Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Il Tribunale di Napoli, con sentenza del 13.2.2004, pronunciando sulla domanda proposta da L.S. contro la s.p.a. ENEL Distribuzione, avente ad oggetto la richiesta di risarcimento del danno da occupazione illegittima di un terreno sito in (OMISSIS) – sul quale la convenuta aveva realizzato una vera e propria centrale elettrica – senza che fosse stato emesso decreto di esproprio, qualificata la domanda come opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione eseguita nel quadro del programma straordinario per l’edilizia di Napoli ai sensi della L. n. 219 del 1981, il cui art. 80 fa riferimento, per la liquidazione della indennità, alla L. 15 gennaio 1985, n. 2892, artt. 12 e 13, dichiarò la propria incompetenza in favore della Giunta Speciale per le Espropriazioni presso la Corte di Appello di Napoli. La Corte di appello di Napoli, con la sentenza impugnata (depositata il 2.5.2005), ha rigettato l’appello principale proposto dall’attrice e quello incidentale dell’ENEL. Ha osservato preliminarmente la Corte di appello che era infondata l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dall’appellata perchè, avendo il primo giudice diversamente qualificato la domanda, la sentenza si atteggiava non già come una mera declinatoria di incompetenza, ma si risolveva in un vero e proprio rigetto della domanda e della impostazione giuridica della vicenda, (Arg. da Cass. Civ. Sez 1^, 6.4.2001 n. 5129) come prospettata e, pertanto, correttamente la appellante non aveva proposto regolamento di competenza (art. 42 e 339 c.p.c.) ma aveva impugnato la decisione secondo le regole dell’appello.
Ha proseguito la corte di merito:
"in data 22.7.1987 il Sindaco di Napoli, in qualità di Commissario Straordinario del Governo con l’ordinanza 6353, ritenuto di dover procedere alla espropriazione dell’area (di proprietà della appellante) ne dispose l’occupazione d’urgenza, totale o parziale, conferì delega per tutte le operazioni relative alla occupazione ed alla redazione dello stato di consistenza dell’area come sopra indicata ed alla consegna della stessa al Concessionario CONACO…
determinando la validità dell’occupazione per anni quattro e mesi sei dall’immissione in possesso del delegato del Commissario Straordinario del Governo per il Comune di Napoli, 7) sull’area (è) fu concessa servitù volontaria definitiva in favore dell’ENEL. Con ordinanza n. 6352, in pari data, lo stesso Sindaco di Napoli, nella predetta qualità, vincolò l’area in argomento per la realizzazione, da parte dell’ENEL, Compartimento di Napoli, dei lavori di posa dei cavi sotterranei che avrebbero sostituito i tronchi di linea aerea.
Con verbali in data 20 agosto 1987 e 23.11.1987 fu redatto lo stato di consistenza, alla presenza della proprietaria L.S., ai sensi e per gli effetti delle ordinanze 6352 e 6353 del 22.7.1987.
Con verbale in data 29 settembre 1989 il delegato del Commissario Straordinario del Governo, A.V., consegnò il terreno in argomento, ad ogni "effetto di legge e di convenzione al consorzio CONACO, in persona del rappresentante, geom. V.S. il quale ne trasferì il materiale possesso al Dott. C. E., quale rappresentante dell’ENEL. In data 13 giugno 1989 la CONACO Costruzioni notificò alla signora L.S. atto di avviso per offerta indennità di esproprio terreni e manufatti, approvata dal Sindaco di Napoli quale Commissario Straordinario del Governo. In data 10 aprile 1993 il Consorzio CO.NA.CO. notificò alla signora L. avviso di versamento della indennità di espropriazione presso la Cassa Depositi e prestiti. In data 6 aprile 1993 fu depositato atto di espropriazione, notificato alla appellante il successivo 12 maggio".
Ciò posto in fatto, la Corte ha ritenuto fondato "il primo motivo di gravame con il quale la appellante, data per accettata la qualificazione della domanda come opposizione alla stima, ha censurato la decisione con la quale il primo Giudice ha negato la propria competenza affermando quella della Giunta Speciale delle Espropriazioni presso la Corte di Appello di Napoli, denunciando la violazione della L. n. 2892 del 1895, artt. 12 e 13 e L. n. 219 del 1981, art. 80.
L’individuazione del giudice competente a conoscere della opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione va effettuata con riferimento alla normativa in concreto richiamata dalla P.A. per disporre l’espropriazione e determinare l’indennità.
Nel caso di specie la L. n. 219 del 1981, art. 80, dispone che "l’espropriato può proporre opposizione alla stima, che sarà rinnovata in sede giudiziaria ai sensi della L. 15 gennaio 1885, n. 2892, artt. 12 e 13".
La L. n. 2892 del 1885, art. 13, fa riferimento ai termini stabiliti "dalla L. 25 giugno 1865, n. 2359, per la procedura delle espropriazioni" determinando la misura dell’indennità dovuta, sulla media del valore venale e dei fitti coacervati dell’ultimo decennio".
Il riferimento alla L. n. 2359 del 1865 consente di affermare che la cognizione della questione relativa alla opposizione alla stima spetta al Tribunale in primo grado e non già alla Corte di Appello in Unico grado, L. n. 865 del 1971, ex art. 19… nè, tanto meno alla Giunta Speciale per le Espropriazioni la cui competenza è riservata esclusivamente alle procedure relative ad immobili siti nel Comune di Napoli (L. n. 219 del 1981, art. 19) e non nel Comune di Volla, come nel caso di specie".
Non si versava in una ipotesi di risarcimento del danno da occupazione illegittima o usurpativa, ma come esattamente ritenuto nella sentenza del tribunale, di opposizione alla stima. Non di litisconsorzio necessario nè di obbligazione cumulativa si trattava, ma di difetto di legittimazione passiva della convenuta ENEL che, nella sua qualità di mera titolare di servitù di elettrodotto sul terreno espropriato, era del tutto estranea al rapporto espropriativo intercorso fra la P.A. e la appellante. Unico contraddittore, invero, era il CONACO, quale ente concessionario di tutte le operazioni relative alla espropriazione. La domanda, pure qualificata come ritenuto dal primo Giudice, era stata proposta nei confronti di soggetto sfornito di legittimazione passiva e andava rigettata.
1.1.- Contro la sentenza di appello L.S. ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi illustrati con memoria depositata nei termini di cui all’art. 378 c.p.c..
Resiste con controricorso l’ENEL proponendo, altresì, ricorso incidentale condizionato affidato a due motivi.
2.1.- Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione della L. n. 219 del 1981, art. 84, comma 5 e art. 80, commi 2 e 3. Deduce che l’intera procedura espropriativa era viziata da illiceità originaria per carenza di potere del Sindaco di Napoli sia perchè erano scaduti i termini per esercitare i poteri straordinari sia perchè questi competevano al Presidente della Giunta Regionale, trovandosi il terreno occupato nel Comune di Volla e non di Napoli.
2.2.- Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione della L. n. 219 del 1981, art. 84, comma 5 e D.L. n. 75 del 1981, art. 80 comma 5. Deduce l’assoluta carenza di potere da parte del Sindaco di Napoli, non solo perchè esercitato al di fuori dei limiti territoriali indicati dalla legge, ma anche per aver disposto l’occupazione quando i termini del potere extra ordinem erano ormai cessati al 28.2.1987, come da D.L. n. 8 del 1987 conv. in L. n. 120 del 1987, laddove l’occupazione è stata disposta in data 22.7.1987.
2.3.- Con il terzo motivo la ricorrente denuncia violazione della L. n. 219 del 1981, art. 84, comma 5, L. n. 456 del 1981, art. 5 bis, D.L. n. 244 del 1995, art. 22, comma 5 bis, art. 6 CEDU e art. 117 Cost.. Deduce che il D.L. n. 155 del 1987 e il D.L. n. 415 del 1987 non sono stati convertiti in legge. Il D.L. n. 244 del 1995, art. 22, comma 5 bis, conv. in L. n. 341 del 1995 trova applicazione solo per le opere in corso alla data del 31.12.1982, mentre la centrale elettrica realizzata dall’ENEL non era prevista nè nel provvedimento di occupazione nè alla data del 1982. La disposizione in questione, essendo intervenuta nel giudizio pendente da molti anni, sarebbe in contrasto con l’art. 6 CEDU. Non sussisterebbe il giudicato amministrativo invocato dalla resistente perchè il TAR Campania con sent. 254/1991 si è limitata a dichiarare irricevibile per tardività il ricorso.
3.- Con il primo motivo del ricorso incidentale condizionato la società intimata denuncia violazione degli artt. 42 e 339 c.p.c., deducendo che erroneamente la corte di merito aveva respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello per essere proponibile il solo regolamento necessario di competenza contro la sentenza di primo grado che aveva dichiarato l’incompetenza del tribunale e, con il secondo motivo, denuncia la violazione degli artt. 50 e 307 c.p.c. lamentando che la corte di merito non abbia accolto la propria eccezione di estinzione del giudizio per non avere l’attrice riassunto il giudizio nei sei mesi dalla comunicazione della sentenza di incompetenza.
4.- I ricorsi, proposti contro la medesima sentenza, devono essere riuniti.
4.1.- Il ricorso principale è infondato e dal suo rigetto discende l’assorbimento del ricorso incidentale condizionato.
Invero, il profilo di carenza di potere/giuridica inesistenza del provvedimento per incompetenza assoluta è insussistente sotto tutti i profili dedotti: anzitutto sotto quello dei limiti spaziali del potere, perchè il decreto ablativo non è stato emesso fuori dai limiti territoriali (comune di Napoli) entro cui il sindaco poteva essere considerato autorità amministrativa titolare della funzione ablativa,essendo l’atto stato adottato dal sindaco suddetto nella qualifica attribuitagli dalla menzionata L. n. 219 (non di preposto all’amministrazione comunale di Napoli, bensì) di Commissario di Governo: perciò avente giurisdizione su tutte le espropriazioni pronunciate ai sensi della menzionata legge,pur se non rientranti nel territorio comunale di Napoli.
Ogni altra ipotesi di incompetenza assoluta, e quindi della correlativa carenza di potere ricorre poi secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, resa anche a sezioni unite, "solo quando l’atto emesso da un certo organo riguarda materia del tutto estranea all’ambito degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione cui l’organo appartiene, mentre si ha incompetenza relativa nel rapporto fra organi nelle cui attribuzioni una certa materia, sia pure a fini ed in casi diversi, rientra" (Sez. U, Sentenza n. 8987 del 29/08/1990).
In quest’ultima fattispecie, a differenza di quella precedente, l’illegittimità del provvedimento ablativo, non può essere fatta valere incidentalmente davanti al giudice ordinario,essendosi in presenza di una vera e propria impugnazione di tale atto, proposta in via diretta: come si ricava dal seguente arresto di questa Corte secondo cui "con riguardo alla domanda risarcitoria, che venga proposta dal proprietario del fondo, occupato in via d’urgenza, sulla base della dedotta illegittimità del decreto autorizzativo dell’occupazione medesima, in quanto reso dal sindaco del comune anzichè dal Presidente della giunta regionale, deve essere negata la giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il suddetto vizio dell’atto ablativo è riconducibile nel difetto relativo di competenza, e, quindi, non potendo configurare una situazione di carenza assoluta di potere, non tocca l’idoneità dell’atto medesimo a degradare i diritti soggettivi del privato a meri interessi legittimi, con la conseguenza che le relative posizioni, a fronte di eventuali violazioni di legge nello esercizio di quel potere, sono tutelabili davanti al giudice amministrativo" (Sez. U, Sentenza n. 8987 del 29/08/1990; Sez. U, Sentenza n. 11438 del 18/11/1997; Sez. U, Sentenza n. 12039 del 28/11/1997) .
Infine,pure il profilo temporale della dedotta carenza di potere è insussistente perchè "in tema di alloggi e di opere infrastrutturali per l’intervento a Napoli ex titolo 8^ della L. 14 maggio 1981, n. 219, la L. 8 agosto 1995, n. 341, art. 22, comma 5 bis (di conversione del D.L. 23 giugno 1995, n. 244), ha conferito validità agli atti ed ai provvedimenti adottati dai Commissari straordinari del Governo, anche per il tramite di loro funzionari delegati, sulla base di una serie di decreti legge (dal n. 79 del 1987 al n. 450 del 1988) non convertiti, facendo salvi i rapporti giuridici sorti e gli effetti prodotti al 29 marzo 1989. In precedenza, il D.L. n. 1 del 1987 ed D.L. n. 8 del 1987, tempestivamente convertiti in legge, avevano fatto in modo che i poteri commissariali ricominciassero a decorrere, senza soluzione di continuità, dal 1 gennaio 1987 al 30 dicembre 1987 (D.L. n. 1 del 1987), per poi essere ulteriormente prorogati fino al 31 marzo 1987 (D.L. n. 8 del 1987). Ne consegue che, per menzionati periodi, si sono validamente ed efficacemente esplicati, senza soluzione di continuità, i poteri commissariali in oggetto (Sez. 1, Sentenza n. 17709 del 12/12/2002: fattispecie relativa ad ordinanza commissariale resa in data 5 maggio 1987, la cui validità, affermata dal giudice di merito, è stata confermata dalla S.C.).
Invero, la proroga ha comportato il perdurare, per tutto il tempo anteriore alle nuove date, a mano a mano, fissate per legge, dei medesimi compiti e poteri straordinari originariamente conferiti (cfr. Sez. U, Sentenza n. 11073 del 10/11/1997).
Il bene, pertanto, è stato legittimamente espropriato -come ha evidenziato la corte di merito nella motivazione innanzi trascritta – talchè la domanda andava proposta nei confronti del concessionario, che ha peraltro conseguito il decreto di esproprio in data 6 aprile 1993 in virtù della regola per la quale in tema di esecuzione di opere ricomprese nel programma straordinario di urbanizzazione nell’area metropolitana del Comune di Napoli previsto dalla L. 14 maggio 1981, n. 219, la delega conferita al concessionario, ai sensi dell’art. 81 di detta Legge, riveste caratteri di tale ampiezza da far identificare nel concessionario stesso,quale soggetto attivo del rapporto espropriativo, il soggetto obbligato dal lato passivo al pagamento di tutte le indennità che si colleghino alla procedura ablativa; sicchè, da un canto, il rapporto obbligatorio relativo al pagamento di quelle indennità intercorre unicamente tra il proprietario ed il concessionario, e, dall’altro, il proprietario può far valere il suo diritto unicamente nei riguardi del concessionario, di modo che il concedente è carente di legittimazione passiva rispetto alle domande aventi ad oggetto il pagamento delle indennità (Cass. sez. un. 6769/2009; 10163/2003;
17260/2002; 299/2000).
Infine, quanto ai profili di illegittimità costituzionale della L. 8 agosto 1995, n. 341, art. 22, comma 5 bis, sollevati in relazione a varie norme della Carta costituzionale e anche della CEDU, va rilevato che l’art. 77 Cost. consente al legislatore di disciplinare con legge gli effetti della mancata conversione di decreti legge, anche con norme retroattive (cfr. Corte cost. sent. n. 244 del 1997).
Quanto alla violazione della CEDU, la stessa sentenza della Corte costituzionale (n. 78 del 2012) menzionata da parte ricorrente nella memoria ha precisato che secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in linea di principio, nulla vieta al potere legislativo di regolamentare in materia civile, con nuove disposizioni dalla portata retroattiva, diritti risultanti da leggi in vigore, mentre "il principio della preminenza del diritto e il concetto di processo equo sanciti dall’art. 6 della Convenzione ostano, salvo che per imperative ragioni di interesse generale, all’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia, al fine di influenzare l’esito giudiziario di una controversia". Imperative ragioni di interesse generale che da tempo le Sezioni unite di questa Corte hanno ritenuto sussistere in relazione all’art. 42 Cost. e con specifico riferimento alla L. n. 219 del 1981, art. 80 "che contiene l’indicazione del motivo di pubblico generale interesse, individuato nella realizzazione del programma di edilizia residenziale nell’area metropolitana di Napoli" (cfr. Sez. un., Sentenza n. 4573 del 1998).
Il ricorso, dunque, deve essere rigettato.
Sussistono, nondimeno, giusti motivi per la compensazione delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte riunisce i ricorsi, rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale. Compensa le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 27 giugno 2012.
Depositato in Cancelleria il 19 luglio 2012
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