando, solo ai candidati provenienti dalle posizioni B3 – B3 super "in ragione del possesso del diploma di laurea ovvero della prescritta anzianità nella suddetta posizione economica alla data di scadenza del termine utile per la presentazione delle domande" e non anche al ricorrente, in posizione economica B3 da data precedente alla presentazione della domanda;
– parere reso dal Comitato Consultivo dell’Avvocatura Generale dello Stato in data 20 maggio 2008, richiamato nelle premesse del decreto del 28 maggio 2008;
– ogni altro atto presupposto.
Espone il sig. M., con tale mezzo di tutela, di essere stato ammesso – al pari degli altri ricorrenti e candidati riqualificati da B2 a B3 – a partecipare alla selezione de qua con provvedimento dell’Avvocato Generale dello Stato in data 14 febbraio 2007; e di non essersi utilmente collocato nell’ambito della graduatoria formata in esito allo svolgimento della procedura concorsuale.
Soggiunge di aver presentato dinanzi a questo T.A.R. separato ricorso – distinto al R.G. dell’anno 2008 con il n. 8494 – recante autonoma impugnazione dei medesimi atti nell’ambito del presente giudizio gravati con motivi aggiunti.
Le censure dedotte concernono il punteggio al sig. M. conclusivamente riconosciuto (punti 62,80 in luogo di punti 69,55 ai quali il ricorrente assume di aver titolo) e possono così sintetizzarsi:
1) Eccesso di potere per contraddittorietà ed irragionevolezza. Erronea valutazione dei fatti e disparità di trattamento.
In primo luogo, parte ricorrente contesta la mancata attribuzione di punteggio a fronte dell’incarico di Gestore di rete (svolto dall’8 marzo 1994 al 2 marzo 1998), in quanto svolto in posizione di "sostituto" e non già di "titolare": in proposito assumendo che avrebbe dovuto essere annessa rilevanza – ai fini della valutazione del titolo de quo – esclusivamente alla preparazione vantata per lo svolgimento dell’incarico stesso.
2) Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità. Erronea valutazione dei fatti.
Lamenta poi il ricorrente la mancata attribuzione di punteggio per l’incarico di titolare dell’Ufficio Statistica, dalla Commissione motivata in quanto inerente all’espletamento dell’attività ordinaria.
3) Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità. Erronea valutazione dei fatti. Violazione di legge.
La graduatoria impugnata sarebbe, inoltre, illegittima nella parte in cui attribuisce prevalenza nella posizione finale ai soli dipendenti con qualifica B3 in possesso di diploma di laurea alla data di scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione; in proposito assumendosi che avrebbe dovuto annettersi prevalenza alla posizione economica di provenienza (anche in ragione delle previsioni all’uopo ricavabile dalla pertinente disciplina contrattuale).
4) Violazione di legge. Irragionevolezza. Carenza assoluta di motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità. Disparità di trattamento.
Contesta poi parte ricorrente la prevalenza attribuita, in sede di formazione della conclusiva graduatoria, all’anzianità di servizio rispetto all’effettiva capacità dimostrata in sede di esame.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
II) Con ricorso n. 8494 del 2008 il (solo) sig. A. M. (già ricorrente nel precedente gravame n. 6633/2006) ha impugnato i medesimi atti come sopra gravati con motivi aggiunti, articolando doglianze identiche rispetto a quelle dedotte con il mezzo di tutela da ultimo indicato.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte con entrambe le suindicate impugnative, conclusivamente insistendo per la reiezione dei gravami.
I ricorsi vengono ritenuti per la decisione alla pubblica udienza del 7 dicembre 2011.
Motivi della decisione
I. Evidenti ragioni di connessione oggettiva e (limitatamente alla posizione del sig. M.A.) soggettiva consentono di procedere alla riunione dei ricorsi nn. 6633 del 2006 e 8494 del 2008.
II. Quanto sopra preliminarmente posto, va innanzi tutto dato atto, quanto alla prima delle riunite impugnative, dell’improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse, limitatamente alle posizioni dei ricorrenti sigg.ri S.A., C.M., M.C., P.L.P., C.C., D.G.M..
Questi ultimi – diversamente dall’ulteriore ricorrente sig. M.A. – si sono limitati ad impugnare esclusivamente il bando della procedura selettiva de qua, senza gravarsi rispetto alla conclusiva approvazione della graduatoria.
Va ulteriormente osservato che tutti i suindicati ricorrenti sono stati ammessi a partecipare al concorso di che trattasi, come agevolmente evincibile dall’elenco dei candidati di cui alla nota dell’Avvocato Generale dello Stato in data 14 febbraio 2007; e non si sono utilmente collocati nell’ambito della graduatoria conclusivamente formata.
Se, quindi, la paventata esclusione dalla procedura concorsuale trova puntuali e documentali elementi di smentita nell’adozione del citato provvedimento di ammissione (sopravvenuto rispetto alla proposizione dell’atto introduttivo del presente giudizio), insuperabile profilo di improcedibilità va ravvisato nell’omessa impugnazione della conclusiva graduatoria del concorso.
È ampiamente consolidato in giurisprudenza il principio secondo cui la graduatoria finale di ogni procedura selettiva non si pone quale conseguenza necessaria e inevitabile dell’atto di esclusione in precedenza impugnato (e, a fortiori, del bando di concorso), ma implica nuove ed autonome valutazioni, tenendo conto della posizione di tutti i concorrenti.
Ciò comporta che l’atto di approvazione della graduatoria non è esposto alla caducazione automatica in caso di accoglimento del ricorso originario; e che lo stesso debba formare oggetto di un apposito gravame, pena l’improcedibilità del primo ricorso (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, sez. I, 27 dicembre 2004 n. 17354; T.A.R. Liguria, sez. II, 15 febbraio 2007 n. 236 e 27 febbraio 2008 n. 337; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 5 marzo 2008 n. 1109 e sez. VIII, 11 giugno 2009 n. 3208).
III. Quanto al ricorso n. 6633 del 2006, residua all’esame, dunque, la sola posizione del sig. M.A.: il quale, con i motivi aggiunti esposti in narrativa, risulta essere il solo fra gli originari ricorrenti ad essersi gravato anche avverso l’approvazione della graduatoria.
Le doglianze esposte con il mezzo di tutela da ultimo indicato non si prestano, invero, a condivisione.
III.1 La questione sottoposta all’esame della Sezione concerne il sistema impiegato dall’Avvocatura dello Stato nella selezione conseguente al concorso del 21 novembre 2005 per dar vita alle procedure di riqualificazione per la copertura di n. 12 posti di posizione economica C1 di diversi profili professionali.
La presupposta fonte contrattuale (identificabile nell’art. 15 del C.C.N.L. del Comparto Ministeri per il quadriennio 1998/2001) prevede che il passaggio dei dipendenti da un’area alla posizione iniziale dell’area immediatamente superiore avvenga "dall’interno (…) mediante procedure selettive volte all’accertamento dell’idoneità e/o della professionalità richiesta previo superamento di corso – concorso con appositi criteri stabiliti dall’amministrazione con le procedure indicate nell’art. 20".
Nel dettaglio, alle predette procedure selettive può partecipare il "personale dipendente in deroga ai relativi titoli di studio – fatti salvi i titoli abilitativi previsti da norme di legge – purché in possesso di requisiti professionali richiesti per l’ammissione al concorso pubblico indicati nelle declaratorie di cui all’allegato A", requisiti che saranno riportati in seguito.
L’art. 8, comma 2, lett. c) del C.C.N.L. del Comparto Ministero del 12 giugno 2003 (quadriennio normativo 20022005) ha poi previsto che, nella contrattazione collettiva, si debba dare "esplicito riconoscimento nelle progressioni verticali della prevalenza all’inquadramento del personale proveniente dalla posizione economica immediatamente inferiore".
Tale previsione rileva nell’art. 7 del bando, dove ci si riferisce espressamente a tale disposizione al fine di disporre che le graduatorie definitive saranno stilate "dando esplicito riconoscimento all’inquadramento del personale proveniente dalla posizione economica immediatamente inferiore e, nell’ambito della stessa posizione economica, in base al punteggio finale (…)".
L’ultimo profilo riguarda i requisiti per la partecipazione, dove si precisa che i "dipendenti in servizio appartenenti all’area B, in possesso dei requisiti prescritti dall’Allegato A al CCNL 16.2.1999" e, precisamente:
1) "possesso del diploma di laurea";
2) oppure, "in mancanza del previsto titolo di studio, purché in possesso del diploma di scuola secondaria superiore, si fa riferimento ai seguenti requisiti:
2a) dalle posizioni economiche B3 e B3S: esperienza professionale di cinque anni nella posizione di provenienza;
2b) dalla posizione economica B2: esperienza professionale di sette anni nella posizione di provenienza;
2c) dalla posizione economica B1: esperienza professionale di nove anni nella posizione di provenienza.
In relazione a tale situazione, va inoltre evidenziato come l’Amministrazione, nello svolgere le fasi selettive, abbia ammesso alla procedura anche dipendenti che, stando ai requisiti prescritti dall’art. 2 del bando, non avrebbero potuto essere nominati nella posizione C1, in difetto della maturazione, alla data di scadenza dei termini per la presentazione della domanda, dell’anzianità prescritta nelle posizioni economiche di appartenenza (per quanto qui di interesse, cinque anni nella posizione B3).
Ci si riferisce ai dipendenti nominati da meno di un quinquennio nelle posizioni B2 e B3 a seguito delle procedure di riqualificazione nell’area B; e non in possesso del diploma di laurea.
Pertanto, l’Amministrazione, in base ad un evidente criterio di favor partecipationis nei confronti del personale interessato alla selezione, ha ampliato l’ambito soggettivo, tenendo conto della pregressa anzianità posseduta nella posizione economica di provenienza (B1 e B2).
III.2 Così inquadrata la vicenda, viene innanzi tutto in considerazione la disamina delle ragioni che hanno indotto l’Amministrazione (e, per essa, la Commissione giudicatrice) ad attribuire prevalenza ai candidati inquadrati nella posizione economica immediatamente inferiore (B3) e, nell’ambito di questi, di formare la relativa graduatoria sulla base del punteggio di merito.
In particolare, occorre valutare se la scelta del bando di gara, mutuata dall’art. 8, comma 2, lett. c) del C.C.N.L. del Comparto Ministero del 12 giugno 2003 (nel senso di dare "esplicito riconoscimento nelle progressioni verticali della prevalenza all’inquadramento del personale proveniente dalla posizione economica immediatamente inferiore"), sia stata correttamente applicata.
La questione è quindi strettamente interpretativa, dovendosi chiarire se la locuzione "personale proveniente dalla posizione economica immediatamente inferiore", debba essere intesa come applicabile:
– nei confronti di tutti i partecipanti alla procedura concorsuale che si trovino comunque nella posizione B3, anche se non in possesso dei requisiti di bando;
– ovvero, ai soli dipendenti che, nella detta posizione, avevano acquisito i titoli necessari alla partecipazione.
La norma di bando si dimostra, invero, suscettibile di essere interpretata alla luce dei principi costituzionali che, privilegiando i riferimenti al sistema del concorso, escludono la legittimità di procedure di selezione per saltum.
In tal senso, va rammentato che, con sentenze 4 gennaio 1999 n. 1 e 16 maggio 2002 n. 194, la Corte costituzionale, richiamandosi agli artt. 97, 51 e 98 e 3 della Costituzione, ha evidenziato come il pubblico concorso sia imposto anche per l’accesso alla qualifica successiva in quanto meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci (rappresentando, quindi, il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione).
La Corte, nel censurare la prevista ammissione ai corsi di riqualificazione di dipendenti che "non appartengono alla qualifica immediatamente inferiore", in quanto volta a "conferire all’anzianità di servizio una funzione del tutto abnorme", ha poi ribadito che "il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso in quanto proprio questo metodo offre le migliori garanzie di selezione dei soggetti più capaci".
Né la separazione tra il modello organizzativo precedente, a cui si riferiscono le decisioni della Corte Costituzionale, e quello attualmente vigente, è tale da infirmare le garanzie costituzionali che, per la loro valenza, si collocano ad un livello superiore ed improntano l’ordinamento, nel senso di imporre una lettura conforme ai principi che da esse derivano.
Non può quindi sostenersi che nella procedura de qua, che si articola in un meccanismo concorsuale di tipo selettivo, possa giungersi a conclusioni diverse da quelle già raggiunte dalla giurisprudenza costituzionale.
III.3 Nel caso in specie, le modalità del concorso, per come emergente dall’azione della Pubblica Amministrazione, che ha esteso la partecipazione ad altre categorie in ossequio al principio di salvaguardia dell’anzianità, attribuiscono alla mera anzianità proprio quella funzione "abnorme" di cui parla il giudice delle leggi, ossia di un criterio elusivo del meccanismo generale del concorso per l’accesso ai pubblici impieghi.
Al contrario, appare del tutto conforme al principio di eguaglianza, che impone di trattare in maniera differenziata le situazioni in sé diverse, l’operato conclusivo dell’Amministrazione che, pur permettendo un’ampiata partecipazione alla procedura di selezione, ha tuttavia articolato ed opportunamente valorizzato, in sede di formazione della graduatoria finale, le diverse condizioni personali che avevano legittimato l’ammissione alla fase concorsuale.
Non può quindi ritenersi che il mero fatto del conseguimento dell’anzianità necessaria in profili professionali diversificati conduca ad una pedissequa (quanto ingiustificata) omologazione delle posizioni dei partecipanti, atteso che, in tal modo, verrebbe a realizzarsi un pratico "appiattimento" di esperienze lavorative diverse con riveniente forzata "omogeneizzazione" di mansioni di rilevanza non equiparabile.
Deve quindi ritenersi che lo schema applicativo, utilizzato dall’Avvocatura dello Stato nel differenziare le posizioni in sede di graduatoria finale, sia del tutto congruo e coerente con una lettura costituzionalmente orientata della disciplina di bando: l’operato dell’Amministrazione sottraendosi, quindi, alle censure ex adverso articolate.
III.4 Nel rammentare come omologhe conclusioni siano state rassegnate dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, con una nutrita serie di decisioni a partire dalla sentenza 22 luglio 2010 n. 4814, neppure meritano condivisione le censure dal (solo) ricorrente sig. M. articolate con i motivi aggiunti in precedenza riportati.
Tali doglianze, come sopra illustrato, riguardano la pretermessa considerazione di titoli e di incarichi suscettibili, secondo la prospettazione di parte, di condurre ad un deciso innalzamento del punteggio conclusivamente riconosciuto all’interessato.
Rivelano apprezzabile concludenza, in proposito, le considerazioni rassegnate dall’Avvocatura Generale dello Stato con memoria depositata in giudizio il 3 maggio 2011.
Va in proposito innanzi tutto osservato che la valutabilità, ai fini di che trattasi, della partecipazione a commissioni di studio, concorso, gruppi di lavoro (con attribuzione di punti 0,25 per ciascun titolo, fino ad un massimo di punti 2,00), è necessariamente subordinata (giusta quanto previsto nel contratto integrativo dell’Avvocatura del 10 ottobre 2000) all’esistenza di un pregresso e formale provvedimento di conferimento di incarico.
Nell’osservare come omogenee indicazioni siano state dettate nel bando di concorso (art. 6), va escluso che la Commissione esaminatrice non abbia prestato corretta osservanza al suindicato presupposto attributivo di punteggio, atteso che risulta essere stato riconosciuto, nei confronti del sig. M., il solo titolo relativo alla "commissione collaudo personal computer", a fronte di pregresso provvedimento di nomina dell’interessato quale componente.
Non è invece stata, correttamente, valutata la designazione del ricorrente quale addetto al servizio protezione e prevenzione, atteso che in sede di predisposizione dei criteri generali, la Commissione aveva stabilito (in data 14 novembre 2007) che "formazione ed incarichi relativi a pronto soccorso, antincendio ed evacuazione non costituiscono titoli utilmente valutabili per la presente procedura, in quanto non attinenti a commissioni o gruppi di lavoro, né tanto meno alle funzioni proprie della posizione economica per cui si concorre".
Quanto, poi, all’attività dal sig. M. disimpegnata relativamente alla gestione della rete informatica, le mansioni svolte dal ricorrente non hanno – in maniera parimenti corretta – formato oggetto di valutazione (e di conseguente attribuzione di punteggio), in quanto svolte nella qualità di "sostituto": senza assunzione, quindi, di alcuna diretta e personale responsabilità suscettibile di assimilare il relativo svolgimento mansionistico a funzioni proprie della posizione C1.
Né dimostrano fondatezza le doglianze con le quali il sig. M. ha contestato la mancata attribuzione di punteggio per gli incarichi svolti.
La pertinente previsione del suindicato contratto collettivo stabiliva, infatti, che il punteggio a tale titolo riconoscibile (punti 0,50 per anno) riguardava, esclusivamente, gli incarichi formalmente conferiti attinenti alla tipologia di funzioni proprie della posizione economica a concorso.
Nell’escludere che la documentazione a cura del suddetto ricorrente versata in atti del giudizio comprovi l’esistenza di siffatto formale conferimento di incarico, va decisamente confutato il complesso di argomentazioni con le quali il sig M. ha inteso accreditare, a tal fine, l’attività dal medesimo disimpegnata nel settore statistico, trattandosi di plesso di incombenze sussumibili nel novero delle attribuzioni proprie della posizione economica B3 (e, quindi, non riferibili alla posizione C1, messa a concorso), alla stregua della pertinente declaratoria di cui al C.C.N.L. 19982001.
III.5 Le condotte considerazioni persuadono dell’infondatezza delle doglianze esposte dal sig. M. con gli esaminati motivi aggiunti: per l’effetto imponendosi la reiezione di tale mezzo di tutela.
IV. La perfetta identità contenutistica rilevabile dalla lettura del ricorso n. 8494/2008 (proposto dallo stesso sig. M.) rispetto ai suddetti motivi aggiunti, impone di dare atto dell’infondatezza di tale gravame, alla stregua di quanto precedentemente osservato.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), preliminarmente riuniti i ricorsi nn. 6633 del 2006 e 8494 del 2008, così dispone:
– dichiara improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso n. 6633 del 2006, limitatamente alla posizione dei ricorrenti sigg.ri S.A., C.M., M.C., P.L.P., C.C., D.G.M.;
– respinge i motivi aggiunti dedotti, relativamente al suindicato ricorso, dal solo sig. M.A.;
– respinge il ricorso n. 8494/2008, da quest’ultimo proposto.
Condanna – relativamente al ricorso 6633/2006 – i sigg.ri S.A., C.M., M.C., P.L.P., C.C., D.G.M., in solido, al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Avvocatura Generale dello Stato in ragione di complessivi Euro 1.000,00 (euro mille/00).
Condanna il sig. M.A., per entrambe le riunite impugnative, al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Avvocatura Generale dello Stato in ragione di Euro 1.000,00 (euro mille/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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