Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 235 del 27 novembre 2008 erano stati nominati presidente e componenti del Comitato Regionale per le Comunicazioni, denominato Co.Re.Com., istituito con legge regionale 1 luglio 2002 n. 9, prescrivente – fra l’altro – che i detti membri sarebbero rimasti in carica per la durata della legislatura.
Con la successiva legge reg. 21 gennaio 2010 n. 2 art. 1 co. 72 si è poi stabilito che il mandato del Comitato durasse cinque anni.
Con la legge regionale 20 luglio 2010 n. 7, all’art. 1 sono state dettate – fra l’altro – due diverse disposizioni:
al comma 4: " Al comma 3 dell’articolo 3 della legge regionale 1° luglio 2002, n. 9 (Norme in materia di comunicazione e di emittenza radiotelevisiva ed istituzione del comitato regionale per le telecomunicazioni – CO.RE.COM), le parole "cinque anni dalla loro elezione" sono sostituite con le seguenti "l’intera legislatura";
e al comma 6: A partire dalla nona legislatura tutte le nomine, le proposte o le designazioni a pubblici incarichi di competenza del Consiglio regionale ai sensi della legge regionale n. 17/1996 decadono decorsi novanta giorni dalla data di proclamazione degli eletti. Il Presidente del Consiglio regionale provvede obbligatoriamente, per tempo, agli adempimenti per garantire continuità amministrativa attraverso la predisposizione dei relativi avvisi.
In applicazione del detto comma 6 è stato avviato il procedimento di sostituzione dei membri del Co.Re.Com. e contro tali atti sono insorti i componenti "uscenti" con ricorso al TAR Campania, con impugnazione anche del decreto di nomina del coordinatore delle attività ordinarie del Co.Re.Com., censurando l’irragionevolezza delle scelte legislative, intervenute in base ad un errato concetto dello spoil system su un organismo caratterizzato da requisiti di indipendenza ed imparzialità.
Con sentenza n. 1804/2011 il TAR Campania annullava gli atti impugnati, affermando che delle previsioni della legge reg. n. 7/10 doveva darsi una intepretazione costituzionalmente orientata e che comunque le stesse potevano valere solo per il futuro, quindi a decorrere dalla nona e corrente legislatura in ossequio al principio generale di irretroattività della legge..
La Regione Campania ha proposto appello deducendo che il TAR Campania ha individuato una diversa durata in carica dei componenti il Co.Re.Com., interpretando la legge reg. n. 7 del 2010 come non riferibile alle nomine disposte nella precedente ottava legislatura, essendo entrata in vigore successivamente e non potendo perciò attribuire effetti giuridici ad eventi pregressi.
Si assume che la legge reg. del 2010 ha ripristinato l’originaria formulazione del 2002 prevedente la durata in carica del Co.Re.Com. per l’intera legislatura, unitamente ad una serie di misure atte a riparare il mancato rispetto del patto di stabilità interno e quindi a rimuovere gli effetti di atti della legislatura precedente attinenti il conferimento di molteplici incarichi di varia natura: ciò evidenzia la volontà del consiglio regionale di intervenire sull’attività precedente al fine di razionalizzare l’attività amministrativa e perseguire finalità di risparmio della spesa.
Né si sostenuto potrebbe sostenere che la decadenza dall’incarico dei componenti del Co.Re.Com. sia in contrasto con i principi enunciati dalla Corte Costituzionale in materia di spoil system, visto che la questione non riguarda i titolari di incarichi non apicali, da rimuovere secondo la Corte solo dopo una fase procedimentale che evidenzi le ragioni dell’impossibilità di continuare a ricoprire l’incarico assegnato.
Il 1° giugno 2011 veniva notificato agli attuali appellati atto di opposizione di terzo avverso la medesima sentenza del TAR Campania proposto dai soggetti indicati in epigrafe, i quali erano stati eletti nelle more del giudizio di primo grado componenti del Co.Re.Com.
Con tale impugnazione gli esponenti sollevavano le medesime censure avanzate dalla Regione Campania ed aggiungevano altresì che il ricorso di primo grado sarebbe stato da dichiarare improcedibile per la mancata impugnazione da parte di appellati dei loro atti di nomina, il cui avvenuto consolidamento rendeva privo di effetti l’accoglimento disposto dal TAR Campania e concludevano quindi come in atti per la riforma della sentenza impugnata.
Gli appellati si sono costituiti solamente nel giudizio introdotto dalla Regione, sostenendo l’infondatezza dell’appello e proponendo ricorso incidentale, condizionato alla mancata conferma della sentenza impugnata, con il quale hanno rinnovato le censure di illegittimità costituzionale circa la legge reg. 20 luglio 2010 n. 7.
Il Consiglio di Stato accoglieva in data 5 luglio 2011 le domande di sospensione della sentenza impugnata.
Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.
Motivi della decisione
I due ricorsi devono essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza, data l’evidente connessione e l’identità di censure.
Preliminarmente il Collegio si deve dare carico dell’ammissibilità dell’opposizione di terzo.
Gli opponenti sono titolari di una posizione giuridica del tutto autonoma e non hanno potuto tutelare i loro interessi nel corso del giudizio di primo grado, visto che questo si è esaurito nell’udienza del 26 gennaio 2011, mentre la loro nomina era tuttora in corso ed è stata definita nelle more della pubblicazione della sentenza del TAR.
Ma l’art. 109 del c.p.a. stabilisce che quando la sentenza contro la quale proporre opposizione è stata già appellata, il terzo non può più agire davanti al giudice che l’ha pronunciata, ma deve intervenire nel giudizio di appello; nel caso di specie l’opposizione è stata proposta dopo l’introduzione del giudizio di secondo grado, ma il Collegio non intravede elementi che ostino a riconoscere la piena idoneità dell’atto di opposizione a produrre gli effetti di un atto di intervento nel processo di appello in corso: non si ravvisano infatti né l’assenza di quei requisiti formali necessitanti all’intervento, né sussistono ragioni per affermare che l’opposizione non raggiunga gli stessi scopi dell’intervento.
Da un lato l’atto è stato notificato correttamente ad ambedue le parti coinvolte nel giudizio di primo grado e nell’appello e il fatto che sia stata sollevata una censura non sollevata dall’appellante Regione Campania, l’improcedibilità del ricorso di primo grado, non può ritenersi causa di inammissibilità: l’intervento individuato dagli artt. 108 e 109 c.p.a. ha ragionevolmente le caratteristiche di intervento liticonsortile – il terzo è titolare di una posizione autonoma – e la sua riduzione a mero intervento adesivo non è sostenibile a fronte dell’identificazione normativa, né in riferimento all’art. 24 della Costituzione.
Nel merito le censure sollevate non sono fondate.
In primo luogo si deve rilevare che G. F. e gli altri componenti del Co.Re.Com. dichiarato decaduto hanno impugnato di fronte al TAR Campania, oltre la determinazione inerente la decadenda dall’incarico, anche l’avviso del Presidente del Consiglio regionale con cui era stata avviata la procedura di nomina dei nuovi componenti, con l’indicazione delle ineleggibilità e delle incompatibilità alla nomina, della necessità del possesso dei requisiti di competenza ed esperienza richiesti dalla legge e dei termini per presentare le candidature, in breve del bando della specifica procedura prevista dall’art. 3 legge reg. 1 luglio 2002 n. 9.
Deve pertanto respingersi l’eccezione di improcedibilità del ricorso di primo grado per mancata impugnazione delle nuove nomine, posto, come in ogni procedura concorsuale, la pronuncia di illegittimità del bando ha effetto caducante su tutti gli atti conseguenti adottati in base dello stesso.
Tanto premesso, il punto nodale della controversia sta nell’interpretazione dell’art. 1 comma 4 della legge regionale della Campania 20 luglio 2010 n. 7, il quale dispone che i componenti del Co.Re.Com. restano in carica per l’intera legislatura, ripristinando così la primitiva previsione di cui all’art. 3 comma 3 della legge regionale n. 9/02, istitutiva dell’organismo in parola: tale disposizione infatti, come accennato, era stata nelle more modificata dall’art. 1 comma 72 della legge regionale 21 gennaio 2010 n. 2, il quale aveva stabilito che la durata in carica dei componenti del Co.Re.Com fosse di cinque anni dalla loro elezione – quindi per gli attuali appellati sino al 26 novembre 2013 – e non più parametrata sulla durata della legislatura regionale.
Ora appellante ed opponenti sostengono che il ripristino dell’originaria formulazione della legge reg. n. 9/02 inerente la durata in carica dei componenti del Co.Re.Com. avrebbe dovuto comportare la loro decadenza retroattiva con l’esaurirsi dell’VIII legislatura regionale, in quanto la ratio legis era connessa all’introduzione di misure urgenti di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica legate alla violazione del patto di stabilità interno da parte della Regione Campania, accertato prima delle elezioni regionali tenutesi nel marzo 2010.
La legge regionale n. 7/10 – secondo l’assunto – contiene una serie di disposizioni omogeneamente coordinate prevedenti l’annullamento di una serie di atti adottati dalla Giunta e dal Consiglio nei 10 mesi antecedenti la data di svolgimento delle elezioni regionali in violazione del patto di stabilità interno ed inoltre la revoca di diritto dei conferimenti di incarichi dirigenziali a personale esterno all’amministrazione e dei contratti di lavoro a tempo determinato, di consulenza, di collaborazione coordinata e continuativa ed assimilati, deliberati dalla Regione o da enti sub regionali ed inoltre – al comma 6 dello stesso art. 1 – la decadenza a partire dalla nuova legislatura di tutte le nomine, le proposte o le designazioni a pubblici incarichi di competenza del consiglio regionale ai sensi della legge reg. n. 17/96, decorsi 90 giorni dalla data di proclamazione degli eletti.
Perciò la disposizione relativa alla durata della carica dei componenti del Co.Re.Com. dovrebbe essere letta nel complesso quadro di rimozione di una serie di atti della precedente legislatura a decorrere dall’inizio di quella attuale, alla luce di un corretto spoils system che deve riguardare anche il Co.Re.Com., organismo consulenziale per il Consiglio e la Giunta regionali e dotato altresì di funzioni gestionali, dotato di un carattere fiduciario: non può negarsi quindi alla previsione di cui all’art. 1 co. 4 legge reg. n. 7/10 di poter incidere retroattivamente sul sistema.
La Sezione osserva in primo luogo che se, in linea di principio, la retroattività, salvo che in materia penale, non contrasta con precetti costituzionali, si deve però tenere sempre conto del principio generale di irretroattività di cui all’art. 11 delle preleggi e conseguentemente essa si può ritenere sussistente solamente ove disposta espressamente, senza possibilità di applicazioni analogiche, ed inoltre può essere ritenuta ammissibile, laddove se ne possa dare una lettura costituzionalmente sostenibile.
Ora il testo dell’art. 3 comma 3 della legge reg. 1° luglio 2002 n. 9, così come risultante dalla modificazione di cui in controversia, dispone che i componenti del Co.Re.Com. restano in carica per l’intera legislatura, senza connessioni dirette con le previsioni di cui al comma 6 successivo, le quali stabiliscono espressamente la decadenza automatica delle nomine o delle designazioni consiliari entro 90 giorni dalla proclamazione dei consiglieri regionali eletti a partire dalla IX corrente legislatura.
Già quindi ad una prima lettura non si può concordare con le difese dell’appellante e degli intervenienti/opponenti, poiché l’intenzione del legislatore secondo il significato delle parole – art. 12 preleggi – non esprime per la specifica disposizione riguardante i componenti del Co.Re.Com. alcuna previsione di retroattività, non potendosi fare, come prima rilevato, applicazioni in analogia.
E oltre a quanto finora rilevato in sede di pura interpretazione normativa, si deve anche aggiungere una serie di considerazioni inerenti l’anzidetta lettura costituzionalmente sostenibile della legge regionale.
L’art. 1 della L. 31 luglio 1997 n. 249 ha istituito l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la quale deve operare in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione; di tale Autorità sono funzionalmente organi i comitati regionali per le comunicazioni, i quali devono assicurare le necessarie funzioni di governo, di garanzia e di controllo in tema di comunicazioni sul territorio, in ossequio al principio di decentramento – comma 13 art. predetto. L’art. 1 della legge reg. 1° luglio 1997 n. 249 che ha appunto istituito il comitato regionale per le comunicazioni in Campania, ha ribadito gli incisi della legge statale ed ha stabilito che la stessa legge regionale si atteneva agli indirizzi e dei criteri individuati dall’Autorità, confermando che il comitato era anche organo funzionale della stessa Autorità, comma 3 art. 1 legge reg. n. 9/02.
Dunque tale cornice legislativa non può che inquadrare il Co.Re.Com. come un organo del tutto indipendente rispetto agli organi di direzione politica: ciò sia per le funzioni, sia per la sua dipendenza funzionale dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. In ogni caso la designazione dei componenti affidata al Consiglio regionale non fa derivare automaticamente quella dipendenza politico fiduciaria che sola può giustificare i meccanismi di spoils system, ma comunque la dipendenza funzionale dall’AGCOM dei comitati regionali per le comunicazioni fa indiscutibilmente di questi un ramo locale dell’Autorità e ciò esclude che i suoi componenti possono essere paragonati a figure apicali delle strutture amministrative regionali – ad esempio i direttori generali delle AA.SS.LL. – i quali rispondono direttamente ed esclusivamente all’assessore competente.
Nemmeno si può comprendere la creazione di un’Autorità indipendente per attribuirle funzioni al tempo spettanti ad organi ministeriali e al contrario stabilire la dipendenza fiduciaria dei suoi rami territoriali rispetto all’autorità politica locale.
Conseguentemente non può che concludersi, così come affermato dal TAR, che l’interpretazione fornita dalle difese dalla Regione Campania appare in palese contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione e la previsione di decadenza dei componenti del Co.Re.Com. con lo scadere della legislatura non potrà che valere per nomine disposte "a partire dalla nona legislatura" ossia nel corso della medesima, dovendosi applicare ai componenti dichiarati decaduti e ricorrenti in primo grado la previsione di durata cinque anni stabilita con la legge reg. 21 gennaio 2010 n. 2.
Per tali considerazioni i ricorsi nn. 4016 e 4617 del 2011 devono essere respinti e i ricorrenti in primo grado dovranno essere reintegrati alla loro naturale scadenza quinquennale.
Le spese di giudizio possono essere compensate, vista la peculiare natura della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull’appello e sull’opposizione di terzo, come in epigrafe proposti e previamente riuniti, li respinge.
Spese compensate.
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