Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I) Con la prima delle epigrafate impugnative assume parte ricorrente l’illegittimità dell’atto di avviso di avvio del procedimento autorizzatorio del progetto attinente i lavori di realizzazione del nido aziendale dell’Università degli Studi "Roma Tre" – Valco San Paolo, Area di Vigna Ciavattini, nel quadro delle opere programmate in occasione dell’evento rappresentato dallo svolgimento dei Campionati Mondiali di Nuoto "Roma 2009".
Nell’ambito delle aree interessate dalla procedura ablatoria preordinata alla realizzazione dell’opera anzidetta, risultavano ricomprese unità particellari (distinte con i numeri 12/parte e 72/parte al foglio 833 del catasto) in proprietà dell’odierna ricorrente.
Queste le censure articolate avverso l’atto anzidetto:
I.1) Violazione o falsa applicazione di legge e violazione delle norme di buona amministrazione.
Assume in primo luogo parte ricorrente l’inapplicabilità del decreto legge 29 novembre 2008 n. 185 (convertito, con modificazioni, in legge 28 gennaio 2009 n. 2) alla fattispecie all’esame, atteso che l’O.P.C.M. n. 3489/2005 (nella quale trova fondamento il potere commissariale esercitato) è collocata in epoca largamente anteriore all’entrata in vigore della legge de qua; né, altrimenti, potrebbe essere accreditata la portata retroattiva delle previsioni legislative di che trattasi.
I.2) Violazione o falsa applicazione di legge: l’avviso di avvio del procedimento comunicato alla ricorrente è illegittimo per aver violato le disposizioni di cui alla legge 241/1990.
L’epigrafato profilo di illegittimità conseguirebbe, secondo la prospettazione di parte ricorrente, all’omessa comunicazione dell’impugnato avviso anteriormente all’approvazione del "Piano delle opere" da parte del Consiglio Comunale di Roma (avvenuta con deliberazioni nn. 85 e 519 del 2007).
Né, sotto altro aspetto, l’avviso in discorso recherebbe la data di compimento delle attività procedimentali.
I.3) Illegittimità dell’avviso di avvio del procedimento: eccesso di potere.
Osserva parte ricorrente che l’espropriazione delle aree di proprietà, in quanto finalizzata alla realizzazione di un asilo nido aziendale per l’Università degli Studi "Roma Tre", non consentirebbe di apprezzare la finalità di pubblico interesse insita nell’esercizio del potere ablatorio.
Quanto alla tempistica del procedimento, viene ulteriormente soggiunto che – in difetto dell’inizio dei lavori per la realizzazione dell’asilo nido – l’opera sarebbe insuscettibile di essere completata per la data di inizio (18 luglio 2009) dell’evento sportivo.
I.4) Eccesso di potere e violazione delle norme di buona amministrazione.
Lamenta da ultimo parte ricorrente che alla stessa non siano stati resi accessibili tutti gli atti posti in essere dalla procedente Autorità commissariale; per l’effetto sollecitando l’adito organo di giustizia a promuovere l’acquisizione agli atti del giudizio dei rilievi documentali di che trattasi.
II) Il secondo degli epigrafati gravami è rivolto avverso il decreto, notificato il 2 aprile 2009, recante occupazione anticipata d’urgenza delle aree di proprietà della ricorrente; nonché avverso il decreto – notificato in pari data – di occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione.
Questi gli argomenti di doglianza esposti avverso gli atti da ultimo indicati:
II.1) Violazione o falsa applicazione di legge: il decreto di occupazione d’urgenza è illegittimo per avere violato le disposizioni di cui al D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327
Nell’osservare come il decreto gravato contenga un riferimento al precedente decreto commissariale dell’11 novembre 2008 con il quale è stato approvato il Piano delle Opere (costituente approvazione del vincolo preordinato all’esproprio ed alla dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità degli interventi in esso previsti), assume parte ricorrente che la comunicazione di avvio del procedimento sia stata notificata in epoca successiva all’adozione dell’atto da ultimo indicato.
Né sarebbe stata comunicata alla Società ricorrente l’intervenuta approvazione del progetto definitivo dell’opera.
II.2) Violazione del dovere di trasparenza e dell’efficaciaefficienza della Pubblica Amministrazione.
Nella comunicazione di avvio, inoltre, non sarebbe stato chiaramente indicata l’intervenuta apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione, nonché la già dichiarata pubblica utilità dell’opera.
II.3) Violazione e falsa applicazione di legge concernente l’avviso di avvio del procedimento per violazione della legge 241/1990.
Sotto l’epigrafato profilo, vengono ribadite le censure già dedotte con la precedente impugnativa n. 2905/2009: in particolare sottolineandosi come l’avviso in questione non rechi indicazione alcuna in ordine ai tempi di conclusione del procedimento.
II.4) Eccesso di potere, quale vizio concernente l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione
Assume parte ricorrente la violazione, ad opera della procedente Autorità commissariale, del dovere di efficienzaefficacia dell’attività amministrativa, nella misura in cui vengono ribadite le perplessità – invero già esposte con il precedente gravame – in ordine alla pubblica utilità dell’opera (asilo nido aziendale a servizio del complesso universitario di "Roma Tre") nel novero delle opere progettate per lo svolgimento dei Campionati mondiali di nuoto "Roma 2009".
II.5) Eccesso di potere e violazione delle norme di buona amministrazione
Ribadisce parte ricorrente quanto già dedotto con la precedente impugnativa proposta avverso la comunicazione di avvio del procedimento, con riferimento alla preclusa conoscibilità dell’intero novero di atti posti in essere dalla procedente Autorità commissariale.
II.6) Quanto alle determinazione, in via provvisoria, dell’indennità di espropriazione (nella complessiva misura di Euro 204.750,00), parte ricorrente ne assume la palese incongruità, anche alla luce della giurisprudenza – segnatamente, costituzionale – che ha qualificato il carattere di "equità" dell’indennità di che trattasi con riferimento al valore vela edel bene oggetto di esercizio della potestà ablatoria.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Amministrazione commissariale intimata, nonché il Comune di Roma (ora: Roma Capitale) costituitesi in giudizio, hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte dalla parte ricorrente, conclusivamente insistendo per la reiezione di entrambi i gravami.
La domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, è stata dalla Sezione respinta con ordinanza n. 2867, pronunziata nella Camera di Consiglio del 24 giugno 2009.
Le istanze istruttorie dalla parte ricorrente formulate con riferimento ad entrambi i ricorsi precedentemente indicati, sono state accolte dalla Sezione con ordinanza n. 656, resa alla Camera di Consiglio del 20 maggio 2009, mediante invito all’Autorità Commissariale al deposito in atti del giudizio di tutti gli atti del procedimento ablatorio oggetto di impugnazione.
L’incombente come sopra disposto è stato adempiuto a cura dell’Autorità a ciò onerata.
I ricorsi vengono ritenuti per la decisione alla pubblica udienza del 19 dicembre 2011.
Motivi della decisione
1. Evidenti ragioni di connessione – rilevanti sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo – consentono di procedere alla riunione dei ricorsi nn. 2905 del 2009 e 3071 del 2009, entrambi proposti da G.I. s.r.l. in relazione alla illustrata vicenda ablatoria concernente un’area di proprietà della medesima sita in Comune di Roma.
2. Ciò preliminarmente posto, il primo dei riuniti gravami – distinto al n. 2905 del R.G. dell’anno 2009 e rivolto avverso la comunicazione di avvio del procedimento – è palesemente inammissibile, venendo in considerazione l’impugnazione di un atto che, per consolidato insegnamento giurisprudenziale, è privo di connotazione provvedimentale (e, con essa, di concreta attitudine ad incidere sulle posizioni giuridiche dei destinatari).
L’interpretazione giurisprudenziale ha costantemente ribadito la natura di atto prodromico ed endoprocedimentale della comunicazione di che trattasi, alla quale accede la non impugnabilità di essa, in difetto di autonoma lesività (cfr., ex plurimis, T.A.R. Piemonte, sez. I, 25 settembre 2008 n. 2053; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 6 febbraio 2008 n. 565 e sez. V, 24 gennaio 2008, n. 384; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 19 giugno 2007, n. 343): conseguentemente, potendo essere fatti valere eventuali vizi di tale atto unicamente in via derivata, a mezzo dell’impugnazione del (solo) provvedimento finale, unico atto avente natura provvedimentale e carattere imperativo ed autoritativo e perciò lesivo.
3. Quanto al riunito ricorso n. 3071 del 2009, l’esame delle relative doglianze è, allo stato, precluso dalla pendenza, dinanzi al giudice ordinario, di controversia avente carattere pregiudiziale rispetto alla definizione della presente vicenda contenziosa.
Come illustrato dall’Avvocatura Generale dello Stato con memoria del 4 maggio 2009, la ricorrente G.I. è risultata destinataria della comunicazione di avvio del procedimento in quanto intestataria catastale degli immobili incisi dall’esercizio del potere ablatorio.
La stessa difesa erariale, peraltro, ha soggiunto che la proprietà delle particelle catastali oggetto di occupazione per la realizzazione dell’asilo nido di che trattasi non risulta ancora formalmente e definitivamente ascrivibile alla ricorrente medesima.
Con nota del 9 giugno 2008, infatti, il Comune di Roma (ora: Roma Capitale) ha informato il Commissario delegato che "le aree interessate per la realizzazione delle residenze universitarie, dei Servizi Generali e del Collegamento viario Valco San Paolo situate nell’ansa compresa fra il Tevere e l’Asse di Viale Marconi, risultano acquisite al patrimonio del Comune di Roma a seguito di convenzione del 16 febbraio 1933 tra il Governatore di Roma e l’Amministrazione dello Stato per soppressione Ente SMIR – R.D. 02.03.1933".
Ciò preliminarmente posto, l’Avvocatura di Stato ha soggiunto – con affermazione la cui sostanza, in punto di fatto, non ha ricevuto contestazione alcuna ad opera dell’odierna ricorrente – che le particelle oggetto della procedura ora all’esame hanno formato oggetto di controversia fra R.I.E.T. – Romana Impianti Elettrici e Telefonici s.r.l. (dante causa di G.I.) e l’Amministrazione capitolina.
Con sentenza n. 4292/2004 del 30 ottobre 2003, resa dalla Sezione VI del Tribunale Civile di Roma, la proprietà delle aree in questione veniva riconosciuta in capo a G.I., in conseguenza dell’avvenuta usucapione di un’area comprendente le unità particellari oggetto dell’odierna controversia.
Tale pronunzia, sulla base di quanto emerge dagli atti di causa, ha formato oggetto di appello da parte del Comune di Roma, soccombente in prime cure e, ulteriormente, di ricorso per Cassazione: la definizione della relativa controversia non risultando, allo stato, assistita dal deposito della conclusiva pronunzia avente forza di giudicato.
Nel dare conseguentemente atto della mancata stabilizzazione degli esiti della controversia di cui sopra, non può esimersi il Collegio dal rilevare il carattere chiaramente pregiudiziale assunto dalla definizione di quest’ultima rispetto alla delibazione dell’impugnativa ora all’esame, atteso che (il riconoscimento del)la titolarità delle aree oggetto di occupazione integra la presenza di un chiaro, quanto univoco, titolo di legittimazione alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale.
A tale considerazione accede l’obbligo di disporre, nelle more della definizione della controversia civile di cui sopra, la sospensione del giudizio relativo al ricorso n. 3071 del 2009, ai sensi e per gli effetti dell’art. 295 c.p.c., per come richiamato dall’art. 79, comma 1, c.p.a.
La sospensione necessaria del processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c. presuppone, infatti, un nesso di stretta dipendenza e conseguenzialità logica tra due controversie (chiaramente rinvenibile quanto alla vicenda in esame), nel senso che il merito dell’una non può essere esaminato prima che venga definita da altro organo giurisdizionale la questione pregiudiziale (cfr., ex multis, C.G.A.R.S., 19 maggio 2010 n. 401)
In altri termini, l’art. 295 c.p.c., nel prevedere la sospensione del processo quando la decisione dipenda dalla definizione di altra causa, postula non un mero collegamento tra due emanande statuizioni, ma un vincolo di stretta conseguenzialità, tale per cui l’altro giudizio deve investire una questione di carattere pregiudiziale, cioè un indispensabile antecedente logicogiuridico, la cui soluzione sia determinante, in tutto o in parte, per l’esito della causa da sospendere (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2007 n. 642).
L’univoca rinvenibilità nella suindicata controversia civile di un fondamento di ammissibilità dell’impugnativa ora all’esame (atteso che l’individuazione del titolo dominicale sulle aree oggetto di procedura ablatoria integra la presenza del fondamento legittimante alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo) impone di disporre, alla luce delle indicate disposizioni, la sospensione del presente giudizio nelle more della definizione della ripetuta controversia civile in ordine alla proprietà delle unità particellari oggetto dell’esercizio del potere ablatorio.
Nel rinviare la definizione della controversia alla prosecuzione del giudizio, che dovrà intervenire nelle forme e con l’osservanza dei termini di cui all’art. 80 c.p.a., rimane ovviamente riservata ogni statuizione in rito, nel merito ed in ordine alle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) preliminarmente riuniti i ricorsi nn. 2905 del 2009 e 3071 del 2009, proposti entrambi da G.I. s.r.l., così dispone:
– dichiara inammissibile il ricorso n. 2905 del 2009, giusta quanto in motivazione indicato al punto 3.;
– sospende il giudizio relativo al ricorso n. 3071 del 2009, giusta quanto in motivazione indicato al punto 4.;
– riserva ogni statuizione in rito e nel merito, relativamente al gravame da ultimo indicato, alla prosecuzione del giudizio relativo al gravame da ultimo indicato, nei modi e nei termini di legge;
– riserva altresì ogni statuizione in ordine alle spese di lite riguardanti i ricorsi come sopra riuniti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere, Estensore
Silvia Martino, Consigliere
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