Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1 Con istanza presentata il 24 luglio 2009 al Comune di Sulmona la Soc. S. Panfilo s.r.l., con sede a Roma, ha presentato un’istanza per ottenere l’autorizzazione, ai sensi della legge Reg. Abruzzo 31 luglio 2007 n. 32, art. 3, alla realizzazione di una struttura sanitaria sociosanitaria per anziani – R.A.A., denominata "Residenza Serena".
Al riguardo il Comune di Sulmona, 3° settore, con nota 31 maggio 2010 n. 20336, facendo riferimento a specifiche direttive impartite (con nota 12 maggio 2010, 8805) dal Commissario straordinario per il piano di rientro dai disavanzi del Settore Sanità della Regione Abruzzo (nominato con delibera Consiglio dei Ministri 11 dicembre 2009), comunicava alla richiedente l’improcedibilità dell’istanza di autorizzazione per realizzare la struttura sanitaria in questione in attesa "della avvenuta adozione del Piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza specialistica ambulatoriale".
Avverso i suddetti provvedimenti la S. Panfilo s.r.l. ha proposto ricorso al TAR Abruzzo che con sentenza 846/2010 lo ha accolto, disponendo l’annullamento dei medesimi con il conseguente obbligo delle amministrazioni competenti di pronunciarsi sulla originaria domanda di autorizzazione.
1.1. Con atto di appello ritualmente notificato alla soc. S. P., nonchè al Comune di Sulmona, il Commissario ad acta per il settore Sanità Reg. Abruzzo, nonchè la Regione Abruzzo, in persona del Presidente, hanno chiesto la riforma della suddetta sentenza, previa sospensione della sua esecutivita’.
Ad avviso dell’appellante la sentenza va censurata sotto i seguenti tre profili, illustrati in un unico articolato motivo:
a) per non aver considerato la valenza cogente delle prescrizioni presenti nella delibera del Consiglio dei Ministri 12 dicembre 2009, che nominava l’attuale Commissario ad acta, nonchè in quella precedente;
b) per non aver considerato che la pronuncia della Corte Costituzionale (sent. n. 289/2010), richiamata in motivazione, aveva ribadito che la libertà di impresa deve contemperarsi con il superiore principio dell’utilità sociale;
c) per aver non correttamente ritenuto che l’esigenza della previa valutazione del fabbisogno di prestazioni sanitarie (nel caso di specie tipologia di assistenza residenziale) fosse limitata alle istanze di accreditamento, e non fosse pertinente, invece, anche alle istanze di sola autorizzazione per l’apertura di nuove strutture sanitarie oppure sociosanitarie.
1.2. Si è costituita la Soc. S. P. S.r.l., con sede a Roma, che preliminarmente ha eccepito l’inammissibilità dell’appello proposto dal Commissario ad acta per difetto di legittimazione e difetto di interesse e poi, nel merito, ha chiesto il rigetto dell’appello, replicando alle avverse censure e riproponendo (ai sensi dell’art. 101 c.p.a.) i motivi del ricorso di primo grado assorbiti dalla sentenza T.A.R..
Con successiva memoria del giugno 2011 la società appellata ha sollevato in via subordinata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 8 ter del D.Lvo n. 502/1992 in relazione agli artt. 23 e 41 Cost.ne, mentre nel merito ha insistito per la conferma della sentenza di primo grado.
Si è costituito anche il Comune di Sulmona che, con puntuali argomentazioni, ha chiesto l’accoglimento dell’appello con la conseguente riforma della sentenza T.A.R..
Alla pubblica udienza del 8 luglio 2011, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.
2. Preliminarmente l’appellata eccepisce l’inammissibilità dell’appello proposto dal Commissario ad acta in ragione dell’asserito difetto di legittimazione e di interesse.
L’eccezione non è condivisa dal collegio.
Invero, in primo luogo, con il ricorso di primo grado, debitamente notificato sia al Comune di Sulmona sia al Commissario ad acta, la società in epigrafe chiedeva l’annullamento, previa sospensiva, non solo della nota 31 maggio 2010 trasmessa dal dirigente del Settore Attività produttive del Comune, ma altresì della presupposta nota 12 maggio 2010 n. 8805 trasmessa dal Commissario ad acta a tutti i comuni della Regione Abruzzo, al fine di rappresentare l’impossibilità di perfezionare le procedure per ottenere le autorizzazioni per l’apertura di nuove strutture sanitarie fino "all’adozione degli atti programmatori regionali di definizione dei relativi fabbisogni".
In secondo luogo la sentenza TAR appellata accogliendo la domanda della ricorrente, ha annullato entrambe le note impugnate.
Pertanto l’eccezione presenta evidenti profili di infondatezza, atteso che, se il Commissario rivestiva la posizione di legittimato passivo nel giudizio di primo grado, specularmente il medesimo ha titolo a proporre appello avverso la sentenza che ha annullato un atto da lui emesso nell’esercizio delle sue funzioni.
Inoltre, quanto alla pretesa carenza dell’interesse ad appellare, è agevole rilevare che il Commissario ad acta, invece, ha uno specifico interesse a riaffermare che gli atti programmatori regionali di definizione dei relativi fabbisogni non erano ancora stati perfezionati.
Infatti dagli atti di causa è emerso che il sub commissario Baraldi con nota 20 maggio 2010 n. 9340 rappresentava l’impossibilità di rilasciare autorizzazioni per nuove strutture sanitarie "sino a determinazione del fabbisogno relativo" e, quindi, precisava che l’attività del gruppo di lavoro istruttorio, nominato nel novembre 2009 dal precedente Commissario, che si era espresso favorevolmente circa il requisito della compatibilità delle istanze esaminate ed il piano dei fabbisogni, doveva "considerarsi conclusa" e non poteva essere utilizzata dal Comune per giustificare il rilascio di nuove autorizzazioni.
Pertanto al commissario ad acta va riconosciuta la titolarità dell’interesse pubblico alla realizzazione del Piano di Rientro dal disavanzo finanziario del sistema sanitario regionale e, quindi, l’interesse ad evitare che nella Regione Abruzzo i provvedimenti specifici adottati dai Comuni (ai sensi dell’art. 3 legge Reg. n. 32/2007) siano difformi dalle scelte pregiudiziali effettuate dagli atti programmatori.
L’eccezione, quindi, va disattesa.
2.1. Nel merito la controversia in pratica concerne l’ampiezza dell’obbligo imposto al Commissario ad acta per il Piano di rientro finanziario del Servizio Sanitario della Regione Abruzzo dalle delibere di nomina del Consiglio dei Ministri (11 sett. 2008 e 11 dic. 2009) con riferimento alla necessità di sospendere "eventuali nuove iniziative regionali in corso per la realizzazione o l’apertura di nuove strutture sanitarie pubbliche ovvero per l’autorizzazione e l’accreditamento di strutture sanitarie private fino alla avvenuta adozione del Piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza specialistica ambulatoriale".
Ad avviso del T.A.R. Abruzzo il potere – obbligo di sospensione in questione non riguarderebbe i provvedimenti di autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio relativi a "strutture che non chiedono di essere accreditate" (vedi anche T.A.R. Abruzzo n.517/2010).
L’assunto del T.A.R. non appare condivisibile per diversi motivi.
In primo luogo appare chiara la formula inserita nelle delibere del Consiglio dei Ministri citate che subordinano anche la sola autorizzazione di strutture sanitarie private alla avvenuta adozione del piano di riassetto della rete ospedaliera e delle altre tipologie di strutture sanitarie.
In secondo luogo il legislatore regionale abruzzese, con la legge regionale 31 Luglio 2007 n. 32 (in conformità alle linee guida di cui gli art. 8 bis ed 8 ter del d. leg. n. 502/1992 come modificato da d. leg. n. 229/1999), all’art. 3 ha subordinato l’autorizzazione per realizzare, ampliare, trasformare e trasferire le strutture sanitarie e socio sanitarie alla "previa verifica della compatibilità con quanto previsto dagli strumenti della programmazione sanitaria regionale".
Pertanto, fino a quando – come nel caso in esame – non siano perfezionati gli strumenti di programmazione quali il piano sanitario regionale o i piani stralcio, il fabbisogno di prestazioni e la distribuzione delle medesime sul territorio non possono essere definiti, e ciò a prescindere dalla circostanza che l’erogazione delle prestazioni sanitarie, da parte delle nuove strutture, non gravi in alcun modo sulla finanza pubblica in assenza di una corrispondente istanza di accreditamento.
Infatti, in conformità con gli art. 8 bis e 8ter del d. leg. n. 502/1992,i vincoli della pianificazione sanitaria regionale non trovano la loro ratio soltanto nel contenimento dei costi gravanti sulla finanza pubblica, ma altresì in una più generale e preliminare razionalizzazione della rete di strutture sanitarie e riqualificazione della prestazioni erogate anche sotto il profilo della distribuzione sul territorio.
2.2. Conseguentemente la preliminare verifica regionale di compatibilità del progetto di realizzare una nuova struttura sanitaria privata, a prescindere da qualunque prospettiva di attuale o futuro accreditamento, costituisce una fase procedimentale necessaria perché il Comune rilasci l’autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria.
Nel caso di specie, quindi, correttamente il Comune di Sulmona ha dichiarato improcedibile l’istanza di autorizzazione alla realizzazione formulata dalla appellata (nel Luglio 2009) poiché mancavano gli strumenti regionali programmatori, che definivano i fabbisogni di prestazioni sanitarie.
2.3. Né tale ricostruzione del quadro normativo è contrastante con la tutela della libertà d’impresa garantita dall’art. 41 della Costituzione.
Infatti è evidente che la libertà di impresa non può essere assoluta nel nostro assetto costituzionale, dovendosi contemperare con la tutela degli interessi pubblici e, quindi, con un interesse generale come quello alla corretta pianificazione sanitaria.
2.4. Né risulta pertinente sull’argomento la richiamata pronuncia del Giudice delle leggi n. 361/2010, che concerne la diversa situazione in cui il Commissario ad acta, proprio nella Regione Abruzzo, aveva preteso di esercitare poteri legislativi in sostituzione del Consiglio Regionale.
2.5. Né appare corretto affermare che nel caso in specie, comunque, non si applicherebbero le richiamate disposizioni sull’analisi dei fabbisogni, trattandosi di residenza sanitaria per anziani: infatti, in via di principio, è agevole replicare che la ridefinizione della stessa rete ospedaliera potrebbe incidere sulla situazione del fabbisogno anche di tale tipologia di assistenza, mentre, sul piano della programmazione, con delibera 3 agosto 2010 n. 44 il Commissario per la Regione Abruzzo, nell’allegato A, illustra (proprio tra gli interventi prioritari) la necessità di una generale riqualificazione della tipologia della assistenza residenziale, dando specifica rilevanza sia alla mappatura delle strutture esistenti sia alla riclassificazione secondo le norme nazionali.
2.6. Al riguardo, poi, l’appellata erroneamente ritiene che il Programma operativo (intervento 7) approvato con la delibera n. 44 del 3 agosto 2010 non contenga obiettivi di riqualificazione della assistenza residenziale, o, a suo dire, non avrebbero valore vincolante le indicazioni contenute nel suddetto Intervento 7, essendo "di tipo programmatico".
Infatti (a prescindere del rispetto delle scadenze previste) gli adempimenti ivi indicati, quali l’elaborazione della metodologia di definizione del fabbisogno entro il dicembre 2010 e l’adozione del nuovo sistema tariffario entro la stessa data, pur nella loro natura pianificatoria, appaiono idonei a raggiungere l’obiettivo di risanamento e riqualificazione che costituisce la ratio essenziale della procedura di emergenza e della nomina di un Commissario per il S.S.R. e non possono essere classificati nella categoria della "mera intenzione di ridefinire la rete di assistenza residenziale".
Quindi la sospensione generalizzata delle procedure di autorizzazione in corso non configura un ingiustificato ed indeterminato arresto procedimentale delle istanze proposte ai sensi dell’art. 3 legge Reg. n. 32/2007; al riguardo è irrilevante la circostanza che nel Maggio 2010 il Programma operativo del Commissario non fosse stato ancora approvato (come poi è avvenuto con la delibera 3 agosto 2010 n. 44), poiché si tratta di misure soprassessorie di per se stesse necessarie che, anzi, trovano giustificazione postuma proprio nella adozione del Programma operativo dell’Asse 2 a distanza di poco più di 60 giorni.
2.7. Inoltre la stessa censurata sospensione delle procedure di autorizzazione (del Maggio 2010) non risulta in contrasto con la circostanza che in data 23 Novembre 2009 il gruppo di lavoro nominato dal precedente Commissario avesse esaminato favorevolmente istanze di autorizzazione di strutture sociosanitarie pubbliche e private, ritenendole "compatibili" con i "Piani del Fabbisogno": infatti la prescrizione di sospendere "eventuali nuove iniziative regionali" per l’autorizzazione di strutture sanitarie private è stata rinnovata con la successiva Delibera del Consiglio dei Ministri 11 Dicembre 2009, contestualmente alla nomina del nuovo Commissario, che al riguardo non godeva di alcuna discrezionalità, essendo tenuto, invece, a non alterare la situazione di fatto in attesa della adozione del piano di rientro.
2.8. Né tanto meno la verifica di compatibilità poteva essere effettuata sulla base del Piano Sanitario approvato con legge Reg. Abruzzo 10 marzo 2008 n. 5: infatti tale documento è stato superato dalla successiva nomina del Commissario per il Piano di rientro disposta con delibera del Consiglio dei Ministri 11 dicembre 2009 che, preso atto del nuovo Patto per la Salute sottoscritto il 23 ottobre 2009, ha confermato l’obbligo di sospendere tutte le procedure di autorizzazione di nuove strutture private fino all’adozione del Piano di riassetto della rete assistenziale.
Né la parte appellata può avvalersi dello speciale regime derogatorio previsto dalla delibera Cons. Min.2009 che, limitatamente alle iniziative " necessarie all’attuazione del Piano di Rientro", esclude la necessità di sospendere le procedure autorizzatorie:infatti è evidente che all’epoca mancava persino il presupposto per valutare tale ipotesi, poiché non erano ancora definiti gli interventi di riassetto del Piano di Rientro, individuati dal Commissario soltanto con la successiva delibera di approvazione del Programma operativo in data 3 agosto 2010 n.44.
2.9. Inoltre va aggiunto che, successivamente alla discussione della presente causa in primo grado, il Commissario con delibera 22 novembre 2010, n. 70, "stante la necessità di fornire indicazioni sul regime delle sospensioni a seguito dell’adozione del Programma operativo", ha ribadito che la sospensione del procedimento per l’autorizzazione di strutture sanitarie private (di cui alla legge Reg. n. 32/2007) opera fino all’avvenuta adozione del Piano di riassetto della rete assistenziale (previsto dal Programma operativo 2010) e, comunque, "entro la data del 30 giugno 2011".
Quindi, secondo quanto risulta dagli atti, la sospensione delle procedure di autorizzazione per nuove strutture, nel caso di specie, è connotata da elementi di provvisorietà compiutamente precisati nella documentazione programmatoria che il Commissario ha man mano perfezionato.
Pertanto non appare condivisibile l’assunto dell’appellata che si tratti di una sospensione "ad oltranza" disposta dal Commissario in corrispondenza di "una mera intenzione di ridefinire la rete di assistenza residenziale".
3. Né l’ emanazione di prescrizioni in tema di organizzazione sanitaria regionale da parte del Governo nei confronti della Regione Abruzzo sarebbe illegittima per contrasto con il riparto di competenze fra Stato e Regioni,come definito nel nuovo testo del Titolo V della Costituzione di cui alla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3: infatti la Regione Abruzzo si è espressamente impegnata a risanare il disavanzo finanziario regionale nel settore sanitario con l’Accordo con il Governo approvato con D.G.R. n. 2, del 24 marzo 2007 a seguito del Patto per la Salute sottoscritto tra il Governo e Regioni il 28 settembre 2006 ed i cui contenuti sono stati trasfusi nella legge finanziaria n. 296/2006.
3.1. Peraltro, quanto alla prospettata compressione della libertà di iniziativa economica privata, tutelata dall’art. 41 Cost., il Collegio ritiene irrilevante l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 8ter, del D.lgs. 502/1992, sollevata in via subordinata dall’appellata con riferimento agli artt. 2 e 3 e 41 Cost. nella memoria di costituzione.
Infatti il provvedimento impugnato ha disposto la censurata sospensione della procedura di autorizzazione in questione in applicazione della legge Reg. Abruzzo n. 32/2007, e non dell’art. 8 ter D.lgs. n. 502/1992 citato.
3.2. Ad avviso del Collegio, poi, non sussiste il preteso contrasto tra la impugnata sospensione e la determinazione del precedente Commissario che con delibera 15 ottobre 2009, n. 71 aveva costituito il gruppo di lavoro per l’istruttoria delle istanze di autorizzazione delle strutture sanitarie in ordine alla valutazione di compatibilità delle medesime con il fabbisogno complessivo e la delocalizzazione delle altre strutture già presenti in ambito regionale.
Infatti dalla nota 20 maggio 2010 n. 9340 a firma del subCommissario Baraldi (trasmessa al Direttore regionale per le utorizzazioni sanitarie) emerge chiaramente, che, in epoca contestuale alla nota commissariale 12 maggio 2010 n. 8805, la determinazione del fabbisogno di prestazioni sanitarie e sociosanitarie non era ancora avvenuta; per tale ragione il subcommissario, nel precisare di non essere in possesso di risultati dell’attività istruttoria svolta dal gruppo di lavoro, ribadiva quanto già comunicato con nota 13 maggio 2010 n. 8849 e che non potevano essere rilasciate, allo stato, autorizzazioni per nuove strutture sanitarie.
Per le esposte ragioni, quindi, la nota del Comune di Sulmona non risulta viziata da illegittimità derivata da quella della nota del Commissario 12 maggio 2010.
3.3. Infine l’appellata deduce anche la nullità della nota del Comune ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990, in quanto adottata in carenza assoluta di potere: il Comune avrebbe esercitato un potere di sospensione riservato al solo Commissario ad acta; comunque si tratterebbe di un provvedimento, quanto meno, illegittimo.
In realtà l’assunto ha il presupposto in un errore di fatto: infatti il Comune di Sulmona, lungi dall’esercitare poteri commissariali, prende atto che le istanze per ottenere l’autorizzazione per la realizzazione delle strutture sanitarie e sociosanitarie non possono conseguire il nulla osta regionale di compatibilità dell’attività sanitaria con il piano di fabbisogni e, pertanto, considerato che tale nulla osta sarebbe prodromico al rilascio del titolo autorizzatorio, per quanto di competenza sospende la procedura di rilascio dell’autorizzazione sanitaria medesima, nonché di quella di esercizio.
Pertanto, visto che i motivi di appello sono meritevoli di accoglimento e che risultano infondate le censure avverso i provvedimenti impugnati già assorbite in primo grado, la sentenza TAR appellata va riformata.
4. Concludendo, per le esposte considerazioni, vanno respinte le eccezioni preliminari, mentre va dichiarata irrilevante e manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale degli art. 8ter D.lgs. n. 502/1992 sollevata dall’appellata; nel merito l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza TAR in epigrafe, il ricorso di primo grado va respinto;
Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite dell’intero giudizio in considerazione delle oscillazioni della giurisprudenza e dell’intervento successivo di disposizioni non sempre di facile collocazione nel quadro normativo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza TAR Abruzzo meglio in epigrafe indicata, respinge il ricorso proposto in primo grado da S. P. s. r. l..
Spese di lite per entrambi i gradi di giudizio compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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