Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con il gravame in trattazione l’azienda consortile ACSA CE/3 espone di essere società per azioni a capitale interamente pubblico, di cui sono soci 23 comuni della Provincia di Caserta, e di svolgere attività di raccolta e smaltimento dei RSU., nonché di essere ente gestore dell’impianto di discarica denominato "Lo Uttaro cava MastroPietro", in forza del quale individua le modalità e le procedure necessarie a garantire la gestione operativa, il piano di sorveglianza e controllo e la gestione postoperativa del sito. Espone ancora l’azienda:
– di avere in atto la realizzazione di un sito di stoccaggio definitivo per i rifiuti non pericolosi, costituiti dalla frazione organica e sovvalli provenienti dal sistema della Provincia di Caserta di gestione dei rifiuti urbani presso la cava di MastroPietro;
– che l’area della discarica è stata inserita nel Piano regionale delle aree inquinate;
– che la competenza per la gestione del progetto di adeguamento della discarica nonché l’affidamento delle attività di progettazione di approvazione e di affidamento die lavori è di competenza esclusiva del Commissario di Governo per le bonifiche e la tutela delle acque nella Regione Campania, il quale ha affidato tali lavori al Consorzio ravennate delle cooperative di produzione e lavoro;
– che detti lavori comprendono, tra altro, i lavori degli anelli perimetrali;
– che dette attività vengono compiute perché è stato accertato dagli organi competenti che le false acquifere sottostanti la discarica non sono contaminate.
Tanto premesso, narra l’azienda:
– che con la legge 426/98 l’area definita "Litorale Domitio Flegreo ed Agro Aversano" è stato individuata Sito di interesse nazionale – SIN, poi perimetrato con d.m. 10 gennaio 2000;
– che con d.m. 468/01 sono state approvate le modalità operative del programma di bonifica, anche individuando per ogni SIN le cause dell’inquinamento;
– che, per quanto concerne l’area di interesse, come emerge dall’All. 2 al d.m. 468/01, trattasi di inquinamento derivante dallo smaltimento abusivo di rifiuti, per la presenza di numerose discariche di rifiuti urbani ed industriali.
Ciò posto, l’azienda impugna l’ordinanza n. 3764/CD/MP/U del 16 aprile 2007, adottata dalla struttura commissariale di Governo per le bonifiche e la tutela delle acque nella Regione Campania, ex o.p.c.m. 2425/96 e successive, che le ha ordinato di provvedere ad horas alla messa in sicurezza di emergenza ed alla caratterizzazione dell’intera area dello stabilimento.
L’impugnazione è rivolta anche avverso gli altri atti indicati in epigrafe.
Avverso tale ordinanza la ricorrente rappresenta in generale che essa è stata adottata sul falso presupposto che tutte le aree rientranti nel perimetro di un SIN debbano essere riconosciute come potenzialmente contaminate, eppertanto assoggettate a interventi di MISE e caratterizzazione, a prescindere dalle forme di inquinamento e da istruttoria sulle relative responsabilità. Espone ancora la ricorrente che il Consorzio non ha alcuna competenza, se non amministrativa, nella gestione della discarica, le cui attività (ivi compresa la bonifica) sono di competenza esclusiva del Commissariato
In dettaglio, la ricorrente deduce:
1) violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 239 e 240 del d. lgs. 152/06 e degli artt. 3 e 7 della l. 241/90 – eccesso di potere per motivazione illogica, contraddittoria ed apodittica – mancato bilanciamento dell’interesse pubblico concreto e degli interessi privati coinvolti – violazione del principio di proporzionalità e di quello di precauzione – eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e per difetto di istruttoria.
Non sussistono le condizioni di cui all’art. 240 del d. lgs. 152/06 per ordinare la messa in sicurezza di emergenza, non essendo mai stata accertata non solo la responsabilità del proprietario dell’area, ma neanche la presupposta situazione di emergenza ambientale, né essendo mai accaduti episodi tali da far scaturire il relativo obbligo. Il sito non è neanche inserito nell’anagrafe dei siti contaminati di cui al Piano regionale di bonifica. La condizione di inquinamento viene apoditticamente presupposta sulla sola scorta della localizzazione dell’azienda all’interno dell’area perimetrata come SIN, ciò che determina un palese abuso dello strumento della MISE, evidente anche per l’assenza del requisito dell’urgenza di provvedere. Il provvedimento non rispetta il principio comunitario di precauzione che apparentemente lo ispira, atteso che tale principio non legittima interventi privi di informazioni particolareggiate ed obiettive di carattere scientifico, sulla base delle quali adottare decisioni proporzionate, coerenti e non discriminanti. Il provvedimento non rispetta i principi generali dell’azione amministrativa in ordine all’obbligo di motivazione ed alle garanzie di partecipazione procedimentale degli interessati;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 252 del d. lgs. 152/06 – eccesso di potere per sviamento – violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. 241/90 – eccesso di potere per motivazione illogica ed apodittica – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/90 – errore sui presupposti – eccesso di potere per difetto di istruttoria – violazione e falsa applicazione degli artt. 174 (ex 130R), 175 (ex 130S), 176 (ex 130T) Trattato UE – violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 4 del Piano regionale delle bonifiche – violazione del d.m. 16 maggio 1989 e del d. lgs. 471/99 – eccesso di potere per ingiustizia, arbitrarietà, illogicità manifeste.
Il provvedimento è illegittimo anche laddove impone, oltre alla MISE, l’obbligo di caratterizzazione in danno indiscriminato sull’intera area, e ciò senza garantire la previa partecipazione dell’interessato ed a prescindere dall’attività svolta dall’azienda e dei relativi processi produttivi. L’inserimento dell’azienda nel SIN "Litorale Domitio Flegreo ed Agro Aversano" non rende l’area automaticamente e potenzialmente contaminata. Le aree non sono state fatte neanche oggetto del censimento di cui all’art. 4 del piano regionale delle bonifiche, attività prodromica all’inserimento del sito tra quelli potenzialmente contaminati. In ogni caso, l’area non rientra tra le tipologie dei siti oggetto di censimento né è stata compiuta qualche attività volta ad appurare lo stato di potenziale contaminazione. Anche applicando la disciplina previgente (d.m. 16 maggio 1989 e d.m. 471/99) il sito non potrebbe mai essere qualificato come potenzialmente contaminato, stante l’assenza di riscontri analitici. Il "Litorale Domitio Flegreo ed Agro Aversano" è stato qualificato SIN per lo sversamento incontrollato dei rifiuti e non per il carattere inquinante delle attività industriali ivi svolte.
Il motivo è rivolto anche avverso la sconosciuta subperimetrazione Arpac, ove in essa fosse inserita l’area di cui trattasi;
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 252, comma 3, del d.lgs. 152/06 e degli artt. 7, 8, 9 e 10 della l. 241/90.
Il provvedimento commissariale, ancorchè adottato dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 152/06, interamente applicabile alla fattispecie, ha illegittimamente applicato la disciplina previgente.
Il d. lgs. 152/06, all’art. 252, prescrive che ai fini della perimetrazione del sito devono essere sentiti i comuni, le province le regioni e gli altri enti locali interessati, e che deve essere assicurata la partecipazione dei responsabili e dei proprietari delle aree. Tali garanzie partecipative, che avrebbero dovuto trovare applicazione anche in fase di subperimetrazione, non sono state osservate.
Anche tale motivo è rivolto avverso la subperimetrazione Arpac;
4) eccesso di potere per sviamento e carenza assoluta di istruttoria.
La caratterizzazione in danno e la messa in sicurezza è stata ordinata senza il compimento di alcuna attività di accertamento, sulla scorta della sola equazione: presenza di attività=attività inquinante;
5) incompetenza.
Ai sensi delle ordinanze 2425/1996 e 3011/1999, i poteri conferiti al Commissario delegato sono circoscritti alle aree oggetto di discariche nonché ai siti inquinati dall’amianto e non risultano estesi a tutti i fenomeni di inquinamento esistenti in area perimetrata come sito di interesse nazionale.
La bonifica delle aree inquinate è soggetta ad individuazione specifica, ai sensi dell’art. 17, comma 1 bis del d. lgs. 22/97 (e dei relativi provvedimenti attuativi), il quale non viene derogato dall’ordinanza 2948/99.
Ogni altra attività di bonifica non espressamente indicata nelle ordinanze che individuano i poteri commissariali va compiuta dal Ministero dell’ambiente nel rispetto della normativa nazionale, che non risulta in alcun modo derogata dalla individuazione ex lege 426/98 del SIN;
6) violazione e falsa applicazione dell’art. 14 ter commi 6 bis e 9 della l. 241/90.
Nel provvedimento impugnato si fa riferimento ad una conferenza di servizi svoltasi presso il Ministero dell’ambiente il 28 febbraio 2006, avente ad oggetto la subperimetrazione del sito, la quale non si è conclusa con un provvedimento;
7) violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242, 244, 250, 252 e 253 del d. lgs. 152/2006.
A fronte del d. lgs. 152/06, che prevede due soglie di contaminazione ("csc" e "csr"), per qualificare un sito come potenzialmente contaminato va necessariamente espletata indagine volta ad accertare il superamento della prima ed in attesa della procedura di caratterizzazione va espletata indagine volta ad accertare il superamento della seconda: nella fattispecie, nella quale comunque sono state violate tutte le garanzie partecipative, non è stata compiuta né la caratterizzazione né indagini volte ad accertare l’eventuale spandimento di sostanze inquinanti.
L’Arpac ha attestato, mediante due sopralluoghi (1° marzo 2007; 29 marzo 2007), che i dati analitici riscontrati sulle due tornate di campionamento attestano l’assenza di influenza dell’attività di discarica sulla qualità delle acque sotterranee.
8) violazione e falsa applicazione dell’art. 311 del d. lgs. 152/06 e dell’art. 3, comma 1, l. 689/81 – violazione del principio del "chi inquina paga".
L’ordine di messa in sicurezza e di caratterizzazione è rivolto al proprietario dell’area e non al responsabile del preteso comportamento inquinante.
Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevate a carico degli atti impugnati, la ricorrente ne ha domandato l’annullamento, avanzando anche domanda di risarcimento del danno.
2. Costituitisi in resistenza, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Commissario di Governo per le bonifiche e la tutela delle acque nella Regione Campania e il Ministero dell’ambiente, domandano il rigetto del ricorso, di cui illustrano con due memorie sia l’infondatezza sia l’inammissibilità, poiché la ricorrente non ha tempestivamente impugnato gli atti presupposti, di cui l’ordinanza commissariale costituirebbe mero atto applicativo.
3. Con ordinanza 6 febbraio 2008, n. 768, la Sezione ha respinto la domanda di sospensione interinale degli atti impugnati, incidentalmente formulata dalla parte ricorrente.
4. Parte ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
5. Il gravame è stato indi trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 23 novembre 2011.
6. In via pregiudiziale, va respinta l’eccezione di inammissibilità del gravame spiegata dalle amministrazioni resistenti, non rilevandosi, da un lato, lesività diretta ed immediata della sfera giuridica della ricorrente ad opera degli atti presupposti generali richiamati dall’eccepente, e non apprezzandosi, dall’altro, in relazione all’ordinanza commissariale gravata, che presenta, invece, indubbi effetti lesivi della predetta sfera, carattere meramente applicativo.
7. Ciò posto, il ricorso è fondato.
La Sezione, invero, intende uniformarsi, non ravvisando alcuna contraria ragione, alle statuizioni rese dal Consiglio di Stato nell’ambito dei numerosi ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica proposti da altre numerose aziende ubicate nel sito di interesse nazionale "Litorale Domitio Flegreo ed Agro Aversano", destinatarie di ordini di caratterizzazione e messa in sicurezza dell’area aziendale identici a quello di cui qui si discute, che hanno trovato accoglimento (si confronti, per tutti, il D.P.R. 26 aprile 2010, su parere C. Stato, II, n. 4026/2008, reso nell’Adunanza 18 marzo 2009).
8. Ne consegue:
– che va respinta la censura di incompetenza di cui al quinto motivo di gravame.
Con il ridetto parere il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che l’ordinanza n. 2425 del 18 marzo 1996 del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha nominato nella Regione Campania il Presidente della Giunta regionale della Campania quale Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, le bonifiche e la tutela delle acque, si riferisce anche alle "aree a qualsiasi titolo divenute discariche abusive" e, quindi, include quelle che, indipendentemente dai fattori causativi dell’inquinamento, sono comprese nei "siti di interesse nazionale", individuati secondo i "principi e criteri direttivi" indicati nell’art. 252 del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (in precedenza, nello stesso senso, con riferimento agli "interventi di interesse nazionale", l’art. 15 del d.m. 15 ottobre 1999, n. 471).
Il Consiglio di Stato rileva anche, a conferma, che la successiva o.m. del Ministero dell’interno n. 2948, del 25 febbraio 1999, attribuisce in modo specifico al Commissario la potestà di disporre "la caratterizzazione, la messa in sicurezza, la bonifica, il ripristino ambientale ed il monitoraggio dei siti da bonificare compresi nel perimetro definito, in deroga alla normativa vigente in materia, dal Ministero dell’ambiente d’intesa con il commissario delegato;
– che va accolta la censura, di carattere assorbente, di difetto di istruttoria, che in più parti del ricorso la ricorrente rivolge all’ordinanza impugnata.
L’ordinanza di cui si discute è stata adottata nell’esplicito presupposto che la ricorrente "abbia svolto e/o svolga la propria attività nel territorio di competenza del Comune in indirizzo, e ciò fin dalla data di perimetrazione" e che "tutte le aree anche di proprietà privata rientranti nei siti di interesse nazionale siano e debbano essere riconosciute come potenzialmente inquinate e, pertanto, ai sensi della normativa vigente, siano assoggettate a interventi di mise e di caratterizzazione".
Al riguardo, si rileva, così come nel precedente giudiziale assunto a riferimento, che l’ordinanza non fornisce alcun elemento dal quale risulti, con riferimento all’area nella quale è insediata l’attività della ricorrente, se sia stato accertato e, nel caso affermativo, quale sia stato l’evento potenzialmente in grado di contaminare il sito, né se sia stato accertato e, nel caso affermativo, quali siano i parametri rispetto ai quali è stato riscontrato il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione ("csc").
Con la conseguenza che la società destinataria delle prescrizioni si trova obbligata ad effettuare in via preventiva complesse e onerose ricerche per appurare se il terreno sia inquinato, e l’incongruenza risulta ancora più palese ove si consideri che gli adempimenti imposti (messa in sicurezza di emergenza e caratterizzazione) presuppongono entrambi, secondo la normativa vigente, che sia stato accertato in concreto l’avvenuto superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (art. 242, commi 2 e 3, d. lgs. 152/2006)
9. Per quanto precede, la domanda demolitoria avanzata in ricorso va parzialmente accolta, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento della impugnata ordinanza del commissario n. 3764/CD/MP/U del 16 aprile 2007, con la quale si ordina la caratterizzazione e la messa in sicurezza dell’area della ricorrente.
Quanto, invece, agli altri atti impugnati si osserva:
– che la ricorrente non ha depositato la prova dell’avvenuta notifica del ricorso ad Arpac né al Comune di Caserta;
– che il verbale conclusivo della conferenza dei servizi decisoria del 28 febbraio 2006 indetta e tenuta dal Ministero dell’ambiente sulle attività svolte dall’Arpac per la subperimetrazione del Litorale Domitio Fregreo ed Agro Aversano, l’eventuale provvedimento conforme alla ignota determinazione conclusiva della Conferenza, la nota n. 9738/CD/U del 6 dicembre 2005 del Commissario di Governo (neanche versati in atti dalle parti in causa), non risultano suscettibili di incidere in alcun modo sul ripristino dell’integrità del bene della vita per cui è stato azionato il presente giudizio, totalmente assicurato dall’annullamento dell’ordinanza commissariale di cui sopra.
Infine, la domanda di risarcimento del danno avanzata dalla ricorrente, come si rileva dalla parte finale del gravame, nella quale è stata inserita, presenta un tenore di assoluta genericità, e va, pertanto, respinta.
10. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, disponendo, per l’effetto, l’annullamento dell’impugnata ordinanza del sub commissario n. 3764/CD/MP/U del 16 aprile 2007.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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