Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato il 18 gennaio 2010 e depositato il 23 gennaio successivo il sig. C.V., in proprio e quale presidente dell’associazione sportiva " Gynis Healt", ha impugnato l’ordinanza n. 41 del 14.12.2009 del Sindaco del comune di Laurenzana di revoca dell’autorizzazione rilasciata in data 1.04.2005 dal responsabile dell’UTC e di divieto di svolgere qualsiasi attività sportiva e ricreativa nei locali di proprietà comunale siti alla via Antenati n. 10, nonché ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compreso la nota n. 5443 dell’11.12.2009 del Comando Polizia Municipale.
L’interessato riferisce in fatto
– di essere istruttore di arti marziali e di aver costituito una associazione sportiva dilettantistica denominata " Gynis Healt", iscritta all’anagrafe tributaria e di aver, con istanza del 15.10.2004, fatto richiesta al comune di Laurenzana della concessione del locale ex carcere sito in via Antenati, da adibire ad attività sportiva, circolo di ricreazione e di azione sociale;
– che con Provv. dell’1 aprile 2005 veniva autorizzato all’uso del locale per 30 ore mensili, a fronte del pagamento di un canone mensile di Euro 61,97;
– che, una volta consegnati, i locali venivano utilizzati per lo svolgimento delle attività associative;
– che a seguito di segnalazioni anonime circa l’assunto di un uso improprio dei locali in uso e degli accertamenti del Comando di Polizia Municipale è stata disposta la revoca dell’autorizzazione rilasciata l’1.4.2005 e si è fatto divieto di svolgere qualsiasi attività sportiva e ricreativa nei suddetti locali.
Avverso tale provvedimento l’interessato ha proposto gravame affidandolo a numerosi vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto svariati profili.
In particolare è stata dedotta la violazione di numerose norme della L. n. 241 del 1990, nonché la violazione dell’art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 del D.M. 5 agosto 2008, la violazione della L.R. 21 gennaio 1997, n. 6, della L.R. 13 novembre 2009, n. 40, e della L. 7 dicembre 2000, n. 383.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale che ha contrastato il ricorso chiedendone il rigetto.
A seguito dell’adozione da parte del Presidente di questo Tribunale Amministrativo del decreto monocratico di accoglimento dell’istanza cautelare " limitatamente alla revoca dell’autorizzazione e fermo restando lo sgombero dei locali", il Sindaco del comune di Laurenzana ha emesso in data 4.2.2010 una nuova ordinanza con la quale ha intimato lo sgombero ad horas di suppellettili ed attrezzature presenti nei locali di via Antenati 10 e fatto divieto di svolgere nei predetti locali qualsiasi attività ginnica motoria e comunque incompatibile con lo stato dei locali.
Avverso tale ultimo provvedimento il ricorrente ha proposto motivi aggiunti notificati in data 10 febbraio 2010 e depositati in pari data, deducendo censure sostanzialmente analoghe a quelle già proposte con il ricorso principale.
Con ordinanza n. 52 del 24 febbraio 2010 è stata accolta la domanda cautelare di sospensiva.
In data 3 maggio 2010 il difensore del comune di Laurenzana ha depositato copia della relazione del settore tecnico del 29.4.2011 con allegati.
Dalla stessa emerge che il Comune di Laurenzana, a seguito della ordinanza cautelare sopra citata ha provveduto ad attivare le procedure necessarie a verificare la sussistenza delle condizioni di sicurezza ed igienico sanitarie dei locali di via Antenati affidando le relative indagini all’A.S.P. Azienda Sanitaria Locale di Potenza- dipartimento di Prevenzione U.O Igiene e Sanità pubblica, nonché al Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Potenza.
Dagli accertamenti effettuati a seguito di sopralluoghi gli organi innanzi citati hanno riscontrato carenze igienico sanitarie e di sicurezza e stabilità, concludendo per la dichiarazione di inagibilità dei locali di via Antenati.
Di tanto l’Amministrazione dava comunicazione, in data 14.10.2010, all’avvocato Genovese, difensore del ricorrente preannunciando la imminente emanazione , a conclusione dell’avviato procedimento di accertamento, di un provvedimento definitivo e rinnovando al sig. C. l’invito a procedere allo sgombero dei locali ed alla riconsegna delle chiavi di accesso.
Ciò stante questo Tribunale con ordinanza n. 405/2011 disponeva incombenti istruttori per acquisire informazioni in particolare sull’adozione dei nuovi provvedimenti definitivi annunciati nella relazione dell’ufficio tecnico depositata in atti a conclusione del procedimento attivato dall’Amministrazione comunale per la verifica delle condizioni igienico sanitarie e di stabilità dei locali occupati dal ricorrente.
In esecuzione della predetta ordinanza l’Amministrazione Comunale depositava documentazione ed in particolare produceva l’ordinanza di sgombero n. 67 del 23 settembre 2011, notificata in pari data al ricorrente, adottata all’esito dei risultati e degli ulteriori accertamenti esperiti.
Avverso tale ultimo provvedimento insorgeva l’interessato che con II atto per motivi aggiunti depositati in data 26 ottobre 2011 e notificati il 25 ottobre 2011, ne chiedeva l’annullamento deducendo numerosi vizi di violazione di legge, nonché di eccesso di potere sotto svariati profili.
Infine, con ordinanza 226/2011, pronunciata sulla richiesta di misure cautelari monocratiche contenuta nel secondo atto per motivi aggiunti, il presidente di questo Tribunale accoglieva in parte la predetta richiesta disponendo il differimento della annunciata esecuzione d’ufficio prevista per il 3 novembre 2011 ad una data successiva all’esame collegiale della domanda cautelare ( fermo restando per le espresse ragioni di incolumità alle persone ed alle cose il divieto dell’uso dei locali in questione già in vigore, nonché l’eventuale inibizione precauzionale di accesso ai locali sottostanti, in detenzione del Comune), rinviando l’esame della domanda all’udienza pubblica del 17 novembre 2011 già fissata per la trattazione di merito del ricorso.
In prossimità dell’udienza di merito il difensore di parte ricorrente depositava istanza istruttoria con allegata perizia integrativa a firma dell’ing. R.M. dell’8.11.2011, mentre il comune depositava memoria tardiva insistendo per il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 17 novembre 2011 la causa veniva introitata per essere decisa.
Motivi della decisione
Il ricorso introduttivo proposto dal C. avverso l’ordinanza n. 41 del 14.12.2009 di revoca dell’autorizzazione rilasciata in data 1.4.2005 con divieto di svolgere qualsiasi attività sportiva e ricreativa nei locali di proprietà comunale siti alla via Antenati n. 10; il primo atto per motivi aggiunti proposto avverso l’ordinanza .n. 5 del 4.2.2010 con la quale è stato ordinato al ricorrente lo sgombero dei locali di proprietà comunali di cui innanzi con divieto di svolgere qualsiasi attività ginnico -motoria e qualsiasi attività incompatibile con lo stato dei luoghi, nonché il secondo atto per motivi aggiunti, da ultimo proposto avverso l’ordinanza n. 67 del 23.9.2011 con la quale si è ordinato lo sgombero sempre del medesimo locale sito in Laurenzana alla via Antenati n. 10 e si è fatto divieto di svolgere qualsiasi attività nei predetti locali, risultano tutti assunti in applicazione dell’art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 e s.m.i. e del D. M. 5 agosto 2008.
Orbene la norma appena citata – pur nella nuova formulazione derivante dall’intervento del giudice delle leggi che con sentenza n. 115 del 7 aprile 2011 ha provveduto ad espungere la locuzione " anche" posta prima delle parole "contigibili ed urgenti" – nel testo dell’art. 6 D.L. n. 92 del 2008, conv. in L. n. 125 del 2008, stabilisce che il Sindaco, quale ufficiale di Governo, adotta con atto motivato provvedimenti contigibili ed urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, " al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana".
Il successivo comma 4 bis demanda ad un decreto del Ministero dell’Interno la disciplina dell’ambito applicativo dei precedenti commi", anche con riferimento alle definizioni relative all’incolumità pubblica ed alla sicurezza urbana". In attuazione di detta norma il Ministero dell’Interno ha provveduto ad emanare il D.M. 5 agosto 2008, il cui art. 1 dispone che, ai fini dell’art. 54 D.Lgs. n. 267 del 2000 cit., per incolumità pubblica deve intendersi l’integrità fisica della popolazione e per sicurezza urbana " un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale".
Il successivo articolo 2 prevede, in proposito, l’intervento del Sindaco per prevenire e contrastare, tra le altre: ( lett. b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato, o che ne impediscano la fruibilità e provocano lo scadimento della qualità urbana, ( lett. c) l’incuria, il degrado e l’occupazione abusiva di immobili tali da favorire, fra l’altro, la situazione indicata alla precedente lett. b.
Questo essendo il contesto normativo di riferimento, la controversia si risolve interamente nella doglianza ( formulata, come innanzi precisato, in tutti e tre gli atti del giudizio) circa la impossibilità di utilizzare l’ordinanza sindacale ex art. 54 T.U.E.L. per fronteggiare la situazione in esame in cui viene contestato sostanzialmente un " uso improprio" di locali di proprietà del Comune e affidati in concessione al ricorrente.
Per affrontare la doglianza è, dunque, necessaria una più approfondita analisi della normativa T.U.E.L. più sopra riportata.
La giurisprudenza più avvertita ha chiarito come la principale innovazione apportata dal decreto n. 92/2008, conv. con L. n. 125 del 2008, alla disciplina del potere del sindaco ( previsto dall’art. 54 T.U.E.L.) di adottare ordinanze, riguardi l’estensione di tale potere pure alla materia della sicurezza urbana; peraltro, si è aggiunto, la stessa natura del potere di ordinanza sembra essere stata modificata, nel senso della possibilità di emanare anche provvedimenti atipici in funzione della prevenzione e della eliminazione di gravi pericoli che minacciano detto bene, pur in assenza dei presupposti della contigibilità e dell’urgenza.
La portata dei nuovi poteri del sindaco è stata, poi, meglio definita dal già citato D.M. 5 agosto 2008.
La stessa Corte Costituzionale, sulla questione dell’esatta portata delle innovazioni introdotte dall’art. 6 del D.L. n. 92 del 2008 ( sentenza n. 1 luglio 2009 n. 196) ha chiarito che il D.M. 5 agosto 2008 ha ad oggetto solamente la tutela della sicurezza pubblica, da intendersi come attività di prevenzione e repressione di reati.
Da ciò la giurisprudenza ha tratto l’insegnamento per cui l’ampiezza e l’incisività dei nuovi poteri conferiti dall’art. 6 citato all’organo di vertice dell’Amministrazione comunale, esercitabili ( ad una prima lettura senza limiti di tempo ed a prescindere da situazioni di urgenza e pertanto tali da porre a rischio la gerarchia delle fonti prevista dalla Corte Costituzionale, postulano un’interpretazione particolarmente rigorosa della disposizione in esame, al fine di renderla conforme al dettato costituzionale.
Il che implica la conclusione che la materia della sicurezza urbana di cui all’art. 54 T.U.E.L. deve ritenersi del tutto coincidente con la materia della sicurezza pubblica, intesa quale prevenzione dei fenomeni criminosi che minacciano i beni fondamentali dei cittadini.
E sulla possibilità di ammettere un potere atipico di ordinanza, sganciato dalla necessità di far fronte a specifiche situazioni contigibili di pericolo, si è rimarcato il contrasto di un simile potere con gli art. 23, art. 97, art. 113 Cost. , e più, in generale, con tutte le disposizioni della Costituzione contenenti riserve di legge a garanzia di diritti fondamentali.
Notandosi che, diversamente opinando, verrebbe ad attribuirsi ai Sindaci in via ordinaria il potere di incidere su diritti individuali in modo totalmente indeterminato e sulla base di presupposti molto lati, suscettibili di larghissimi margini di apprezzamento.
Conclusione che ormai può dirsi definitivamente consolidata per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale n. 115/2011 che ha concluso che la norma in esame, " nel prevedere un potere di ordinanza dei sindaci, quali ufficiali di Governo, non limitati ai casi contigibili ed urgenti – pur non attribuendo agli stessi il potere di derogare, in via ordinaria e temporalmente non definita, a norme primarie e secondarie vigenti- viola la riserva di legge relativa, di cui all’art. 23 Cost., in quanto non prevede una qualunque delimitazione della discrezionalità amministrativa in un ambito, quello della imposizione di comportamenti, che rientra nella generale sfera di libertà dei consociati. Questi ultimi sono tenuti, secondo un principio supremo dello Stato di diritto, a sottostare soltanto agli obblighi di fare, di non fare o dare previsti in via generale dalla legge".
Ed ha altresì accertata la violazione, sempre della stessa norma censurata, dei principi contenuti nell’art. 97 e nell’art. 3 primo comma della Costituzione. Questo, essendo il contesto normativo di riferimento, e tenuto conto delle precisazioni innanzi esposte, non può che concludersi per la fondatezza della censura di violazione dell’art. 54 T.U.E.L., da parte dell’Autorità Comunale di Laurenzana, e la conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati, con gli atti oggetto del presente giudizio.
In particolare, non può assolutamente porsi in dubbio che, riguardo al provvedimento di revoca dell’autorizzazione ed al pedissequo ordine di sgombero, impugnati con il ricorso introduttivo e con il primo atto per motivi aggiunti, la dichiarata finalità di " evitare l’uso improprio dei locali comunali" sull’assunto che " potrebbe comportare problemi di sicurezza ed igienico-sanitari poiché i locali non sono adatti per essere adibiti a CAM", non integrano, di certo, le condizioni in presenza delle quali possa giustificarsi l’uso dell’eccezionale potere di ordinanza di cui all’art. 54 T.U.E.L., potendosi nella specie farsi ricorso ai normali mezzi di tutela apprestati dall’ordinamento giuridico.
Né a diversa conclusione sembra possa pervenirsi in riferimento alla successiva ordinanza di sgombero dei locali del 23 settembre 2011, impugnata con il secondo atto per motivi aggiunti, in quanto anche per tale provvedimento non sono rinvenibili le condizioni richieste dalla normativa sopra esaminata per accedere all’uso dell’eccezionale strumento previsto dal citato art. 54 T.U.E.L.
Ciò in quanto ( a prescindere dalla circostanza che il provvedimento è stato adottato a distanza di quasi un anno dalla data in cui si sono svolte le verifiche dell’ASP e dei Vigili del Fuoco, disposte dall’Amministrazione Comunale sui locali detenuti dal ricorrente, il che dimostra, quanto meno, l’assenza di una concreta urgenza di provvedere ) gli accertamenti disposti dall’Amministrazione, i cui risultati sono stati, peraltro, contrastati con puntuali argomentazioni dalla parte ricorrente con la produzione di una articolata perizia di parte, non risultano corroborati da una adeguata attività istruttoria finalizzata all’accertamento dell’effettivo e concreto stato di pericolosità ed anti igienicità del locali occupati dal ricorrente. Ed in proposito, è sufficiente osservare quanto alla dichiarata anti igienicità che quest’ultima condizione è direttamente correlata all’uso dei locali che, a dire dell’Amministrazione, sarebbe quello di una palestra, nel mentre la circostanza è contestata dal ricorrente che afferma che i locali predetti vengono utilizzati per lo svolgimento di riunioni e per attività associative.
È sul punto non risulta che sono stati effettuati controlli in grado di dimostrare, senza incertezze che l’uso dei locali è diverso da quello consentito.
Né pare poi che si possa concludere che anche gli accertamenti relativi alla sicurezza, dal punto di vista statico, dei locali, siano state effettuate da organi tecnici a tanto deputati, né con metodi in grado di evidenziare l’effettivo stato dei locali stessi ( basti pensare in proposito che dalla documentazione depositata in atti e non contrastata dall’Amministrazione Comunale risulta che nei locali sovrastanti quelli occupati dal ricorrente, insistono due appartamenti, uno dei quali regolarmente abitato e quindi presumibilmente datato di regolare agibilità).
In conclusione, quindi, la censura di violazione dell’art. 54 innanzi più volte richiamato risulta fondata e conduce all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti, con conseguente assorbimento delle ulteriori censure prospettate.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura che sarà indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così come integrato dai motivi aggiunti, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna il Comune di Laurenzana al pagamento delle spese di giudizio che liquida in complessive Euro 2.500,00 ( duemila cinquecento) ed alla refusione del contributo, nella misura versata.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Antonio Ferone, Consigliere, Estensore
Pasquale Mastrantuono, Consigliere
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