Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il Comune di Venezia impugnava davanti al Tar per il Veneto la deliberazione 13.3.2001 n. 15799, con cui la provincia di Venezia aveva approvato i criteri generali per la definizione dei rapporti conseguenti alla istituzione del Comune di Cavallino Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia.
Con ordinanza 16.4.2008 n. 970 il Tar, dopo aver disatteso le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa del Comune di Cavallino ed aver ritenuto non rilevante la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, I e II comma della L.R. n. 25/92 e della LR n. 11/99 con cui è stato istituito il Comune di Cavallino, sollevava la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della L.R. n. 11/99 per contrasto con gli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione, rilevando, in particolare, come la suddetta norma, omettendo l’indicazione di puntuali criteri per la successione del Comune di Cavallino in una quota del patrimonio del Comune di Venezia, avrebbe integralmente affidato alla Provincia – e quindi ad un provvedimento amministrativo – il compito di disciplinare la fattispecie in questione, in violazione del principio di legalità sostanziale.
Con sentenza 6.2.2009 n. 32 la Corte costituzionale ha dichiarato la questione inammissibile in relazione all’art. 117 e non fondata in relazione agli artt. 3 e 97.
Con sentenza n. 2303/2009 il Tar per il Veneto ha respinto il ricorso proposto dal Comune di Venezia.
Il Comune di Venezia ha proposto ricorso in appello avverso tale decisione per i motivi che saranno di seguito esaminati.
La Provincia di Venezia e il Comune di Cavallino Treporti si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla contestazione da parte del Comune di Venezia dei criteri fissati dalla Provincia di Venezia per la definizione dei rapporti conseguenti alla istituzione del Comune di Cavallino Treporti per scorporo di parte del Comune di Venezia.
Va premesso che l’art. 17 della L.R. n. 25/92 (Norme in materia di variazioni provinciali e comunali) stabilisce che i rapporti patrimoniali conseguenti alla istituzione di nuovi comuni e ai mutamenti delle circoscrizioni comunali sono definiti in base ai "principi riguardanti la successione delle persone giuridiche e in armonia con la legge regionale di cui all’art. 8", affidando a quest’ultima – cioè alla legge istitutiva del nuovo comune – di "stabilire le direttive di massima per la soluzione degli aspetti finanziari e patrimoniali connessi con la revisione circoscrizionale" (art. 8, comma 3).
Con L.R. n. 11/99 è stato istituito nella Provincia di Venezia il Comune di Cavallino Treporti, mediante scorporo di parte del territorio del Comune di Venezia.
L’art. 3 della citata legge regionale stabilisce, in particolare, che "i rapporti conseguenti alla istituzione del Comune di Cavallino Treporti ed il Comune di Venezia sono definiti ai sensi dell’art. 17 e seguenti della legge regionale 24.12.1992 n. 25….dalla Provincia di Venezia, con deliberazione della Giunta, sulla base in particolare del criterio secondo cui il Comune di nuova istituzione subentra nella titolarità di tutti i beni mobili e immobili e di tutte le situazioni giuridiche attive e passive del Comune di origine ivi compresi i rapporti concernenti il personale dipendente".
In applicazione di tale disposizione, con l’impugnata delibera di Giunta 13.3.2001 n. 15799, la Provincia di Venezia ha, quindi, provveduto all’approvazione dei criteri generali per la definizione dei rapporti conseguenti all’istituzione del nuovo ente imponendo, in particolare, al Comune di Venezia di trasferire al Comune di Cavallino:
a) tutti i beni demaniali ricadenti nel territorio di quest’ultimo, indipendentemente dal loro valore;
b) tutti i beni immobili appartenenti al patrimonio indisponibile e disponibile ricadenti nel territorio del nuovo Comune, valutati al valore catastale;
c) tutti i beni mobili pertinenti ai suddetti beni, valutati in base al costo;
d) il 6,82% (risultante dalla media aritmetica tra le percentuali di popolazione e di territorio del nuovo Comune rispetto a quello di origine) di tutte le partecipazioni detenute dal Comune di Venezia in imprese;
e) il 6,82% dell’avanzo di amministrazione relativo all’esercizio 1998 e dei rimanenti crediti del Comune di Venezia;
f) tutti i contratti di appalto di lavori, servizi e forniture attinenti ai beni ed ai servizi trasferiti.
Il giudice di primo grado, preso atto della decisione della Corte Costituzionale in ordine alla costituzionalità dei criteri, fissati dalla legge regionale per la successione del Comune di Cavallino in una quota del patrimonio del Comune di Venezia, ha respinto il ricorso, ritenendo che la Provincia di Venezia era vincolata nel suo agire dalla previsione contenuta nell’art. 3 della L.R. n. 11/99, che stabilisce che il nuovo Comune "subentra nella titolarità di tutti i beni mobili ed immobili e di tutte le situazioni giuridiche attive e passive del comune di origine" e che, stante il chiaro tenore della norma, la Provincia non poteva escludere dalla ripartizione alcun cespite o partecipazione del patrimonio del Comune di Venezia.
L’appellante Comune di Venezia contesta tale statuizione, deducendo che il criterio, di cui la provincia doveva fare applicazione, non era affatto vincolante nell’imporre una ripartizione percentuale in tutti i beni del patrimonio del comune e che, invece, dovevano essere esclusi quei beni, quali alcune partecipazioni societarie, attinenti al solo territorio del Comune di Venezia e estranei ai compiti istituzionali del nuovo comune.
Va premesso che la contestazione concerne l’applicazione del criterio percentuale ad ogni situazione, e non la individuazione del criterio stesso.
Il motivo è fondato.
Si osserva che la Provincia di Venezia ha correttamente utilizzato il criterio della ripartizione percentuale sulla base della media aritmetica tra le percentuali di popolazione e di territorio del nuovo comune rispetto a quello di origine (6,82%), ma ha erroneamente applicato detto criterio in maniera indistinta senza dare rilievo alle peculiarità di alcuni beni, in relazione ai quali la "matematica" ripartizione poteva condurre a irrazionali disfunzionalità.
Infatti, il giudice delle leggi, nell’escludere la fondatezza del dubbio di costituzionalità sollevato in relazione alla legge regionale istitutiva del nuovo comune perché lesiva dell’art. 3 della Costituzione (in quanto profondamente inadeguata rispetto alla funzione di ripartire "in modo logico e razionale il variegato patrimonio mobiliare ed immobiliare del Comune di Venezia"), ha rilevato che "non appare in generale discutibile, sotto il profilo della manifesta irragionevolezza, la pretesa dei nuovi Comuni di succedere in una percentuale della complessiva sfera patrimoniale del preesistente Comune di cui erano in precedenza una frazione alla pari di tutte le altre", aggiungendo però la necessità di fare "salve le sole tipicità derivanti dall’insediamento territoriale dei beni immobili e dalla opportunità di non arrecare irrazionali o inutili disfunzionalità nel precedente assetto organizzativo e patrimoniale".
In sostanza, la Consulta ha ritenuto che l’impugnata norma regionale ha espresso "la scelta, in precedenza non scontata, di non escludere a priori alcuna tipologia di beni del Comune di Venezia dal procedimento di riparto", ma non escludere a priori non significa "includere a priori", dovendo essere valutate le singole peculiarità.
Tale precisazione imponeva alla Provincia di Venezia di valutare tali tipicità al fine di verificare se l’applicazione del criterio automatico a tutti i beni potesse appunto "arrecare irrazionali o inutili disfunzionalità nel precedente assetto organizzativo e patrimoniale".
Tale verifica non è stata effettuata e il comune appellante ha dimostrato come soprattutto per le partecipazioni societarie l’applicazione del criterio percentuale è idonea a determinare tali inconvenienti.
In particolare, alcune società partecipate dal Comune di Venezia non erogano servizi che riguardano il territorio e la popolazione del nuovo comune di Cavallino Treporti, ma operano per il solo attuale territorio veneziano.
L’attribuzione di una quota di tali società al nuovo comune comporta una disfunzionalità, la cui irrazionalità emerge proprio sulla base della soluzione indicata dallo stesso Tar, secondo cui il Comune di Venezia può riacquistare le quote trasferite al nuovo comune.
E’ evidente che, se per raggiungere un corretto assetto organizzativo, si rende necessario trasferire le quote societarie per poi riacquistarle, l’applicazione del criterio presenza un vizio in termini di ragionevolezza.
Va, inoltre, considerato che il subentro di altro comune nelle quote di partecipazione è potenzialmente idoneo a mutare radicalmente la forma di controllo sulla società partecipata, facendo ad esempio cessare la partecipazione totalitaria che è presupposto per gli affidamenti in house o, per le società miste, facendo perdere al Comune di Venezia la maggioranza del capitale (come, ad esempio, nel caso della Venezia Spiagge s.p.a., partecipata al 51 % dal Comune di Venezia e al 49 % da un privato, per la quale l’applicazione del contestato criterio riduce al 47,5 % la quota del Comune di Venezia, attribuendo al nuovo comune una partecipazione strategica, idonea a incidere su ogni decisione, pur in assenza di un diretto interesse rispetto all’attività svolta, che è limitata al territorio di Venezia e alla gestione degli stabilimenti balneari del Lido).
La Provincia non ha, inoltre, considerato che la posizione geografica dei due comuni è particolare, confinando gli stessi solo tramite la laguna e non via terra, con la conseguenza che determinati servizi pubblici sono gestiti in modo del tutto autonomo (diversa è l’azienda che gestisce il trasporto urbano; diverso è il bacino rifiuti; diversi sono i sistemi fognari e di approvvigionamento dell’energia elettrica e così via).
Tali peculiarità dovevano essere, invece, valutate al fine di escludere dal conferimento di quote al nuovo comune quelle società, che gestiscono i servizi pubblici nel solo territorio dell’attuale Comune di Venezia.
L’irragionevolezza e la contraddittorietà del criterio utilizzato dalla Provincia emerge anche con riferimento alla società che gestisce le farmacie comunali, inclusa nell’acquisizione pro quota da parte del nuovo comune, nonostante l’attribuzione allo stesso della titolarità dell’esercizio dell’unica farmacia comunale insistente sul suo territorio.
In questo caso la Provincia ha (correttamente) derogato all’applicazione del criterio percentuale, attribuendo al nuovo comune la farmacia sita sul suo territorio, ma ha poi (non correttamente) tratto le medesime conclusioni per le restanti farmacie, che, in quanto ricadenti nel solo territorio veneziano, avrebbero dovuto restare nell’esclusiva disponibilità del comune appellante.
Del resto, il criterio funzionale è stato correttamente utilizzato per l’individuazione dei beni da trasferire al neo istituito comune, ma non lo è stato in relazione alle partecipazioni societarie.
In accoglimento del menzionato motivo, deve pertanto essere annullata la delibera impugnata nella parte in cui ha applicato il criterio della ripartizione percentuale sulla base della media aritmetica tra le percentuali di popolazione e di territorio del nuovo Comune rispetto a quello di origine (6,82%) per tutte le partecipazioni societarie, senza escludere quelle partecipazioni il cui trasferimento arreca irrazionali o inutili disfunzionalità nel precedente assetto organizzativo e patrimoniale (nel senso indicato in precedenza).
3. E’, invece, priva di fondamento la censura, con cui il Comune di Venezia deduce che la provincia avrebbe dovuto avere riguardo nella ripartizione alla minore entità della capacità contributiva degli abitanti di Cavallino Treporti, in quanto il criterio della percentuale di popolazione e di territorio è quello che in modo più oggettivo individua la quota di contribuzione del nuovo comune (della sua popolazione e del suo territorio) alla ricchezza dell’originario Comune di Venezia.
Del resto, con la citata sentenza n. 32/1999 la Corte Costituzionale ha espressamente richiamato l’utilizzo del criterio di ripartizione fondato sui "parametri costituiti dalla popolazione e dal territorio interessati al procedimento"; criterio "di cui la legislazione vigente reca larga traccia".
4. E’, infine, inammissibile la censura relativa al coinvolgimento della sola popolazione del Comune di Cavallino Treporti nella consultazione referendaria che ha preceduto l’istituzione del comune.
Infatti, si tratta di questione che riguarda l’atto di istituzione del comune, che non è stato impugnato e la cui legittimità esula, quindi, dall’oggetto del presente giudizio, con la conseguenza che il Comune di Venezia non può in questa sede "riaprire" tale profilo.
L’inammissibilità del motivo priva di rilevanza la questione di legittimità costituzionale, dedotta con riferimento alla legge regionale istitutiva del nuovo comune.
Peraltro, tale questione viene posta nella parte finale del ricorso in appello (pag. 32) come subordinata alla contestata applicazione generalizzata della percentuale del 6,82 %, potendo, quindi, dubitarsi dell’interesse a coltivare tale censura dopo l’accoglimento del primo motivo di ricorso.
5. In conclusione, il ricorso in appello deve essere in parte accolto con conseguente annullamento dell’impugnata deliberazione nei limiti e nel senso indicato in precedenza.
Tenuto conto della novità della questione e dell’accoglimento solo parziale del ricorso, ricorrono i presupposti per compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), accoglie in parte il ricorso in appello indicato in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso proposto in primo grado, annullando il provvedimento impugnato nei limiti e nei sensi di cui in parte motiva.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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