Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I.1. Con delibera n. 882 del 7 aprile 2009 (avente ad oggetto "M. S.p.A. – Impianto di trattamento di rifiuti speciali con recupero delle frazioni riutilizzabili – Comune di localizzazione: Zero Branco (TV) – Procedura di V.I.A. e autorizzazione ai sensi degli artt. 11 e 23 della L.R. 10/99 – Autorizzazione Integrata Ambientale ai sensi del D. lgs. n. 59/05 e della L.R. 26/07") la Giunta regionale del Veneto: a) prendeva atto, facendolo proprio, del parere n. 215 espresso dalla Commissione Regionale V.I.A. nella seduta del 10 dicembre 2008, ai fini del giudizio di compatibilità ambientale, dell’approvazione del progetto e del rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale esclusivamente per l’avvio dei lavori di realizzazione dell’impianto di trattamento di rifiuti speciali con recupero delle frazioni riutilizzabili, presentato dalla Ditta M. S.p.A.; b) esprimeva, ai sensi della L.R. n. 10/99, parere favorevole di compatibilità ambientale con le prescrizioni di cui al predetto allegato parere; c) approvava, secondo quanto previsto dall’articolo 23 della L.R. n. 10/99, l’intervento in oggetto, con le prescrizioni di cui all’allegato parere, fatta salva l’eventuale necessità di acquisire pareri, nullaosta, assensi di ulteriori enti e/o amministrazioni competenti; d) rilasciava, ai sensi del D. Lgs. n. 59/05 e della L.R. n. 26/07, l’Autorizzazione Integrata Ambientale esclusivamente per l’avvio dei lavori di realizzazione dell’impianto in oggetto con le prescrizioni indicate nell’allegato parere.
Il Comune di Zero Branco chiedeva al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto l’annullamento di tale deliberazione, dei relativi pareri della Commissione regionale V.I.A. e della circolare del 31 ottobre 2008 del Segretario regionale dell’Ambiente e territorio di concerto con il Segretario regionale delle Infrastrutture e mobilità, deducendone l’illegittimità alla stregua di sette motivi di censura, rubricati rispettivamente, "Difetto di istruttoria e di motivazione riguardo alla disciplina urbanistica locale e violazione dell’art. 208, comma 3, del D. Lgs 3 aprile 2006, n. 152" (primo motivo); "Violazione dell’art. 23, comma 1, lett. c), della legge regionale 26 marzo 1999, n. 10, per la mancata partecipazione alla procedura del responsabile della Direzione urbanistica regionale" (secondo motivo); "Violazione dell’art. 23, comma 1, lett. c), della legge regionale 26 marzo 1999, n. 10, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata alla luce degli artt. 114 primo e secondo comma, 118 secondo comma, e 120 della Costituzione, ovvero illegittimità costituzionale della norma regionale, in quanto questa ammette la possibilità di variare lo strumento urbanistico nonostante il dissenso del Comune" (terzo motivo); "Violazione degli artt. 22, comma 2, lett. d), e 26, comma 7, della legge regionale 21 gennaio 2000, n. 3; difetto di istruttoria, perplessità e illogicità della motivazione per l’omessa allegazione e valutazione di un piano di sicurezza e di un programma di controllo conforme alle prescrizioni normative regionali" (quarto motivo); "Violazione dell’art. 5, comma 7, del D. Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, per l’omessa autonoma ripubblicazione della procedura di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale" (quinto motivo); "contraddittorietà e insufficienza della motivazione e violazione dell’art. 21, comma 1, della legge regionale 21 gennaio 2000, n 3, per l’inadeguatezza delle controdeduzioni formulate ad alcune osservazioni di privati" (sesto motivo) e "Carenza di motivazione in ordine ad una condizione di legittimità del provvedimento finale, per la mancata indicazione della data in cui sono state richieste delle integrazioni istruttorie, e conseguente violazione dell’art. 18, comma 3, della legge regionale 21 gennaio 2000, n. 3, con riguardo al mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento".
Il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con l’ordinanza n. 4962 del 29 settembre 2009, accogliendo l’appello proposto dall’amministrazione comunale, riformava l’ordinanza dei giudici di primo grado (n. 723 del 15 luglio 2009) di rigetto dell’istanza cautelare di sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, sospendendoli e ordinandone il riesame in considerazione del fatto che "…l’effetto dell’approvazione del progetto che costituisce ex lege variante allo strumento urbanistico comunale, non toglie che la Conferenza dei Servizi della valutare tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali ai sensi della lettera b), dell’art. 27 del D. Lgs. n. 22/97, ora art. 208, comma 4, del D. Lgs. n. 152/08" e che "…sussiste una condanna irrevocabile per il reato di traffico illecito di rifiuti a carico del legale rappresentante della Società richiedente l’autorizzazione per cui è causa".
I.2. La Giunta regionale con la delibera n. 100 del 26 gennaio 2010, avente ad oggetto "M. S.p.A. – Impianti di trattamento di rifiuti speciali con recupero delle frazioni riutilizzabili. Comune di localizzazione: Zero Branco (TV) – Procedura di V.I.A. e autorizzazione ai sensi dell’art. 11 e 23 della L.R. 10/99. Autorizzazione Integrata Ambientale ai sensi del D. Lgs. 59/05 e della L.R. 26/07 – Esecuzione dell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 4962 del 29 01/10/2009", all’esito del riesame della questione, prendeva atto, facendolo proprio, del (nuovo) parere n. 276 espresso dalla Commissione Regionale V.I.A. nella seduta del 20 ottobre 2010 ai fini del giudizio di compatibilità ambientale, dell’approvazione del progetto e del rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale esclusivamente per l’avvio dei lavori di realizzazione dell’impianto di trattamento di rifiuti speciali con recupero delle frazioni riutilizzabili, presentato dalla M. S.p.A., così come previsto dalla precedente deliberazione di giunta regionale n. 882 del 7 aprile 2009.
Anche di tale nuovo provvedimento il Comune di Zero Branco chiedeva l’annullamento con atto per motivi aggiunti, articolando otto motivi di censura: 1) "violazione dell’art. 23 della legge regionale 26 marzo 1999, n. 10 e dell’art. 208 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonché violazione dei principi di trasparenza, efficienza e di partecipazione collegiale ai lavori della conferenza di servizi, per l’omessa nomina di un rappresentante del Comune nell’ambito del gruppo istruttorio costituito dalla commissione per la valutazione di impatto ambientale"; 2) "difetto di motivazione, travisamento e violazione dell’art. 10 delle norme tecniche di attuazione allegate al piano regolatore, per la mancata considerazione della specifica disciplina da esso prevista"; 3) "difetto di motivazione ed elusione dell’ordinanza cautelare della V Sezione del Consiglio di Stato n. 4962 del 29 settembre 2009"; 4) "insufficienza ed illogicità della motivazione per la previsione di una compensazione pecuniaria in favore del Comune di Euro. 20 per mq per la nuova superficie edificatoria"; 5) "difetto di istruttoria, motivazione insufficiente ed elusiva, contraddittorietà e travisamento in relazione all’inadeguata considerazione delle obiezioni proposte dal Comune relativamente alle problematiche del traffico veicolare"; 6) "violazione dell’art. 23 della legge regionale 26 marzo 1999, n. 10 e dell’art 208 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonché difetto di istruttoria, di motivazione e violazione dei principi di trasparenza e imparzialità con riferimento alle problematiche dell’inquinamento acustico ed atmosferico"; 7) "difetto di motivazione perché il giudizio è formulato sulla base di uno studio di impatto ambientale non aggiornato alle modifiche progettuali intervenute successivamente alla sua redazione"; 8) "difetto di motivazione perché il parere non dà conto del deposito in data 20 gennaio 2010 di ulteriori osservazioni da parte del Comune".
L’amministrazione comunale, in sintesi, lamentava che, malgrado il riesame, non erano affatto venuti meno i gravi vizi che inficiavano i provvedimenti impugnati, già denunciati col ricorso introduttivo del giudizio, rilevando in particolare che, anche a causa della mancata partecipazione al procedimento di riesame, era stata malamente apprezzata la questione della destinazione urbanistica dell’area, a nulla rilevando che l’approvazione del progetto comportasse variante ex lege al vigente strumento urbanistico, ciò non potendo determinare un sostanziale esautoramento della funzione di pertinenza dell’ente locale in materia urbanistica.
I.3. L’adito tribunale, sez. III, nella resistenza della Regione Veneto e della società M. S.p.A., con la sentenza n. 5981 del 5 novembre 2010, dopo aver dichiarato parzialmente improcedibile il ricorso originario limitatamente ai primi due motivi di censura (proprio per effetto della nuova valutazione della questione a seguito del riesame ordinato dalla ricordata ordinanza cautelare di appello), ha ritenuto infondate tutte le altre censure.
Secondo il predetto tribunale invero la pretesa incompatibilità dell’impianto da realizzare con la vigente strumentazione urbanistica, su cui si appuntavano le principali censure dell’amministrazione comunale, trovava definitiva ed adeguata soluzione nella specifica previsione di cui all’art. 208 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, non potendosi dubitare che, come emergeva dall’esame degli atti impugnati, la Regione aveva apprezzato e valutato la situazione di fatto, avendo previsto ed imposto la compensazione economica per la possibilità edificatoria aggiuntiva, il che escludeva la asserita ricorrenza di difetto di istruttoria o di motivazione; sempre in relazione alla questione urbanistica, era inoltre del tutto infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 23, comma 1, lett. c), della legge regionale 26 marzo 1999, n. 10, per contrasto con gli articoli 114 e 118 della Costituzione, nella parte in cui ammetteva la possibilità da parte della Regione di approvare progetti, come quelli in esame, in variante allo strumento urbanistico nonostante il dissenso del Comune, in quanto la realizzazione di tali impianti era indispensabile per la collettività, così che proprio la ricordata previsione normativa costituiva attuazione del principio di sussidiarietà verticale applicato in senso ascendente per realizzare quelle esigenze di carattere unitario e sovracomunale individuate nell’art. 118 della Costituzione, dal che derivava l’inconferenza del richiamo alla sentenza della Corte costituzionale 26 giugno 2001, n. 206.
Sotto altro profilo, poi, sempre secondo il predetto tribunale, non sussisteva il vizio di difetto di istruttoria per la asserita omessa valutazione di un piano di sicurezza e di un programma di controllo conforme alle prescrizioni normative regionali, sia perché il programma di controllo doveva essere approvato solo nella fase di autorizzazione all’esercizio dell’impianto, sia perché in allegato al progetto era stato presentato un elaborato denominato "piano di sorveglianza e controllo", secondo le previsioni contenute nella deliberazione della Giunta regionale 22 giugno 2001, n. 1579 ("Nuovi indirizzi in merito al Piano di Sicurezza ed ai Programmi di controlli previsti dalla L.R. 21 gennaio 2000, n. 3"), piano di per sé non definitivo ed immutabile, ma integrabile; erano inoltre infondate sia la censura relativa all’omessa ripubblicazione dell’avviso di presentazione del progetto ai fini del perfezionamento della procedura di rilascio dell’autorizzazione integrale ambientale, sia quella relativa al presunto difetto di motivazione e contraddittorietà in riferimento alle controdeduzioni sull’osservazione n. 5 inerente "impatto acustico derivante dalla realizzazione del nuovo impianto (atteso che non vi era superamento dei limiti massimi previsti di rumorosità e la possibilità di introdurre interventi per un ulteriore miglioramento acustico e prescrizioni di insonorizzazione non costituiva affatto sintomo di contraddittorietà) e sull’osservazione n. 6 circa l’impatto derivante da un più intenso passaggio di mezzi pesanti (atteso che tale problematica riguardava solo la viabilità secondaria ed era stata comunque oggetto di apposita prescrizione).
Erano altresì prive di fondamento le censure concernenti il mancato rispetto dei termini per la conclusione del procedimento (trattandosi di termini di natura ordinatoria) e la mancata indicazione della data di richiesta di eventuali integrazioni istruttorie (trattandosi di evenienza che non si era neppure verificata), quella relativa all’omessa partecipazione di un rappresentante del Comune al gruppo istruttorio nominato dalla commissione di valutazione di impatto ambientale a seguito dell’ordinanza propulsiva del Consiglio di Stato (non risultando violata al riguardo alcuna specifica normativa, in quanto la nomina di un gruppo di lavoro ristretto rappresentava una mera modalità di organizzazione interna dei lavori della commissione, senza alcun pregiudizio per le prerogative del Comune e per la pienezza del contraddittorio), quella concernente il preteso difetto di motivazione in ordine alla c.d. compensazione urbanistica ed infine anche quelle circa le asserite insufficienti verifiche relativamente alle problematiche dell’impatto acustico e veicolare, al dedotto mancato aggiornamento dello studio di impatto ambientale, alle integrazioni progettuali intervenute e alle ulteriori osservazioni contenute nella nota comunale in data 19 gennaio 2010.
I.4. Con rituale e tempestivo atto di appello il Comune di Zero Branco ha chiesto la riforma della predetta sentenza, deducendo sette motivi di gravame, rubricati rispettivamente: 1) "Con riferimento al secondo motivo dell’atto di motivi aggiunti: "Eccesso di potere per: a) difetto di motivazione; b) travisamento dei presupposti. Violazione dell’art. 10, N.T.A. del P.R.G.C. del Comune di Zero Branco""; 2) "Con riferimento al quarto dei motivi aggiunti: eccesso di potere per insufficienza e illogicità della motivazione, avverso l’argomento del parere n. 276 del 21.1.2010, incentrato sulla prescrizione n. 19 del parere n. 199 del 16.7.2008, che ha disposto "la compensazione economica per la possibilità edificatoria richiesta dal proponente, viene calcolata nel valore di 20 Euro/mq di capannone costruito, da versare all’Amministrazione Comunale all’atto del ritiro del permesso di costruire""; 3) "Con riferimento al quarto motivo del ricorso originario: "4. Violazione degli artt. 22, comma 2°, lett. d) e 26 comma 7° L.R. n. 3 del 2000. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, perplessità e illogicità della motivazione""; 4) "Con riferimento al settimo motivo del ricorso originario: "Eccesso di potere: assenza di motivazione circa una condizione di legittimità del procedimento. Violazione dell’art. 18, comma 3°, L.R. n. 10 del 1999""; 5) "Con riferimento al motivo primo e al motivo sesto dei motivi aggiunti: "1. Violazione dell’art. 23, L.R. Veneto n. 10 del 1999 e dell’art. 208 D. Lgs. n. 152 del 2006; Eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza, efficienza e di partecipazione collegiale ai lavori della conferenza dei servizi"; "6. A. Violazione degli artt. 23 L.R. Veneto n. 10/99 e 208 D. Lgs. n. 152/2006. B. Eccesso di potere per: a) difetto di istruttoria; b) motivazione insufficiente ed elusiva; c) contraddittorietà con gli elaborati di progetto e travisamento dei fatti; d) violazione dei precetti generali di trasparenza ed imparzialità dell’azione della Pubblica Amministrazione, di cui all’art. 1, L. n. 241 del 1990 – Con riferimento all’argomento dell’inquinamento acustico e atmosferico""; 6) "Con riferimento al quinto dei motivi aggiunti: "5. Eccesso di potere per: a) difetto di istruttoria; b) motivazione insufficiente ed elusiva; c) contraddittorietà con gli elaborati di progetto e travisamento dei fatti. – Con riferimento all’argomento del traffico veicolare""; 7) "Con riferimento al settimo dei motivi aggiunti: "eccesso di potere per difetto di motivazione".
Con essi l’appellante amministrazione ha sostanzialmente riproposto le doglianze sollevate in primo grado, a suo avviso malamente apprezzate, superficialmente esaminate ed erroneamente respinte, con motivazione lacunosa ed inappropriata, oltre che per nulla condivisibile, insistendo pertanto per la declaratoria di illegittimità degli atti impugnati in primo grado.
Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto la Regione Veneto e M. S.p.A.
All’udienza in camera di consiglio del 22 marzo 2001, fissata per la delibazione dell’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, la causa è stata rinviata alla udienza pubblica del 12 luglio 2011 per la discussione di merito.
I.5. Con atto notificato a mezzo del servizio postale il 22 aprile 2011 il Comune di Zero Branco, essendogli stata comunicata in data 24 febbraio 2011 dalla Regione Veneto la nota della M. S.p.A. del 24 novembre 2009, mai prima conosciuta (contenente le controdeduzioni della predetta società alla documentazione prodotta dal Comune di Zero Branco in relazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale del progetto da realizzare), ha proposto motivi aggiunti, lamentando "Violazione dell’art. 23 L.R. Veneto n. 10 del 1999 e dell’art. 207 D. Lgs. n. 152 del 2006; eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza, efficienza e di partecipazione collegiale ai lavori della conferenza di servizi; violazione dei precetti generali di trasparenza e imparzialità dell’azione della Pubblica Amministrazione, di cui all’art. 1, L. n. 241 del 1990; violazione del dovere di leale collaborazione tra la Regione e il Comune; violazione dei canoni di buon andamento e imparzialità di cui all’art. 97 Cost.; violazione dei principi generali di correttezza e buona fede".
Le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
All’udienza pubblica del 12 luglio 2011, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
II. 1. Per la loro intima connessione possono essere esaminati congiuntamente il primo e parte del quinto motivo di gravame, con cui l’appellante Comune di Zero Branco ha lamentato rispettivamente "1. Con riferimento al secondo motivo dell’atto di motivi aggiunti: "Eccesso di potere per: a) difetto di motivazione; b) travisamento dei presupposti. Violazione dell’art. 10, N.T.A. del P.R.G.C. del Comune di Zero Branco"" e "5. Con riferimento al motivo primo e al motivo sesto dei motivi aggiunti: "1. Violazione dell’art. 23, L.R. Veneto n. 10 del 1999 e dell’art. 208 D. Lgs. n. 152 del 2006; Eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza efficienza e di partecipazione collegiale ai lavori della conferenza dei servizi"; "6.A. Violazione degli artt. 23, L.R. Veneto n. 10/99 e 208 D. Lgs. n. 152/2006. B. Eccesso di potere per: a) difetto di istruttoria; b) motivazione insufficiente ed elusiva; c) contraddittorietà con gli elaborati di progetto e travisamento dei fatti; d) violazione dei precetti generali di trasparenza e imparzialità dell’azione della Pubblica Amministrazione, di cui all’art. 1, L. n. 241 del 1990 – Con riferimento all’argomento dell’inquinamento acustico e atmosferico", quest’ultimo nella parte riferita alla doglianza di cui al primo motivo aggiunto.
Essi, ad avviso della Sezione, sono fondati, nei sensi appresso indicati.
II.1.1. Occorre premettere in punto di fatto che, come risulta dalla documentazione versata in atti (delibera della Giunta regionale del Veneto n. 882 del 7 aprile 2009 ed allegato parere della Commissione regionale V.I.A. n. 215 del 10 dicembre 2008, delibera della Giunta regionale del Veneto n. 100 del 26 gennaio 2010 ed allegato parere della Commissione regionale V.I.A. n. 276 del 20 gennaio 2010), la M. S.p.A., già operante nel Comune di Zero Branco settore dei rifiuti inerti, in data 25 novembre 2005 ha presentato domanda di procedura di valutazione di impatto ambientale e autorizzazione ai sensi degli artt. 11 e 23 della L.R. n. 10 del 1999 per la realizzazione di un impianto di trattamento di rifiuti speciali con recupero delle frazioni utilizzabili nel Comune di Zero Branco.
Il progetto consisteva nell’integrare il già esistente impianto di lavorazione rifiuti inerti mediante frantumazione con nuovi processi di trattamento che prevedono il recupero di altre tipologie di rifiuti speciali, con ampliamento del quantitativo dei prodotti ottenuti dal recupero dei rifiuti e loro riutilizzo in vari campi dell’ingegneria civile (in special modo nel settore delle costruzioni stradali); la realizzazione dell’opera comportava l’utilizzazione di un terreno di proprietà della stessa M. S.p.A., di circa 6 ettari, nelle campagne del Comune di Zero Branco, in prossimità del confine con col Comune di Quinto di Treviso (adiacente all’abitato di Bertoneria), lotto ubicato nelle vicinanze della sede centrale della predetta società ed attualmente utilizzato come deposito di materiali inerti e per l’attività di recupero di rifiuti inerti.
Sempre dall’esame dei citati documenti si ricava che l’istanza della M. S.p.A. prevedeva l’autorizzazione: di un deposito temporaneo di rifiuti (prima di avviarli ad una delle operazioni previste dall’allegato B "Operazioni di smaltimento" e C "Operazioni di recupero" della parte quarta del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152); di un impianto di recupero rifiuti inerti tramite operazioni di frantumazione (attualmente in regime semplificato ai sensi del D.M. 5 febbraio 1998); al recupero di metalli attraverso operazioni di selezione e cernita; di un impianto di lavaggio di materiali contaminati (soil washing, per recuperare la frazione grossolana, con annesso impianto di trattamento e di ricircolo delle acque di lavaggio); di un impianto per la stabilizzazione – solidificazione con calce e cemento della frazione fine, eventualmente contaminata, scartata dall’impianto di lavaggio o in arrivo dagli stoccaggi per creare prodotti conformi alla normativa sul recupero e utilizzabili per rilevati e sottofondi ovvero per creare rifiuti stabili da smaltire in discarica per rifiuti non pericolosi.
Il progetto contemplava inoltre la riorganizzazione degli spazi esistenti e la creazione di nuovi ambienti e strutture ed in particolare: la realizzazione di un nuovo accesso da via Bertoneria; la realizzazione di 3 nuovi edifici di tipo industriale; la creazione di un nuovo parcheggio per i veicoli; il completamento e la risagomatura dell’arginatura perimetrale e la realizzazione di opere accessorie agli impianti (pesa, lavaggi ruote, recinzioni, aree versi, linee di raccolta e di scarico meteoriche, etc.).
Dal punto di vista urbanistico, secondo le previsioni del vigente piano regolatore generale del Comune di Zero Branco, una porzione dell’area di intervento ricadeva fra le zone agricole E2 (agricola di primaria importanza per la funzione agricola produttiva); il sito di intervento ricadeva inoltre, in misura limitata, entro la zona E3 (zona agricola mista per scopi agricolo – produttivi e residenziali), mentre la restante parte, quella sulla quale già insisteva l’attività svolta dalla ditta M. S.p.A. aveva destinazione produttiva.
L’approvazione del predetto progetto, così come espressamente richiesto dalla predetta M. S.p.A., comportava l’estensione sull’intero sito di intervento della destinazione produttiva e quindi della variante ex lege prevista dall’art. 208, comma 6, del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
II.1.2. Ciò precisato, la Sezione osserva che, come si ricava dalla lettura sia della delibera della Giunta regionale del Veneto n. 882 del 7 aprile 2009 ed allegato parere della Commissione regionale V.I.A. n. 215 del 10 dicembre 2008, sia della delibera della Giunta regionale del Veneto n. 100 del 26 gennaio 2010 ed allegato parere della Commissione regionale VI.A. n. 276 del 20 gennaio 2010, l’amministrazione regionale e la predetta commissione regionale V.I.A. hanno effettivamente tenuto presente la destinazione urbanistica (produttiva) dell’area su cui già insisteva l’attività svolta dalla M. S.p.A. e di quella, zona agricola E2 ed E3, su cui avrebbe insistito il nuovo complessivo progetto di cui la M. S.p.A. aveva chiesto l’approvazione, tant’è che, costituendo l’approvazione del progetto variante al vigente piano regolatore comunale, ai sensi dell’art. 208, comma 6, del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 153, il parere della commissione regionale VIA n. 215 del 10 dicembre 2008, prevede espressamente, come apposita raccomandazione, che "le nuove previsioni urbanistiche non dovranno modificare l’esistente livello di rischio idraulico e non dovranno pregiudicare la possibilità di riduzione di tale livello. Il sistema di raccolta e smaltimento delle acque meteoriche, non dovrà modificare il regime idraulico della rete idraulica locale", così dandosi atto della effettiva consapevolezza delle modificazioni urbanistiche che avrebbe comportato l’approvazione del progetto.
Ancora più intensamente nel parere n. 276 del 20 gennaio 2010, allegato alla nuova delibera regionale n. 100 del 26 gennaio 2010, si afferma che "in merito alla destinazione urbanistica regionale dell’area interessata al progetto: non risultano elementi di incertezza e/o fraintendimenti sulla destinazione urbanistica dell’area interessata dall’intervento, in quanto la Commissione Regionale V.I.A. ha potuto esaminare sia l’estratto del P.R.G. vigente, sia la normativa tecnica di attuazione e ciò sulla base sia degli elaborati progettuali, sia da certificato di destinazione urbanistica, presentati dalla Ditta proponente. Detta destinazione urbanistica dell’attuale strumento urbanistico vigente prevede, in sintesi, per la maggior parte dell’area interessata dal progetto una normativa puntuale (art. 10 delle N.T.A., comma 1, lett. d) che la individua come "attività produttiva esistente ricadente in zona impropria da confermare con previsioni puntuali". Dette previsioni puntuali consentivano addirittura il raddoppio della superficie coperta esistente. La conferma dell’attività produttiva ed il successivo raddoppio si sono avverati con la costruzione del capannone esistente nel progetto come "edificio 2" costruito in forza della concessione edilizia 02/66 e successive varianti. Gli atti d’obbligo del 20.06.2002 e del 04.12.2003, menzionati nelle osservazioni presentate dal Comune di Zero Branco (TV) durante la seduta della Commissione Regionale V.I.A. del 28 ottobre 2009, confermano quanto sopra. L’atto d’obbligo sottoscritto tra il Comune di Zero Branco (TV) e la ditta in data 04.12.2003, registrato a Treviso il 17.12.2003 al n. 6975, ha per oggetto: Permesso di costruire per variante agli standard relativi a fabbricato adibito a attività produttiva. La Ditta si è impegnata a non modificare la destinazione produttiva dell’edificio nonché le aree di pertinenza ad uso standard. Dalla planimetria allegata al citato atto d’obbligo, risulta che il progetto del nuovo impianto non compromette gli standard, e ciò per il semplice fatto che le aree di pertinenza sono sostanzialmente esterne al nuovo progetto dell’impianto esaminato dalla Commissione Edilizia. Da quanto sopra risulta confermata la destinazione produttiva dell’area interessata dall’edificio 2 e dalla maggior parte delle restanti aree interessate dal progettato impianto. Il fatto che l’attività produttiva oggi esistente e, come confermato dal P.R.G. vigente, ricada al pari delle ulteriori (marginali) aree interessate dal progetto sottoposto a V.I.A., in zona agricola e segnatamente in zona agricola E2 e, in misura limitata, in zona E3, risultava già esposto nei documenti progettuali e, ciò che più conta, ben chiaro alla Commissione Regionale V.I.A., come si evince nel suo parere (all. A – D.G.R. n. 882 del 07.04.2009). Il fatto poi che l’impianto presentato comportasse una possibilità edificatoria, ulteriore rispetto a quella massima stabilita dal P.R.G. vigente, è stato oggetto di precisa valutazione da parte della Commissione V.I.A.".
II.1.3. Sennonché tali articolate osservazioni, che, come si è già avuto modo di rilevare, denotano sicuramente l’approfondito generale esame della questione, una certa accurata conoscenza dello stato di fatto e della destinazione urbanistica dell’area e la consapevolezza degli effetti che l’approvazione del progetto avrebbe comportato dal punto di vista urbanistico non sono tuttavia sufficienti, differentemente da quanto ritenuto dai primi giudici, a ritenere infondate le doglianze sollevate dall’appellante amministrazione comunale in primo grado e riproposte con il motivo di gravame in esame, proprio con riferimento alla problematica urbanistica.
In realtà il Comune di Zero Branco, lungi dal contestare l’effetto di automatica variante al piano regolare derivante dall’approvazione del progetto in questione ai sensi dell’articolo 208, comma 6, del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ha piuttosto lamentato che l’amministrazione regionale e la commissione regionale V.I.A. non avessero tenuto conto della particolarità della destinazione urbanistica (produttiva) che era stata attribuita all’area utilizzata dalla M. S.p.A. per l’attività produttiva originariamente esercitata, destinazione urbanistica per così dire "eccezionale", che come tale non solo non avrebbe potuto sic et simpliciter costituire oggetto della variante urbanistica ipotizzata attraverso l’utilizzazione della previsione dell’articolo 208 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ma che proprio come tale non era stata neppure puntualmente apprezzata.
Tali profili di doglianza sono in realtà meritevoli di favorevole considerazione, alla luce della dedotta violazione dell’art. 10 delle N.T.A.
Detto articolo, disciplinando gli "Interventi sull’esistente produttivo", prevede che sugli edifici produttivi esistenti, ricadenti in zona impropria e individuati con apposita grafia nelle tavole di piano sono ammessi i seguenti interventi: "…d) Per quanto riguarda inoltre le "attività da confermare con vincoli puntuali" si descrivono di seguito dettagliatamente gli interventi ammessi per ciascuna attività: 1) M. spa: all’interno dell’area immediatamente a nord dei fabbricati esistenti è consentita la realizzazione di un nuovo edificio da destinare a ricovero automezzi, deposito, officina ed alle altre attrezzature di supporto dell’attività esistente per una superficie coperta complessiva max non superiore al 100% di quella dell’esistente ed un’altezza non superiore a 9 ml. L’attuazione di tale intervento è subordinata alla redazione di un progetto unitario esteso all’intera proprietà che dovrà definire dettagliamente l’organizzazione e la sistemazione degli spazi esterni al fine di assicurare una complessiva riqualificazione di tale ambito. Lungo il confine della proprietà dovrà inoltre essere prevista la piantumazione di un filare di essenze arboree d’alto fusto tipiche della flora locale. Oltre all’attività, già in atto, di recupero di cui al D.M. 05.02.1997, sono ammessi i movimenti di terra, il deposito e la lavorazione di inerti nonché gli interventi di adeguamento della viabilità esistente di accesso all’area. Lungo il perimetro dell’area a nord – est dovrà essere prevista la realizzazione di un terrapieno e la messa a dimora di essenze arboree ed arbustive al fine di creare una barriera verde atta a mascherare i cumuli di materiale".
Il predetto articolo 10 prevede inoltre che "l’attuazione degli interventi di cui ai precedenti punti 1…è altresì subordinata alla stipula di apposita convenzione con il Comune la quale oltre a stabilire le modalità ed i tempi per la realizzazione di quanto ammesso preveda l’impegno della Ditta concessionaria: – a destinare una superficie non inferiore al 10% della sup. del lotto di pertinenza a verde e parcheggio di uso pubblico a servizio dell’attività; – ad istituire un vincolo per la non variazione della destinazione d’uso dei fabbricati e delle aree di pertinenza per un periodo non inferiore a 10 anni o comunque fino alla cessazione e/o trasferimento dell’attività".
La destinazione produttiva attribuita urbanisticamente all’area su cui insisteva l’attività della M. S.p.A. costituiva dunque un unicum, una specificità che come tale doveva essere valutata nell’ambito del procedimento di approvazione del progetto ai fini della V.I.A. e dei conseguenti effetti di variante automatica.
A tal fine occorre sottolineare che, come puntualmente evidenziato già in sede procedimentale, soprattutto a seguito dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 4962 del 29 settembre 2009 (nota prot. 15841 del 27 ottobre 2009, inviata al Presidente della Commissione V.I.A.), l’amministrazione comunale di Zero Branco aveva rilevato che la rappresentazione documentale del sito, sotto il profilo urbanistico, contenuta nel progetto esaminando era parziale ed incompleta, risultando l’area impropriamente (o meglio genericamente) indicata come urbanisticamente destinata a "Attività produttive confermate", laddove invece: a) l’area dove è ubicato l’edificio 2 e dove avrebbero dovuti essere ubicati gli edifici 4 e 5, la tettoia e la lavorazione degli inerti, oltre alle relative pertinenze, ricadeva in un perimetro disciplinato puntualmente dall’art. 10 delle N.T.A., comma 1, lett. d), con destinazione ad attività produttiva esistente ricadente in zona impropria da confermare, con previsioni puntuali; b) le previsioni puntuali consentivano per una sola volta il raddoppio della superficie coperta esistente per la realizzazione di un capannone a destinazione deposito e officina, previa stipula di una convenzione, o atto d’obbligo, con la quale la ditta si impegnasse a non modificare la destinazione almeno per i dieci anni successivi e comunque fino alla cessazione o al trasferimento dell’attività in atto; c) la M. S.p.A. aveva utilizzato l’ampliamento consentito con la realizzazione del capannone esistente (descritto nel progetto come edificio 2), realizzato in forza della concessione edilizia n. 02/66 e successiva variante (rilasciata per capannone ad uso artigianale); d) la M. S.p.A., per il rilascio della predetta concessione edilizia e per la successiva variante per la diversa sistemazione di una parte degli standards edilizi, aveva sottoscritto gli atti d’obbligo in data 20.6.2002 e 04.12.2003.
II.1.4. Tuttavia della valutazione di tale peculiare situazione urbanistica non vi è alcuna traccia negli impugnati provvedimenti regionali e negli allegati pareri della commissione regionale V.I.A., non potendo essi considerarsi assorbiti dalla generale valutazione della destinazione urbanistica dell’area interessata al progetto esaminato, proprio per la particolarità della fattispecie, atteso che, come si evince dai ricordati atti, la destinazione produttiva dell’area su cui insisteva l’originaria attività svolta dalla M. S.p.A. non costituiva frutto di una libera scelta dell’amministrazione comunale nell’esercizio del suo potere urbanistico di controllo del territorio, bensì la presa d’atto di una situazione che, pur confliggendo con le scelte di fondo dell’amministrazione (secondo cui la zona in questione doveva avere una destinazione agricola, assegnata all’intera area circostante), doveva essere "tollerata" per esigenze produttive, senza tuttavia che tali esigenze potessero ulteriormente espandersi oltre le ragionevoli limitazioni imposte dall’amministrazione (secondo le ricordate previsioni puntuali dell’art. 10 delle N.T.A.).
Sono pertanto da ritenersi fondate e meritevoli di accoglimento, secondo quanto esposto, le censure di difetto di motivazione e di eccesso di potere per travisamento dei fatti, non potendo negarsi che i provvedimenti impugnati non risultano essere fondati sul corretto, esaustivo ed effettivo apprezzamento della situazione di fatto e di diritto concernente l’area interessata alla realizzazione del progetto di M. S.p.A., sia sotto il profilo della destinazione urbanistica vigente, sia sotto il profilo della mancata valutazione anche della situazione puntualmente prospettata dall’amministrazione comunale con la ricordata nota prot. 15841 del 27 ottobre 2009.
II.1.5. Proprio con riferimento a tale ultimo documento la Sezione è dell’avviso che sia meritevole di accoglimento anche quella parte del quinto motivo di gravame, con cui l’amministrazione appellante ha denunciato l’illegittimità del nuovo parere della commissione regionale V.I.A., fatto proprio della delibera regionale n. 100 del 26 gennaio 2010, per non aver consentito la partecipazione di un rappresentante dell’amministrazione al gruppo di lavoro istituito per l’istruttoria del riesame del progetto.
Infatti, anche a voler condividere la tesi dei primi giudici, ad avviso dei quali non vi era alcuna norma che imponesse la partecipazione del rappresentante dell’ente locale, tanto più che la invocata partecipazione ineriva al gruppo di lavoro formato all’interno della commissione regionale V.I.A., gruppo di lavoro che costituiva una mera modalità di organizzazione interna della commissione, non può ragionevolmente negarsi che proprio la partecipazione a quel gruppo di lavoro di un rappresentante dell’ente locale avrebbe potuto far emergere proprio quei profili di peculiarità della destinazione urbanistica dell’area di proprietà di M. S.p.A. di cui è mancata l’esatta percezione e l’esaustivo apprezzamento.
Peraltro proprio la circostanza che il gruppo di lavoro costituiva una particolare modalità organizzativa interna dei lavori della Commissione dei lavori e la mancanza di un’espressa norma che impedisse la partecipazione del Comune, avrebbe dovuto consigliare detta partecipazione, anche in ragione delle osservazioni che la predetta amministrazione comunale aveva svolto con la più volte citata nota prot. 14581 del 27 settembre 2009, in omaggio ai principi di imparzialità e buon andamento predicati dall’articolo 97 della Costituzione.
II.2. L’accoglimento degli esaminati motivi è sufficiente a determinare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati e assorbe le censure svolte con gli altri motivi.
III. In conclusione alla stregua delle osservazioni svolte e nei sensi e nei limiti di cui in motivazione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso, integrato dai motivi aggiunti, proposto in primo grado dal Comune di Zero Branco e devono essere annullate gli atti impugnati.
La peculiarità della questione giustifica la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Zero Branco avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. III, n 5981 del 5 novembre 2010 lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della predetta sentenza, accoglie il ricorso, integrato dai motivi aggiunti, proposto in primo grado dal Comune di Zero Branco ed annulla gli atti impugnati.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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