Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – I ricorrenti sono titolari di diritto di superficie di diversi immobili di edilizia residenziale pubblica, nell’ambito del piano di zona "Sant’Elia- San Bartolomeo – Su Siccu" approvato dal Comune di Cagliari.
2. – Con il ricorso in epigrafe chiedono l’annullamento dei provvedimenti, nonché degli atti presupposti, con cui il Comune di Cagliari, a seguito di accordo transattivo concluso con l’Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato e con l’Agenzia del Demanio, addebita loro gli ulteriori costi riconosciuti a titolo di risarcimento per l’occupazione illegittima delle aree del demanio su cui a suo tempo furono edificati gli immobili dei ricorrenti. Secondo quanto risulta dalla determinazione dirigenziale impugnata, n. 1747 del 16 febbraio 2011, l’amministrazione dovrà procedere al recupero a carico degli assegnatari di un importo pari a Euro 428.571,66.
3. – A sostegno della domanda deducono la violazione dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, nella parte in cui prevede, al dodicesimo comma, che "I corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a) , e i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della L. 18 aprile 1962, n. 167 (…)"; nonché, dell’art.14 dello Statuto della Regione Sardegna e dell’art. 2 quinquies della L. 22 febbraio 2001, n. 26, di conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 dicembre 2000, n. 392, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali, nella parte in cui dispone il trasferimento a titolo gratuito a favore degli enti locali dei beni immobili delle saline non più necessari alla produzione del sale e non destinabili a riserva naturale.
4. – Si sono costituiti in giudizio il Comune di Cagliari e la Regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia respinto.
5. – Nel costituirsi in giudizio per le amministrazioni statali indicate in epigrafe, l’Avvocatura dello Stato ha preliminarmente eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia; nonché la inammissibilità del ricorso, il quale è stato erroneamente notificato al direttore della Filiale Sardegna dell’Agenzia del Demanio, invece che all’Agenzia del Demanio, in persona del direttore generale presso la sede centrale. La notifica eseguita presso la sede distrettuale dell’Avvocatura non costituisce sanatoria, considerato che il patrocinio è solo facoltativo (ai sensi dell’art. 72 del D.Lgs. n. 300 del 1999). Il ricorso, inoltre, sarebbe irricevibile e inammissibile per la violazione dei termini processuali dimidiati di cui all’art. 119, comma 1, del codice processo amministrativo posto che la controversia in esame rientrerebbe nell’ipotesi di cui alla lettera f) della disposizione citata, attenendo a procedura espropriativa.
6. – All’udienza del 16 novembre 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. – Con riferimento alle eccezioni sollevate dalle amministrazioni statali, osservato che il riferimento all’art. 119 del C.P.A. non è pertinente, dato che la controversia in esame non riguarda procedure espropriative destinate alla realizzazione di opere pubbliche, si può omettere il loro esame considerato:
a) che la pretesa sostanziale dedotta in ricorso ha per oggetto l’accertamento della illegittimità della decisione con cui il Comune di Cagliari intende addebitare ai ricorrenti l’ulteriore costo di acquisizione delle aree oggetto del diritto di superficie, costituito dal risarcimento del danno per l’occupazione illegittima;
b) che detta pretesa – come emergerà in sede di esame del primo motivo di ricorso – appare fondata, c) che la stessa può essere compiutamente realizzata mediante l’annullamento della impugnata determinazione dirigenziale n. 1747 del 16 febbraio 2011 e delle deliberazioni presupposte del Comune di Cagliari, con la conseguenza che i ricorrenti non hanno interesse all’annullamento di atti che siano stati adottati da amministrazioni diverse.
8. – Passando al merito, in linea di fatto occorre rammentare che la determinazione dirigenziale n. 1747 del 16 febbraio 2011 si basa su quanto statuito dal Comune di Cagliari con le deliberazioni del Consiglio Comunale del 24 marzo 2011, n. 31, e del 15 dicembre 2010, n. 321, con le quali si disponeva che le somme riconosciute a titolo risarcitorio per effetto dell’accordo transattivo con l’A.A.M.S., cui si è già accennato, avrebbero dovuto essere recuperate dagli assegnatari delle aree del compendio "Sant’Elia- San Bartolomeo – Su Siccu", ai sensi dell’art. 35, comma 12, della L. 22 ottobre 1971, n. 865.
9. – Il primo motivo del ricorso in esame si rivolge proprio contro gli atti appena richiamati, dei quali si denuncia il vizio di violazione dell’art. 35, comma 12, L. 22 ottobre 1971, n. 865 cit. .
Il motivo è fondato.
10. – Come si è avuto occasione di rilevare recentemente (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 14 giugno 2010 , n. 1485), l’art. 35 L. 22 ottobre 1971, n. 865 cit. esprime il principio generale secondo cui il prezzo per la cessione del diritto di superficie sulle aree deve "assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della L. 18 aprile 1962, n. 167 (…)" (sulla condivisibile qualificazione di tale norma come espressione di un principio generale si veda anche TAR Toscana, 13 luglio 2006, n. 3100). Sulla base dell’art. 35 L. 22 ottobre 1971, n. 865 cit., quindi, la determinazione del prezzo a carico del concessionario è modulato sul costo di acquisizione delle aree (oltre che sul costo delle opere di urbanizzazione, elemento che nel caso di specie non rileva), nel quale debbono rientrare tutti gli elementi di costo, compresa la voce dell’indennità di occupazione d’urgenza e i corrispettivi dovuti ai proprietari che hanno concluso accordi transattivi con il Comune, in quanto direttamente riferibili alla acquisizione delle aree oggetto della concessione.
Anche il testo delle convenzioni stipulate dal Comune di Cagliari con l’impresa concessionaria del diritto di superficie (Impresa Geom. G.P. s.a.s.), prevede che "il corrispettivo dell’assegnazione è pari al costo di acquisizione dell’area salvo rideterminazione dei prezzi di cessione delle aree e recupero nei confronti degli assegnatari delle aree stesse nei casi in cui, a seguito … di opposizioni da parte dei proprietari espropriati alla misura della indennità … tale misura dovesse risultare variata" (cfr. art. 9 della convenzione 18 maggio 1990, in atti).
Il problema è, quindi, quello di stabilire se nella copertura dei costi per l’acquisizione delle aree, prevista dall’art. 35 della L. n. 865 del 1971 e dalle convenzioni, possa essere fatto rientrare anche il risarcimento dei danni dovuto dall’amministrazione per l’occupazione illegittima e la irreversibile modificazione delle aree; ossia, in seguito ad un fatto illecito realizzato dall’amministrazione che ha posto in essere le procedure espropriative.
11. – In effetti, questo ulteriore risultato non è perseguibile dall’amministrazione, che non può trasferire le conseguenze patrimoniali del suo comportamento illecito nella sfera giuridica degli assegnatari.
Come ha statuito di recente il Consiglio di Stato, con argomentazioni condivise dal Collegio e dalla quale non vi è ragione di discostarsi nel caso di specie (cfr. Cons. St. sez. IV 22 luglio 2010, n. 4815) la prescrizione contenuta nell’art. 35 L. 22 ottobre 1971, n. 865 cit. "non è idonea a rendere immune l’azione dell’ente pubblico dalle sue responsabilità per l’azione illegittima, tant’è che si è espressamente statuito che nell’ipotesi in cui l’acquisizione delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare avvenga "non già attraverso le procedure espropriative di legge, bensì come effetto di un fatto illecito che, da un lato, determina l’acquisto della proprietà del suolo di mano pubblica e, dall’altro, fa sorgere nei proprietari delle aree il diritto al risarcimento del danno per la perdita della proprietà ai sensi dell’art. 2043 c.c., il principio dell’integrale copertura dei costi sostenuti per l’acquisto viene meno, atteso che si è fuori dalla lettera e dalla ratio dell’art. 35 L. n. 865 del 1971, non potendosi fare ricadere sui concessionari delle aree e loro aventi causa i maggiori costi determinatisi in forza di una acquisizione delle aree realizzate attraverso un fatto civilisticamente illecito, quale l’occupazione acquisitiva" (Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 577). Il principio dell’integrale copertura dei costi di acquisto delle aree è quindi espressione di una garanzia economica nei confronti dell’ente procedente, ma contiene in sé anche un principio di garanzia giuridica verso il beneficiario, che è tenuto verso il Comune nei soli limiti impostigli dalla legge e dal corretto comportamento dell’amministrazione, legato alla corretta acquisizione delle aree nel rispetto della procedura espropriativa prevista dalla legge. ".
12. – Nel caso di specie, la transazione tra il Comune di Cagliari e l’Amministrazione Autonoma Monopoli dello Stato si è conclusa con il riconoscimento della responsabilità civile dell’amministrazione comunale per le procedure espropriative illegittime e con il risarcimento del danno per l’occupazione illegittima delle aree e la loro irreversibile trasformazione. Pertanto, si tratta di ipotesi che fuoriesce dall’ambito del criterio legislativo di cui al citato art. 35, con la conseguenza che i costi permangono a carico del Comune.
13. – Il ricorso, in definitiva, deve essere accolto nei termini di cui sopra, con il conseguente assorbimento delle ulteriori censure proposte.
14. – La disciplina delle spese giudiziali segue la soccombenza per quanto concerne la posizione del Comune di Cagliari; debbono essere compensate nei confronti degli altri enti intimati.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, così dispone:
– annulla la determinazione dirigenziale n. 1747 del 16 febbraio 2011, del Servizio Pianificazione del Territorio del Comune di Cagliari;
– annulla la deliberazione del Consiglio Comunale del 24 marzo 2011, n. 31, nella parte in cui dispone che le somme riconosciute a titolo risarcitorio per effetto dell’accordo transattivo con l’A.A.M.S., cui si è già accennato, avrebbero dovuto essere recuperate dagli assegnatari delle aree del compendio "Sant’Elia- San Bartolomeo – Su Siccu" , nonché la deliberazione C.C. 15 dicembre 2010, n. 321.
Condanna il Comune di Cagliari al pagamento delle spese giudiziali a favore dei ricorrenti, liquidate in Euro 5.000,00, oltre la rifusione del contributo unificato.
Spese compensate nei confronti delle altre amministrazioni.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Giorgio Manca, Primo Referendario, Estensore
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.