Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato il 7.3.2011 il Comune di Frascati presentava ricorso straordinario al Presidente della Repubblica contro la Regione Lazio, il Presidente della predetta Regione in qualità di Commissario ad acta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’ASP, nonché contro il Comune di Marino e l’ASL Roma H, per ottenere l’annullamento del decreto commissariale n. 80 del 2010, come corretto dal successivo decreto n. 81, recante la Riorganizzazione della rete ospedaliera del Lazio, e degli atti presupposti e consequenziali, ivi compresi il Piano sanitario regionale di cui al decreto commissariale n. 87 del 2009, come modificato dai decreti nn. 82 e 111 del 2010. Con atto notificato l’1.4.2011, il Comune di Marino, chiedeva la trasposizione in sede giurisdizionale.
Il Comune di Frascati si costituiva e riproponeva le proprie difese. In particolare, premesso che con atto aziendale del 7.7.2008, la ASL Roma H aveva provveduto, sulla base delle indicazioni regionali e del Piano di rientro, alla riorganizzazione della rete ospedaliera di propria competenza, confermando la suddivisione del territorio in 4 poli ospedalieri e separando le funzioni di Emergenza, di Elezione e di Riabilitazione con conseguente assegnazione a ciascun presidio di una delle predette funzioni, esponeva che all’Ospedale San Sebastiano di Frascati era assegnata la funzione di Emergenza, mentre era chiuso il Pronto soccorso dell’Ospedale di Marino a partire dal luglio 2009. Per l’effetto, l’Azienda Roma H aveva provveduto ad eseguire lavori nel Pronto soccorso di Frascati per un totale di Euro 1.065.000, 00 circa, al fine di potenziare le finalità assegnate, mentre altri lavori coerenti con la funzione assegnata erano stati svolti nell’ospedale di Marino. Di seguito tali assegnazioni erano confermate dai decreti nn. 48, 73 e 74 del 2010 ed, in particolare, con l’ultimo decreto commissariale menzionato (del 29.9.2010) l’Ospedale di Frascati era qualificato Spoke di I livello e struttura di Pronto soccorso. Sicchè l’istante evidenziava che a distanza di un solo giorno, con il decreto n. 80 del 30.9.2010, il commissario ad acta disponeva immotivatamente la chiusura dell’Ospedale San Sebastiano di Frascati ed il trasferimento dei reparti all’Ospedale di Marino.
Il Comune di Frascati, pertanto, quale ente esponenziale della collettività, proponeva ricorso per denunziare:
1 – la violazione dell’art. 3, L. n. 241 del 1990 e dell’art. 97 Cost., nonché degli artt. 8 e segg. L. n. 502 del 1992 e della L.R. Lazio n. 18 del 1994, poiché immotivatamente il Commissario ha disposto la chiusura dell’Ospedale citato senza alcunché precisare in ordine al mutamento delle scelte effettuate;
2 – violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 8 e segg., L. n. 502 e della L. R. Lazio n. 18 sopra citate, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, in relazione alle valutazioni precedentemente assunte dallo stesso Commissario con le delibere sopra menzionate nelle quali, come detto l’Ospedale di Frascati risultava ricompreso nella rete di Emergenza;
3 – ancora violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 8 e segg., L. n. 502 e della L. R. Lazio n. 18 citate, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, poiché per dare attuazione al trasferimento del Pronto soccorso e dei reparti collegati dall’Ospedale di Frascati a quello di Marino è necessario uno stanziamento nell’immediato di Euro 600.000,00 per le attività a breve termine e di Euro 3.000.000,00 per le attività a medio termine, sicchè la scelta si appalesa antieconomica e irrazionale;
4 – ulteriore violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 8 e segg., L. n. 502 e della L. R. Lazio n. 18 citate, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, in ragione delle particolari necessità per la città di Frascati conseguenti alla vocazione turistica ed alla insistenza sul territorio di molte strutture sportive di notevole importanza;
5 – violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 8 e segg., L. n. 502 e della L. R. Lazio n. 18 citate, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, per la mancata considerazione dei lavori di adeguamento svolti nell’Ospedale di San Sebastiano per renderlo idoneo alle funzioni in precedenza assegnate;
6 – violazione dell’art. 2, D.Lgs. n. 502 cit. e dell’art. 51 L.R. n. 31 del 2008, nonché dell’art. 7, L. n. 241 del 1990 per mancato avviso dell’avio del procedimento;
7 – con riferimento al decreto n. 111 del 2011, che ha modificato il Piano sanitario regionale 2010-2012, approvato con decreto n. 87 del 2009, prevedendo la istituzione del P.S. e di nuove specialità presso l’Ospedale di Marino in attesa della realizzazione dell’ospedale di Ariccia, violazione dell’art. 3, L. n. 241 del 1990 e dell’art. 97 Cost., nonché degli artt. 8 e segg., L. n. 502 del 1992 e della L.R. Lazio n. 18 del 1994, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà interna, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, poiché l’ospedale di Marino non ha nulla a che vedere con il territorio dei Comuni di Ariccia e Albano, che risulta dotato del P.S. e di Genzano, che costituiscono il polo ospedaliero H2 (diverso da quello di cui fa parte l’ospedale di Marino: il polo H).
Si costituiva il Comune di Marino, deducendo l’inammissibilità delle censure dedotte, poiché inerenti al merito amministrativo, nonché per genericità. Contestava inoltre la carenza di un interesse concreto ed attuale del Comune istante ed eccepiva ancora la mancata impugnazione del decreto n. 17 del 2010, pubblicato sul BURL del 27.3.2010, che aveva già individuato i posti letto, essendosi limitato il decreto 80 impugnato a ripartire tra le strutture i medesimi posti letto. Ulteriore vincolo nella determinazione dei posti letto deriverebbe dalla L.R. n. 9 del 2010, sicchè i criteri adottati dall’amministrazione all’interno del decreto n. 80 gravato appaiono ormai recepiti in un atto normativo. Con riferimento alla violazione del principio partecipativo, il Comune di Marino evidenziava l’inapplicabilità della norma invocata alla luce del disposto dell’art. 13, L. n. 241 del 1990.
Si costituiva, altresì, la Regione, eccependo imprimo luogo la mancata evocazione in giudizio dei contro interessati, poiché l’eventuale rassegnazione di posti letto a favore di una struttura comporterebbe automaticamente la soppressione degli stessi presso altri, alla luce del vincolo determinato dal decreto n. 17 del 2010 e della L.R. n. 9 del 2010. La Regione contestava, inoltre, la sindacabilità delle scelte discrezionali dalla stessa effettuate ed evidenziava che il decreto oggetto di impugnativa costituisce diretta attuazione del Patto per la salute, che ha imposto di adottare una percentuale di posti letto in base al numero degli abitanti.
Successivamente, all’esito della camera di consiglio del 6.7.2011, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare con ordinanza n. 2452 del 2011 che era confermata in sede di appello dal Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4286 del 2011.
All’udienza di discussione la causa era trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1 – Osserva il Collegio che, in primo luogo, devono trovare esame le eccezioni svolte dalle parti resistenti.
Per quanto concerne l’interesse ad agire del Comune di Frascati, non sembra possibile dubitare della sua esistenza, atteso che tale amministrazione ha formulato una serie di censure relative a profili che attengono alla tutela degli interessi della comunità di riferimento, poiché chiaramente l’eventuale soppressione del pronto soccorso, ovvero della struttura deputata ad affrontare le urgenze, comporterebbe un pregiudizio per la popolazione di riferimento.
2 – Ancora, con riguardo alla mancata notifica del ricorso ad altri controinteressati, non può farsi a meno di osservare che, come già rilevato da questo Tribunale, a seguito di un’attenta disamina della questione, devono essere superati i dubbi in ordine alla necessità di integrazione del contraddittorio per la mancata notifica del ricorso a tutti gli altri soggetti erogatori del settore. Infatti, sul punto, la Sezione ha già avuto modo di evidenziare che la nozione di controinteressato è riferita ad un soggetto espressamente contemplato nel provvedimento impugnato, o comunque agevolmente identificabile sulla base di esso, che sia titolare di un interesse concreto e attuale alla conservazione di detto provvedimento, interesse sostanzialmente speculare all’interesse legittimo che muove il ricorrente, in quanto il provvedimento gli attribuisce un vantaggio immediato giuridicamente rilevante (cfr., ex plurimis Consiglio di Stato, sez. IV, 31 marzo 2009, n. 2012).
Pertanto, non sono contraddittori necessari i soggetti che comunque possono trarre un vantaggio di mero fatto dall’atto impugnato e la cui identità non sia deducibile in via immediata dal provvedimento (T.A.R Lombardia Milano, sez. III, 08 novembre 2010, n. 7196).
Nel caso di specie non è dato individuare quali enti rispetto alla parte ricorrente potrebbero subire gli effetti di una eventuale rideterminazione conseguente all’annullamento del decreto impugnato, al di là del Comune di Marino già parte del giudizio.
3 – In relazione alla mancata impugnazione del decreto n. 17 del 2010, appare sufficiente rilevare che con tale atto il Commissario ad acta ha approvato unicamente la stima del fabbisogno assistenziale per le strutture della Regione Lazio ai fini della verifica di compatibilità di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992 e della L.R. n. 4 del 2003, che regolamenta la procedura di accreditamento delle strutture private presso il servizio sanitario nazionale, sicchè il predetto decreto n. 17 attiene ad ambiti che esulano dall’oggetto del ricorso in esame.
4 – Ancora, come già precisato da questa Sezione, con riferimento all’eccezione relativa all’impugnazione del decreto n. 80, va osservato che non può essere condivisa la tesi volta a sostenere la asserita impossibilità da parte di questo giudice di sindacarne i contenuti. Infatti, la L.R. n. 9 del 2010 invocata, lungi dal costituire sussunzione in norma primaria di quanto disposto nell’impugnato provvedimento amministrativo, si limita a far allo stesso rinvio per quanto riguarda l’indicazione del dato numerico dei posti letto, dato che potrebbe cambiare in conseguenza di pronunce giurisdizionali che ne comportassero la modifica.
5 – Passando ad esaminare il ricorso nel merito, questo Tribunale ha già avuto modo, nell’esame di differenti profili di illegittimità dei decreti commissariali qui gravati, di specificare che la presente controversia involge questioni che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica dell’amministrazione e che in quanto tali, sfuggono al sindacato di legittimità del giudice amministrativo a meno che non appaiano inficiate, ictu oculi, da eccesso di potere, sub specie delle figure sintomatiche dell’arbitrarietà, dell’irragionevolezza, irrazionalità e travisamento dei fatti, come ampiamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa ( in terminis, ex multis, T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 18 aprile 2011 , n. 3359).
Nella specie il Collegio, pur non intendendo sindacare le scelte programmatorie del Commissario ad acta in qualche modo determinate dalla necessità di attuare disposizioni coerenti con i limiti di bilancio ed imposte dal Piano di rientro, deve tuttavia prendere atto che i provvedimenti gravati non appaiono suffragati da idonea istruttoria e motivazione, come già esposto in sede cautelare.
Infatti, appare con evidenza che da un lato il decreto n. 80 – per quanto qui interessa – contraddice palesemente contraddire le scelte operate con le precedenti determinazioni commissariali, che avevano determinato la necessità di adeguamento per il settore Emergenza dell’Ospedale di Frascati e, dall’altro, la nuova determinazione relativa allo spostamento delle funzioni da un Ente ospedaliero all’altro risulta viziata da illogicità, proprio con riferimento ai vincoli derivanti dal Piano di rientro e finanziari invocati dalla difesa regionale. Tale dato si manifesta con evidenza dalla documentazione di causa, laddove le difficoltà incontrate dalla ASL Roma H in conseguenza delle scelte qui in contestazione sono esposte nella nota, depositata in atti, del direttore generale delle medesima Azienda.
Va rilevato, ancora, che un mutamento così netto di orientamento da parte della pubblica amministrazione avrebbe richiesto una adeguata istruttoria che, sul punto, appare assolutamente carente, laddove omette di valutare le conseguenze derivanti sul piano finanziario e la antieconomicità del trasferimento di funzioni rispetto agli investimenti precedentemente operati. In conseguenza si rendeva necessaria un’adeguata motivazione al riguardo, anche con riferimento alla realtà dei territori interessati, pena la violazione dei principi di buona amministrazione, economicità e ed efficienza che costituiscono i cardini dell’azione amministrativa costituzionalmente affermati dall’art. 97 Cost..
Ne deriva che il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati i provvedimenti impugnati, in parte qua, fatte salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione.
In ragione della particolarità della fattispecie all’esame, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati nei limiti indicati in motivazione .
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Italo Riggio, Presidente
Maria Luisa De Leoni, Consigliere
Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore
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