Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato il 20 settembre 2006, depositato nei termini il Colonnello s.p.e. T.F.G. ha chiesto l’annullamento dell’esito del giudizio di avanzamento per l’anno 2006 di cui al provvedimento del Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare II Reparto – 5ª Divisione prot. n. MD/GMIL03/II/5/3/2006/43616 datato 15 maggio 2006, comunicato al ricorrente in data 26 giugno 2006, in base al quale il ricorrente, pur essendo stato ritenuto idoneo all’avanzamento a scelta al grado superiore di Brigadiere Generale, non è stato iscritto in quadro, avendo ottenuto p. 27, 69 e risultando collocato al 5° posto dalla graduatoria di merito, al di fuori del numero degli iscritti in quadro (2).
A sostegno del gravame il ricorrente deduce la seguente censura:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 23 e 26 della legge n. 1137/1955, così come integrata dal D.M. n. 571/93 e dal D.M. n. 299/02, dal D. L.vo n. 490/97 e successive modifiche (D. L.vo n.216/2000). Violazione del combinato disposto degli artt. 60, terzo comma, del D. L.vo n.490/97 e 7 della legge n. 204/99. Eccesso di potere in senso relativo per vizio della funzione valutativa, sviamento, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentate, erronea valutazione dei presupposti, precostituzione del giudizio sul ricorrente.
Si sostiene l’illegittimità del giudizio impugnato perché affetto dal vizio di eccesso di potere in senso relativo visto la sussistenza di un criterio valutativo riduttivo e rigoroso utilizzato dalla Commissione di avanzamento nei confronti del ricorrente ed, invece, concessivo nei confronti dei parigrado Capillo e L., iscritti in quadro.
Con successivi motivi aggiunti il ricorrente ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, la quale contesta le ragioni dell’impugnativa ed insiste per il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 3 novembre 2010 la causa è passata in decisione.
Motivi della decisione
Oggetto della presente impugnativa è la mancata iscrizione del ricorrente nel quadro di avanzamento a scelta al grado superiore per l’anno 2006, nel quale è stato giudicato idoneo ma non iscritto in quadro perché allocato al 5° posto della graduatoria di merito e, quindi, al di fuori del numero (2) degli Ufficiali da iscrivere nel suddetto quadro.
Il Collegio ritiene utile, prima di affrontare l’esame delle dedotte censure, ribadire il consolidato orientamento della giurisprudenza in merito all’ambito della sindacabilità, in sede giurisdizionale, dei giudizi espressi ai fini dell’avanzamento degli ufficiali, alla luce del panorama giurisprudenziale sviluppatosi in materia.
Come è noto, l’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, ha previsto la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali deve essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:
qualità morali e fisiche;
benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.
Con l’articolo 10 del D. Lgs. 30 dicembre 1997 n. 490 è stata aggiunta la lettera D) Attitudine ad assumere incarichi nel grado superire, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione.
L’art. 15 del citato D. Lgs. n. 490 del 1997 ha quindi stabilito che "la Commissione di Vertice, la Commissione Superiore, la Commissione Ordinaria ed i superiori gerarchici esprimono i giudizi sull’avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell’ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall’art. 8 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di Stato Maggiore Interforze, istituito con decreto legislativo emanato in applicazione della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni ed integrazioni".
L’art. 8 del d. Lgs. 490/97, richiamato dal precitato art. 15 del decreto stesso, ha precisato che, per l’avanzamento al grado superiore, l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado, ulteriormente aggiungendo che "aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore".
Deve essere pure aggiunto che l’art. 45, legge 19 maggio 1986, n. 224, demandava al Ministero della Difesa la disciplina delle modalità applicative dell’art. 26 della legge 1137 del 1955, mediante la previsione di "criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni"; con decreto ministeriale 2 novembre 1993, n. 571, il richiamato Ministero ha approvato il regolamento concernente le modalità e i criteri applicativi delle norme contenute negli artt. 25 e 26 della l. 12 novembre 1955 n. 1137.
Sulla base del delineato sistema normativo si evince come la promozione a scelta sia caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di esse; a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.
E’ stato osservato come tale sistema non possa considerarsi in contrasto con i parametri costituzionale volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento, né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali al sindacato giurisdizionale, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa. Tale giudizio, espresso in assoluto e non comparativamente, non esclude infatti totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988 n. 409; Cons. Stato: sez. IV, 29 novembre 2002, n. 6522, 18 giungo 1998 n. 951 e 24 marzo 1998 n. 495; sez. III, 21 maggio 1996 n. 726), ma anche sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6777, 8 luglio 1999 n. 1196 e 27 novembre 1997 n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera.
Quanto alla caratterizzazione del giudizio espresso dalla Commissione superiore in sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati), è opportuno sottolineare come esso costituisca espressione di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, in modo che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto, la valutazione con la quale l’Amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2002, n. 6668, 24 marzo 1998 n. 495 e 3 giugno 1997 n. 592).
In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti, da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile, non ha specifica autonomia, in quanto la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi bene può essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione Superiore di Avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 1998 n. 495, 10 marzo 1998 n. 397, 24 marzo 1997 n. 282; nonché sez. III, n. 726 del 1996 cit.).
Da tali premesse discendono precise indicazioni quanto all’ambito dei estensione del sindacato giurisdizionale.
Come ribadito, oltre che dalla giurisprudenza amministrativa, anche dalle Sezione Unite della Suprema Corte di Cassazione, non compete infatti al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio.
A tanto consegue l’esclusione di ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma pur sempre precisa, linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione superiore di avanzamento (cfr. Corte Cass. SS.UU., 8 gennaio 1997 n. 91; nonché Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 1997 n. 623).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle Commissioni superiori di Avanzamento, la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 1997 n. 1328, 18 marzo 1997 n. 256, 11 marzo 1997 n. 239), ha poi avuto modo di confermare l’ampiezza della discrezionalità attribuita al predetto organo, il quale è chiamato ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali. (cfr. pure Cons. di stato, IV Sez., 12 gennaio 1999, n. 5 e 10 dicembre 2002, n. 6777).
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, ovvero verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6668 del 9 dicembre 2002, n. 495 del 1998 cit.; id., 3 giugno 1997 n. 592).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio di valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo, "…. sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire" (in termini, Cons. Stato, IV Sez., 18 marzo 1999 n. 256).
L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 495 del 1998 cit., n. 397 del 1998 cit.; 6 giugno 1997 n. 623).
Il Collegio condivide pienamente l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione superiore di avanzamento non può infrangere il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo.
Il sindacato del giudice amministrativo deve allora indirizzarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio di ogni singolo ufficiale, e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza (cfr., tra le pronunzie in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001 n. 40 e 26 marzo 1992 n. 334).
Così delimitato l’ambito del sindacato giurisdizionale in materia, deve pure essere escluso il carattere autonomo rivestito, ai fini del giudizio sulla correttezza dell’operato della C.S.A., dai singoli requisiti e titoli riconosciuti in capo agli scrutinandi, attesa la valenza complessiva, e perciò inscindibile, assunta dal giudizio stesso.
Alla luce delle suesposte considerazioni il Collegio ritiene che l’esame delle censure dedotte in ricorso, ancorché comporti un preliminare approfondito esame degli elementi di fatto assunti a base del giudizio gravato, e cioè dei precedenti di carriera degli ufficiali a raffronto, deve poi essere ricondotto alla compiuta ponderazione degli elementi di eventuale difformità di metro valutativo i quali, secondo la prospettazione di parte ricorrente avrebbero distorto il giudizio relativo all’avanzamento al grado di brigadiere generale, fino a determinare la migliore collocazione dei parigradi iscritti in quadro, F.C. e A.L., il cui andamento di carriera non sarebbe brillante quanto quello del ricorrente, tanto da non giustificare il divario del punteggio finale attribuito.
Sviluppando il vizio di eccesso di potere in senso relativo, il ricorrente procede al raffronto con i parigradi iscritti in quadro, evidenziando come, pur in presenza di migliori, o quanto meno equivalenti, precedenti di servizio, allo stesso sia stato riservato un restrittivo metro di valutazione, a fronte di quello utilizzato nei confronti dei colleghi, tale da consentirne la promozione al grado superiore.
Esaminando il profilo complessivo, come risultante dai dati più significativi dei predetti Ufficiali, si rileva che in sede di valutazione caratteristica il ricorrente annovera una sola qualifica non apicale di "superiore alla media" da Tenente a differenza del parigrado Capillo che ha ottenuto due qualifiche non apicali di cui una nel grado di Capitano, così come il parigrado L. che ha conseguito due qualifiche non apicali di "superiore alla media" da Tenente per 24 mesi. Va, inoltre, aggiunto come il ricorrente possa vantare la concessione della Croce d’oro al merito dell’Esercito, onorificenza non posseduta dai parigrado sopracitati. Per quanto riguarda le doti intellettuali e di cultura il ricorrente, oltre alla laurea in "Tecnologie industriali applicate" così come i parigrado a confronto, vanta il possesso della laurea in Fisica attinente ai fini istituzionali, oltre ai migliori esiti dei Corsi frequentati.
Va, inoltre, osservato che il ricorrente vanta una migliore progressione di carriera rispetto ai colleghi citati, in quanto promosso a Colonnello in prima valutazione invece che in terza o seconda valutazione.
Va, da ultimo, rimarcato come il ricorrente, soprattutto nel grado di Colonnello, ha svolto incarichi di comando per un periodo superiore rispetto ai colleghi, ricoprendo (unico tra i tre ufficiali citati) incarichi per i quali era prevista la qualifica di Brigadiere Generale, ossia del grado superiore da conferire.
Ritiene, infine, il Collegio che i rilievi sopra mossi si ripercuotono inevitabilmente anche sulla valutazione della dote di cui alla lettera d) dell’art. 26 legge n. 1137/55, relativa alla attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, quale ulteriore parametro di valutazione in aggiunta a quelli classicamente previsti, mancando pure ivi un qualche indizio di un operato bilanciamento tra tutte le attitudini dimostrate dagli ufficiali a raffronto, tenuto conto degli incarichi svolti dal ricorrente previsti per il grado superiore di Brigadiere Generale, nei quali il G. ha dimostrato concretamente la sua attitudine all’assolvimento delle funzioni proprie del grado superiore.
Conclusivamente il Collegio rileva come la C.S.A. abbia operato usando criteri non omogenei, restrittivi nei confronti del ricorrente e concessivi per i parigradi indicati, determinando un palese vizio della funzione che rende illegittimi i provvedimenti impugnati.
Il ricorso va, quindi, accolto con il conseguente annullamento degli atti impugnati, mentre le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese, delle competenze e degli onorari del presente giudizio, che liquida forfetariamente nella complessiva somma di euro 3.000,00 (tremila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Elia Orciuolo, Presidente
Franco Angelo Maria De Bernardi, Consigliere
Domenico Landi, Consigliere, Estensore
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