Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in esame i ricorrenti nella qualità di genitori esercenti la potestà su alunni frequentanti la Scuola Primaria G.L., facente parte dell”Istituto comprensivo Parco della Vittoria, impugnano gli atti indicati in epigrafe correlati alla determinazione dell’organico di diritto della scuola primaria per l’a.s. 2011/2012 nella parte riguardante l’accorpamento delle future classi da ridursi dalle attuali quattro a tre, deducendo i seguenti motivi di gravame:
I.VIOLAZIONE ART.21 L. n. 448 del 2001; ILLEGITTIMlTÀ DELL’ATTO DEFINITO COME CIRCOLARE MIUR N. 21 DEL 14 MARZO 1011 E DELLA NOTA V.S.R. LAZIO PROT. 1101 DEL 18.03.2011; ECCESSO DI POTERE; ILLEGITTIMITÀ DERIVATA DEL PROVVEDIMENTI N. 10571 E N. 11825; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA GERARCHIA DELLE FONTI DEL DIRITTO
Si contestar la legittimità della Circolare n.21 che riferendosi ad un mero "schema di decreto" ne anticipa gli effetti vincolanti e lesivi.
In ogni caso sempre in relazione alla Circolare n.21, si sottolineano i limiti dell"’atto circolare", che nel rispetto del principio della gerarchia delle . fonti, non è un atto normativo ed è quindi carente del potere di innovare l’ordinamento giuridico
Si sottolinea come "l’atto circolare" in quanto esercizio di una funzione del potere gerarchico esplica i suoi effetti solo nei confonti degli uffici che a tale potere soggiacciono e non può contenere disposizioni idonee ad incidere direttamente e immediatamente sulla sfera giuridica di soggetti terzi (Tar Lazio, sez. m bis, n. 32S1/11).
Ne consegue che l’Amministrazione ha errato nell’attribuire efficacia cogente alle istruzioni impartite dalla Circolare de quo,
2.. VIOLAZIONE E/O FALSA INTERPRETAZIONE DEL D.L. N. 131 DEL 2008; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL D.P.R. 20 MARZO 2009, N. 81 E D.P.R. 26 MARZO 2009, N. 89 ; ECCESSO DI POTERE PER INOSSERVANZA DEL PIANO PROGRAMMATICO DI CUI ALL’ART. 64 D.L. n. 112 del 2008, DELL’ ATTO DEFINITO COME CIRCOLARE MIUR N. 21 DEL 14 MARZO 2011 E DELLA NOTA MPI UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PROT. N. 7102 DEL 18 MARZO 2011. VIOLAZIONE E/O FALSA APPUCAZIONE DELL’ART. 2 D.P.R. N. 81 DEL 20 MARZO 2009 PUNTO D). MANCATO RlSPETTO DEL PRINCIPIO DELLA CONTINUITA DIDAITICA; INGIUSTIZIA MANIFESTA.
I provvdimenti impugnati, senza alcuna motivazione in termini di ragionato dissenso rispetto a quanto ritenuto dal Dirigente scolastico, né• previo il pur doveroso confronto con la Dirigente Scolastica, e senza" che risulti essere stata condotta apposita specifica istruttoria prevedono apoditticamente la riduzione dell’organico di ben quattro unità, violando espressamente il disposto dell’art. 10 comma 2 D.P.R. n. 81 del 2009, che – giova ripeterlo – testualmente dispone " Il tempo pieno viene confermato nei limiti dell’organico determinato per l’anno scolastico 200812009".
La riduzione di organico di ben quattro unità deriverebbe:
dall’eliminazione" di una futura classe terza, con conseguente perdita di due docenti di posto comune (ambito linguistico e scientifico);
dall’aver privato la Scuola del pacchetto di quattro ore in più per ciascuna classe di tempo pieno, con conseguente perdita di un’altra docente di posto comune;
dall’aver azzerato il posto specialistico di insegnamento della lingua inglese .
Tali provvedimenti, ove non sospesi nella relativa esecutività determinerebbero un negativo impatto di• carattere irrimediabile sulla Scuola, in quanto sovvertirebbero di fatto il sopracennato impianto, rendendo impossibile il proseguimento del percorso didattico educativo, relazionale e formativo del tempo pieno per tutte le classi elementari. già formate – dalle attuali prime alle attuali quarte – in quanto:
– non consentirebbero il mantenimento del modello didattico – pedagogico del tempo pieno basato sulla contitolarità di due docenti per classe;
– imporrebbero ai docenti di posto comune specializzati nell’insegnamento- della lingua inglese di insegnarla anche’ nelle altri Classi, rinunciando ‘di conseguenza ad alcune discipline della propria classe che verrebbero assegnate ad altri docenti; in buona sostanza,- non vi sarebbero- più due docenti" dedicati a ciascuna classe, ma un alternarsi più o-meno complicato. di più insegnanti per classe, al solo fine di garantire la copertura delle quaranta ore .
Tale situazione, oltre a determinare la frammentazione dell’insegnamento, con grave lesione del prioritario interesse pubblico – alla continuità didattica nell’ottica di assicurare la migliore funzionalità del sistema organizzativo scolastico, contrasta recisamente con lo spirito della Riforma, che lungi dal prevedere l’alternarsi di più docenti nella stessa classe., propugna l’attivazione di classi con un unico docente, ovvero nel caso delle classi a tempo pieno, con due docenti, valutando come "nell’arco di vita dai sei ai dieci anni si avverte il bisogno di una figura unica di riferimento con cui l’alunno possa avere un rapporto continuo e diretto" ( Piano Programmatico MIUR);
– l’azzeramento dell’insegnamento specialistico della lingua inglese, insegnamento che verrà affidato alle docenti di posto comune, quindi prive di specializzazione nella materia, contrasta con lo spirito della Riforma, che, come evidenziato dal Ministro nell’ Atto di indirizzo, individua "una iniziale, chiara conoscenza nella lingua inglese" come " irrinunciabile traguardo formativo" della scuola primaria, riconoscendo la priorità di "rafforzare le basi per l’acquisizione della competenza nella lingua inglese che costituisce oggi un• veicolo comunicativo indispensabile nella stagione della globalizzazione mondiale" ( cfr.pag.11Atto di indirizzo);
– nel caso della Scuola L., inoltre, l’azzeramento dell’insegnamento specialistico della lingua inglese non determinerà la perdita del posto per quest’ultima, avendo l’insegnante di inglese un alto punteggio in graduatoria; verrà quindi a mancare un ‘altra insegnante di posto comune ( ambito scientifico o linguistico), mentre la prima, pur avendo insegnato sempre e solo la lingua inglese, si vedrà costretta ad improvvisarsi insegnante di italiano e matematica, con ovvie conseguenze sulla didattica.
Nel caso della Scuola Elementare G.L.,. la: riduzione di organico di ben quattro unità, risulta ulteriormente peggiorativa rispetto alle, previsioni della Riforma: Gelmini in considerazione della peculiarità. Del luogo, ove è ubicata la Scuola• ( all’interno dei Parco di Monte Mario) che, consente agli alunni di beneficiare di una vastissima area verde, ‘ove realizzare forme di didattica empirica che da sempre hanno catatterizzato l’Istituto, quali i laboratori di scienze, l’orto didattico, i progetti di educazione ambientale e una serie di altre attività che si effettuano dividendo le classi in piccoli gruppi.
E•’purtroppo evidente che l’effetto, pernicioso" dei provvedimenti impugnati; sia. per interessi pubblici che per quelli degli istanti verrebbe a tradursi nella . interruzione dei.progetti formativi in atto, rendendosi indispensabile per il•relativo svolgimento la compresenza di due docenti per classe ( mentre una docente effettua il, laboratorio all’aperto con un gruppo di bambini, l’altra prosegue l’attività didattica in classe con i restanti alunni).
3.VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ ART.64 D.L. N. 112 DEL 2008, CONVERTITO IN L. n. 133 del 2008, DEGGLI ART.2 E 3 D.P.R. N. 81 DEL 2009; DELLA LEGISLAZIONE ANTINCENDIO ( D.M. 26 AGOSTO 1992) E NORME RELATIVE ALL’EDILIZIA SCOLASTICA ( DECRETO 18.12.1975, L. N. 23 del 1996, D.M. N. 331 DEL 1998).
Nelle more dell’adozione del piano generale di riqualificazione dell’ edilizia scolastica, debba concludersi per la non operatività del D.P.R. n. 81 del 2009, se pur limitatamente al previsto innalzamento del limite massimo di alunni per classe e, conseguentemente, per la sopravvivenza delle previgenti norme sull’ edilizia scolastica che, per le scuole primarie, prescrive un minimo di 1,8 mq! alunno per aula (D.M. 18/1211975).
Con riferimento alla Scuola L., risulta dal Sistema informativo che gli alunni iscritti alle future classi terze sono 73, circa 18/19 bambini per classe; pertanto, ove venisse confermata la prevista riduzione delle attuali quattro classi si formerebbero tre classi di 24/25 bambini ciascuna.
Premesso che il numero attuale di bambini per classe rispetta il limite minimo previsto dal D.P.R. n. 81 del 2009 ( pari a 15 alunni per classe), sorprende che l’Amministrazione, nel prevedere l’ accorpamento, non abbia tenuto in alcun conto le caratteristiche strutturali delle aule deputate all’accoglimento dei bambini, del tutto inidonee a sostenere l’inalzamento del limite.
Di tale inidoneità – di cui l’ Ammjnistrazione doveva in verità essere ben a conoscenza – trattandosi di strutture esistenti da decenni – veniva data comprova dalla :Dirigente scolastica che allegava alla nota dell’8 aprile 2011 le planimetrie delle aule, tra cui quelle deputate all’accoglienza delle future classi III, da cui si desume che queste ultime non possono accogliere più di 20/21 alunni per classe.
Alle medesime conclusioni giunge la Relazione tecnica del R.S.P.P. Prof. Arch. Gianfranco Polito redatta su incarico della Dirigente scolastica, che assume criteri ancor più restrittivi e conclude nel senso. che ”non esistono le condizioni di sicurezza, cosi come definite dall’attuale legislazione, per un aumento di alunni nelle aule delle attuali classi seconde, né la possibilità di diversne collocazioni di altre classi al fine di consentirne l’accorpamento”.
4. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLE NORME RELATIVE ALLA FORMAZIONE DELLE CLASSI CON ALUNNI DISABILI• PERPLESSITÀ- INGIUSTIZIA MANIFESTA- ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA.
I provvedimenti-impugnati non tengono in alcun conto la circostanza che ben tre delle quattro classi di cui si vorrebbe imporre l’ accorpamento sono frequentate da bambini affetti da disabilità .
Nella specie trattandosi di 73 bambini, il previsto accorpamento determinerebbe la formazione di due classi con 24 bambini e una di 25, numeri assolutamente non in linea con L’impianto normativo e con lo spirito della c.d. Riforma Gelmini che prevede; in caso di classi con disabilità, un numero massimo di 20 alunni.
Appare evidente la violazione in cui è incorso l’Ufficio Scolastico Provinciale nel prevedere l’accorpamento delle classi fino ad arrivare a 24/25• bambini per classe senza procedere in via preventiva ad: alcun accertamento circa• la natura e la gravità della disabilità dei bambini frequentanti, e le eventuali conseguenze di tale accorpamento sul progetto formativo in atto .
5. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTFORIA ED ERRONEA VALUTAZIONE DEL FATTI;’ VIOLAZIONE ART. 3 L. N. 241 DEL 1990 – DIFETTO DI MOTIVAZIONE •
Il provvedimento prot n. MPI AOOUSPRM – 10572 del 6 aprile 2011, con cui viene comunicato l’accorpamento di classi, appare illegittimo anche sotto il profilo della partecipazione nella formzione dell’atto amministrativo, in quanto istruito senza alcuna interlocuzione preliminare con la Dirigente Scolastica e gravemente carente sotto il profilo motivazionale, in quanto mostra di non aver tenuto in alcun conto le indicazioni espresse in modo formale e circostanziato dalla Dirigente scolastica con nota dell’8 aprile 2011 sull’impossibilità di effettuare l’accorpamento delle classi per esigenze strutturali e di edilizia scolastica, impossibilità che – congiuntamente alla previsione della Circolare n.21 che assegna due docenti per classe – doveva necessariamente essere valutata in fase di determinazione della riduzione dell’organico
Si costituisce in giudizio l’Amministrazione resistente che nel controdedurre alle censure di gravame, chiede la reiezione del ricorso ed eccepisce in via pregiudiziale l’inammissibilità del gravame.
Motivi della decisione
Palesemente fondata si rivela l’eccezione pregiudiziale sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato tesa a sostenere la insussistenza di interesse ad agire in capo ai ricorrenti in quanto non è ravvisabile allo stato un pregiudizio concreto ed attuale alle rispettive posizioni giuridiche (fra l’altro neppure allegate né distintamente qualificate) che risulterebbe leso dagli atti impugnati.
Ed invero, giustamente osserva la difesa erariale che il gravame costituisce invero ricorso collettivo in quanto proveniente da una molteplicità di soggetti in posizioni che non possono considerarsi omogenee in assenza di specifica allegazione e prova sul punto da parte degli stessi interessati; avuto riguardo anche al tipo di doglianze sollevate sembra che il solo denominatore comune ai ricorrenti sia rappresentato dalla contrapposizione a scelte concernenti il sistema scolastico non condivise: in ogni caso l’inammissibilità del gravame si appalesa laddove diretto avverso provvedimenti non immediatamente lesivi.
Quanto alle circolari, infatti, si rileva che trattasi di atti "diretti agli organi e uffici periferici ovvero sottordinati e che non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale o comunque vincolante per i soggetti estranei all ‘Amministrazione. Per gli organi e uffici destinatari delle circolari, queste ultime sono vincolanti solo se legittime, di talché è doverosa, da parte degli stessi, la disapplicazione delle circolari che siano contra legem. Ne consegue che le circolari non rivestono una rilevanza determinante nella genesi dei provvedimenti che ne fanno applicazione, per cui i soggetti destinatari di questi ultimi non hanno alcun onere di impugnare la circolare, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che gli atti applicativi sono illegittimi perché hanno applicato una circolare illegittima che si sarebbe invece dovuta disapplicare (C.d. S., IV, 20 settembre 1994, n. 720)" (così testualmente C.d.S.: IV, 16 ottobre 2000, n. 5506).
E sotto tale profilo l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia come il Ministero mediante le circolari ha sempre e solo inteso offrire indicazioni di carattere organizzativo ai propri uffici (unici destinatari delle stesse) onde consentire lo svolgimento di attività preparatoria rispetto a quella destinata a produrre effetti sulla sfera di terzi, come era agevole evincere dalla lettura delle stesse oltreché dalla precisazione che quello allegato a ciascuna di esse era solo una "bozza di decreto’: senza contare che:
– la determinazione degli organici è attualmente determinata sulla base dei parametri individuati dall’apposito decreto interministeriale, regolarmente sottoscritto dal Ministro dell’Istruzione Università e Ricerca oltre che dal Ministro dell’Economia e Finanze, che supera ogni tematica inerente la circolare;
– anche a prescindere dalla mancata allegazione e prova di uno specifico e differenziato interesse ad agire, occorre considerare che la riduzione dell’organico contestata dai ricorrenti non potrebbe comunque considerarsi causa di ipotizzate conseguenze negative risentite dall’utenza discendendo semmai esse dalle modifiche ordinamentali volute dal legislatore e dalla diversa fisionomia assunta per effetto delle stesse dal servizio scolastico.
Peraltro, si ripete che i ricorrenti non hanno né allegato né provato l’incidenza negativa derivante sulla rispettiva sfera giuridica dei provvedimenti impugnati e, più in generale, dall’ eventuale diversa fisionomia assunta dal servizio scolastico .
Peraltro il gravame risulta inammissibile anche per difetto di attualità nel pregiudizio (e difetto di interesse di agire)
A tale riguardo infatti la difesa erariale eccepisce giustamente come nella nota del 24.6.2011 dell’USR – Ambito territoriale per la provincia di Roma, diretta ai dirigenti scolastici della scuola primaria e istituti comprensivi, si evidenzi "facendo riferimento a quanto indicato nella citata circolare dell ‘Ufficio Scolastico Regionale, le SSLL sono invitate a far pervenire a questo Ufficio territoriale, gli eventuali provvedimenti, debitamente motivati, comportanti incrementi e/o riduzioni delle classi autorizzate in organico di diritto e quindi modifiche all’organico degli insegnanti … ".
Il che dimostra un procedimento ancora in itinere e quanto alla riduzione delle ore di docenza, chiarisce sempre la difesa erariale che l’Istituto comprensivo ha già avviato attività di consultazione con i docenti della scuola primaria che ha condotto all’elaborazione di un modello di sette docenti su quattro classi approvato dal Collegio dei Docenti e presentato al Consiglio d’Istituto, costituente solo una variazione del modello educativo di tempo pieno, che consente di conservare la docente ex specialista per l’insegnamento dell’inglese nelle proprie classi, attraverso un’articolazione complessa ma sempre ottimale degli altri docenti.
Sulla base delle suesposte considerazioni il ricorso va dichiarato inammissibile.
Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis) definitivamente pronunciandosi sul ricorso indicato in epigrafe, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Evasio Speranza, Presidente
Paolo Restaino, Consigliere
Francesco Brandileone, Consigliere, Estensore
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