Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Rappresenta parte ricorrente l’esigenza di accedere, a fronte di ragioni di difesa in sede giudiziale nell’ambito di una controversia pendente dinanzi alla Corte dei Conti, alla documentazione concernente le istruzioni inviate dal Ministero degli Affari Esteri, fra il 1993 ed il 1997, ai propri funzionari in merito alla costituzione, nell’estate del 1993, dell’organismo definito I.M.G. for Infrastructure in BosniaHerzegovina (IMGIBH), per iniziativa degli uffici dell’UNHCR Special Operation in the Former Yugoslavia.
Sottolinea altresì parte ricorrente che la richiesta di accesso di cui sopra è ulteriormente estesa alle istruzioni inviate dal Ministero degli Affari Esteri ai propri funzionari in merito alla decisione dello Steering Committee (con la presenza del rappresentante italiano) di proseguire l’attività dell’IMGIBH, che avrebbe avuto una propria autonomia e un proprio statuto, sempre nell’ambito delle attività svolte nell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR).
Il diniego opposto dal Ministero degli Affari Esteri a fronte della suindicata richiesta sarebbe illegittimo per:
1) Violazione, falsa e/o errata applicazione dell’art. 24 della legge 241/1990, in quanto la documentazione di che trattasi non rientrerebbe in quella sottratta all’accesso per ragioni di sicurezza, difesa nazionale, esercizio della sovranità nazionale, continuità e correttezza delle relazioni internazionali;
2) Violazione, falsa e/o errata applicazione della legge 801/1977 e del D.M. 7 dicembre 1994 n. 604. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e manifesta illogicità, atteso che i richiesti documenti non rientrerebbero nella categoria di cui all’art. 2.1 tt del D.M. 604/1994 (lavori preparatori e documentazione predisposta in vista di incontri bilaterali e multilaterali in seno a incontri congiunti UNPROFORECTFUNHCRBODA o in ambito UNHCR).
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento dell’atto oggetto di censura e declaratoria dell’obbligo, in capo all’intimata Amministrazione, di consentire l’accesso ai rilievi documentali sopra indicati.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
La domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, è stata da questo Tribunale respinta con ordinanza n. 4150, pronunziata nella Camera di Consiglio del 9 novembre 2011.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 19 dicembre 2011.
Motivi della decisione
Il ricorso è infondato.
1. Va in primo luogo rammentato che l’art. 24 della legge 7 agosto 1990 n. 241, nel definire i casi di esclusione dal diritto di accesso, individua, in tale ambito, i documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi dell’art. 12 della legge 24 ottobre 1997 n. 801, nonché gli altri casi di segreto o di divulgazione altrimenti previsti dall’ordinamento (comma 1).
Al comma 2, lo stesso art. 24 ha autorizzato il Governo ad emanare uno o più decreti intesi a disciplinare le modalità di esercizio e gli altri casi di esclusione del diritto di accesso, in relazione all’esigenza di salvaguardare, tra l’altro, "la sicurezza, la difesa internazionale e le relazioni internazionali".
Il comma 4 del predetto articolo 24 ha, inoltre, imposto alle singole amministrazioni l’obbligo di individuare, con uno o più decreti, le categorie di atti da essi formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso per le esigenze indicate nel precedente comma 2.
In questo modo, il Legislatore ha inteso individuare, secondo i principi fissati dell’art. 97 della Costituzione, un punto di contemperamento fra:
– l’interesse del privato di accedere agli atti dell’Amministrazione in ossequio al principio di trasparenza dell’azione amministrativa
– e quello pubblico, di sottrarre all’accesso determinate categorie di atti, la cui pubblicità avrebbe potuto recare pregiudizio agli interessi, ritenuti prevalenti, individuati nelle lettere a), b), c) e d) del comma 2 dell’art. 24 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2001 n. 1621).
L’indicazione degli atti sottratti all’accesso, contenuta nei decreti adottati dalle singole Amministrazioni ai sensi dell’art. 24, comma 4, della legge 241/1990 e 8 del regolamento attuativo di cui al D.P.R. 352/1992 (sostituito, poi, dal D.P.R. 184/2006) viene, quindi, ad atteggiarsi quale ricaduta di una valutazione operata dall’Amministrazione, in virtù dell’esercizio di un apposito dirittodovere previsto espressamente dal Legislatore, circa la prevalenza, rispetto al pur fondamentale principio di trasparenza, degli interessi pubblici attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale, alle relazioni internazionali, alla politica monetaria e valutaria, all’ordine e alla sicurezza pubblica, alla prevenzione e alla repressione della criminalità, nonché alla riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese.
In attuazione della norma primaria di cui sopra e delle disposizioni regolamentari di cui all’art. 8 del citato D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, il Ministero degli Affari Esteri ha adottato il regolamento di cui al D.M. 604 del 7 settembre 1994, individuando le categorie di documenti, formati o comunque rientranti nella disponibilità del Ministero stesso e degli uffici all’estero, sottratti all’accesso.
In particolare, l’art. 2 del citato decreto individua le categorie di documenti dichiarati inaccessibili per motivi attinenti alla salvaguardia della sicurezza, alla difesa ed alla sovranità nazionale, nonché alla correttezza delle relazioni internazionali.
È appena il caso di precisare che l’art. 24, comma 4, della legge 241/1990, nel demandare alle singole Amministrazioni di stabilire "le categorie di documenti. sottratte all’accesso per le esigenze di cui al secondo comma", consente alle stesse solo la mera individuazione tipologica dei relativi atti (collegata alle esigenze ivi previste), escludendo qualsivoglia iniziativa delle stesse, che possa alterare i criteri delimitativi esposti nel secondo comma; dovendo soggiungersi come in quest’ultimo, la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali (unitamente all’ordine pubblico ed alla politica monetaria dello Stato), rappresentino esigenze evidentemente prevalenti, che inibiscono in radice l’istanza di trasparenza, tanto da doversi escludere, sulla base del chiaro dettato della norma, un’eventuale loro recessività a fronte della cura (in corso di procedimento) e della difesa (a procedimento concluso) degli interessi giuridici dell’istante.
2. In tal senso, la previsione, contenuta nel D.M. 604/1994, del Ministero degli Affari Esteri, delle singole categorie di documenti inaccessibili (vedasi in particolare l’articolo 2), è frutto della valutazione dell’Amministrazione, secondo cui la pubblicità di quei documenti, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, secondo l’id quod plerumque accidit, è idonea ad arrecare pregiudizio agli interessi pubblici indicati dalla norma primaria:
– da un lato, secondo un apprezzamento ampiamente discrezionale, che, impingendo nel merito dell’azione amministrativa, sfugge al sindacato di legittimità (salva la sua eventuale arbitrarietà, irragionevolezza, illogicità, che nel caso di specie non paiono sussistere, né sono state eccepite nel ricorso di primo grado);
– dall’altro, con una formulazione ("… in relazione alla esigenza di salvaguardare la sicurezza, la difesa nazionale, l’esercizio della sovranità nazionale e la correttezza delle relazioni internazionali, sono sottratte all’accesso le seguenti categorie di documenti…"), che introduce un obbligo regolamentare di esclusione del diritto di accesso agli atti ricompresi in tali categorie, senza che occorra, di volta in volta, alcun ulteriore giudizio dell’Amministrazione circa la concreta lesività dell’accesso richiesto rispetto alle esigenze tenute presenti dalla norma, che in via generale per tali categorie l’esclusione sancisce.
Va pertanto escluso che l’Amministrazione debba, di volta in volta, verificare, ai fini della individuazione degli atti in concreto sottratti all’accesso, la concreta possibilità che l’accesso richiesto sia idoneo a mettere in pericolo la sicurezza, la difesa nazionale, l’esercizio della sovranità nazionale, la correttezza delle relazioni internazionali.
Appare in proposito doveroso segnalare che, proprio perché l’accesso agli atti amministrativi rappresenta l’esplicazione di un vero e proprio diritto all’informazione, gli atti sottratti all’accesso a salvaguardia delle anzidette esigenze sono espressamente indicati dall’art. 2 del citato D.M., ivi contemplandosi in particolare, per quanto di interesse, la sottrazione all’accesso dei documenti riguardanti "i lavori preparatori e documentazione predisposta in vista di incontri bilaterali e multilaterali" (art. 2.1 lett. tt).
Ne consegue che l’unica verifica che compete all’Amministrazione è quella in ordine alla riconducibilità, o meno, degli atti oggetto della richiesta di accesso ad una o più delle indicate categorie.
Quanto alla fattispecie in esame, non può revocarsi in dubbio che gli atti enunciati nella domanda di accesso dalla parte ricorrente indirizzata all’Amministrazione in data 12 agosto 2011 siano riconducibili alla categoria da ultimo indicata, trattandosi di atti preparatori di riunioni di carattere multilaterale in seno ad incontri congiunti UNPROFORECTFUNHCR. BODA o in ambito UNHCR.
Che gli atti a fronte dei quali è stato sollecitato l’accesso appieno rientrino nell’ambito della indicata categoria è reso, del resto, palese, dallo stesso contenuto dell’odierno mezzo di tutela, laddove viene sostenuto (punto 7) che debba essere garantito "l’accesso ai documenti amministrativi predisposti in vista di incontri bilaterali e multilaterali relativi alla… costituzione dell’IMG… nonché a documenti amministrativi attinenti allo studio dei problemi e delle situazioni internazionali che attengono ai rapporti con l’IMG stesso…").
Nell’osservare come, secondo quanto evidenziato dalla stessa parte ricorrente, il giudizio dinanzi alla Corte dei Conti (con riferimento al quale viene accreditata l’esigenza di difesa in sede processuale a fondamento del sollecitato accesso) atterrebbe proprio alla "messa in discussione (del)la natura dell’IMG", non può non ravvisarsi una diretta ed univoca ed univoca inerenza dei richiesti rilievi documentali con la categoria di atti che, giusta quanto precisato nella riportata disposizione regolamentare, è sottratta all’accesso.
3. In tal senso, va ulteriormente precisato come la formulazione normativa – alla stregua della quale la disamina in ordine all’accoglibilità, o meno, dell’istanza di accesso postula unicamente la verifica della sussumibilità dei richiesti elementi documentali nell’ambito di una delle categorie esplicitate nella decretazione ministeriale attuativa – precluda all’Amministrazione alcuna ulteriore valutazione circa la concreta messa in pericolo, che dalla loro ostensione possa derivare ai valori protetti dalla norma.
Va, conseguentemente, esclusa l’immanenza di alcun obbligo di motivare in modo specifico il diniego di accesso ai documenti richiesti con riferimento all’esigenza di tutelare la sicurezza, la difesa nazionale, l’esercizio della sovranità nazionale e la correttezza delle relazioni internazionali, dimostrandosi invece sufficiente il rinvio alla norma regolamentare, che, proprio sulla base della considerazione della prevalenza dei predetti interessi pubblici, ha preventivamente escluso l’accesso.
4. Se, per quanto concerne l’ulteriore richiesta di accesso documentale riguardante le proposte di nomina in seno all’IMG va osservato come il Ministero degli Affari Esteri abbia precisato (cfr. nota del 12 settembre 2011) che "da un ulteriore esame della documentazione a disposizione… non risultano atti riconducibili a quest’ultima categoria di documenti", va conclusivamente escluso che, alla stregua delle considerazioni in precedenza rassegnate (i cui principi ispiratori trovano puntuale conferma nella sentenza della Sezione IV del Consiglio di Stato 2 marzo 2004 n. 956), il mezzo di tutela all’esame riveli profili di fondatezza: per l’effetto imponendosi la reiezione del presente ricorso.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) respinge il ricorso indicato in epigrafe,
Condanna la ricorrente I.M.G., in persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di giudizio in favore del Ministero degli Affari Esteri per complessivi Euro 1.500,00 (Euro mille e cinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere, Estensore
Silvia Martino, Consigliere
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.