Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Gli appellanti sono stati nominati alla carica di Revisori dei conti presso l’azienda servizi municipalizzati di Piacenza con delibera del commissario straordinario n. 98 del 5 maggio 1994.
Il mandato, inizialmente fissato per il triennio 93/95, è stato modificato, con delibera n. 157 del 23 giugno 1994, con riferimento al triennio 1994 /96.
Con deliberazione n. 67 del 31 marzo 1994, integrata con successiva deliberazione n. 106 del 19 maggio 1994, è stato approvato il nuovo statuto dell’azienda, previa trasformazione della precedente "azienda municipalizzata" in "azienda speciale", ai sensi degli articoli 22 e 23 della legge 8 giugno 1990 n.142.
Lo statuto, divenuto esecutivo con decorrenza 16 giugno 1994, disciplinava la composizione, la nomina e la durata in carica il collegio dei revisori (articolo 22), nonché le relative funzioni (articolo 23).
Con bando del 19 gennaio 1995, il sindaco di Piacenza ha reso noto l’intendimento dell’amministrazione comunale di procedere alla nomina di tre componenti del collegio dei revisori dei conti presso l’azienda così trasformata. E’ stata iniziata la procedura relativa all’esame delle candidature, all’esito della quale sono stati nominati i controinteressati, con provvedimento sindacale n.13871 del 27 marzo 1995. Quindi i ricorrenti, con nota del 4 aprile 1995, sono stati informati della nomina anzidetta, decorrente dal 1 aprile 1995 e della conseguente cessazione dall’incarico dai medesimi in precedenza ricoperto.
2. Contro tale atto sono insorti i revocati Revisori innanzi al Tar per le EmiliaRomagna, sezione di Parma, che, con la sentenza ora impugnata, ha rigettato il ricorso.
3. Hanno, quindi, proposto appello, deducendo:
la sentenza non ha svolto un esame concreto della fattispecie, laddove non ha considerato che si è realizzata una successione da parte della nuova azienda in tutti i rapporti pertinenti la precedente, ai sensi dell’articolo 2498 del codice civile;
la sentenza risulta manifestamente erronea, laddove ha disatteso la censura relativa alla incompetenza del sindaco nel disporre le nomine dei membri del collegio dei revisori dei conti ai sensi dell’articolo 22 del nuovo statuto, anche esso impugnato con il ricorso di primo grado.
4. Il comune di Piacenza non si è costituito.
5. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 14 dicembre 2010.
5.1. L’appello non è fondato.
5.2. La questione che viene all’esame del collegio si può riassumere nella necessità di stabilire se il passaggio dall’"azienda municipalizzata" all’"azienda speciale", di cui all’articolo 23 della legge n. 142/ 1990, comporti solamente la trasformazione del primo soggetto oppure la sua estinzione e, in tale ultima ipotesi, nella individuazione del momento in cui si è verificata l’estinzione dell’azienda municipalizzata e la creazione della nuova azienda speciale, in quanto questo assumerebbe forza dirimente per stabilire se il passaggio dal vecchio al nuovo soggetto incida sulla nomina dei revisori ricorrenti, pacificamente avvenuta in epoca successiva all’entrata in vigore del nuovo statuto; sicchè essi sarebbero stati preposti "ope legis" proprio alla revisione dei conti della nuova azienda speciale, con la conseguenza che la comminata cessazione dalla carica si risolve in una illegittima revoca dell’incarico.
5.3. Occorre premettere che la modificazione e la soppressione degli enti e degli uffici pubblici costituisce, nonostante l’uso di vocaboli comuni alle due discipline, una vicenda diversa da quella che si registra in materia di trasformazione, successione ed estinzione di enti e società private.
Nella sistematica migliore si pone in dubbio che l’avvicendarsi nel tempo di figure soggettive, e il conseguente trasferimento di rapporti dall’una all’altra figura, costituisca un fatto successorio in senso stretto.
Infatti, a proposito di tale fenomeno, si distinguono tre distinte vicende: la successione nel "munus", la successione nei rapporti patrimoniali, l’avvicendamento di ordinamenti giuridici. Tali vicende possono avverarsi indipendentemente l’una dall’altra, nel senso che se alla soppressione segue l’attribuzione della cura degli stessi interessi pubblici in capo al nuovo ente, si ha successione, ossia subentra nei rapporti patrimoniali necessari allo svolgimento della propria attribuzione, ma non necessariamente anche negli altri rapporti.
In altri termini, la regola è che si ha una successione a titolo particolare e non universale, a meno che non sia la stessa legge a stabilire che il nuovo ente, oltre ad assumere le attribuzioni del vecchio, ne rilevi anche la struttura e il patrimonio.
Quanto, infine, all’avvicendamento di ordinamenti giuridici, il fenomeno è ancora più complicato, in quanto non si tratta di successione tra enti, ma di ordinamenti di enti esponenziali che si susseguono l’uno all’altro nel tempo.
5.4. Tanto premesso, gli articoli 22 e 23 della legge n. 142/1990, vigenti all’epoca dei fatti, costituiscono la prima vera riforma dei servizi pubblici locali, attraverso il superamento del criterio di enumerazione analitica dei servizi che gli enti locali possono assumere, prevedendosi anche una varietà di strumenti giuridici per la loro gestione.
L’articolo 22, comma 3, della legge indicata stabilisce che i Comuni possano gestire i servizi pubblici nelle forme indicate. L’ente locale ha piena discrezionalità nell’individuazione del tipo di gestione di un servizio, purché sia tale da assicurare i migliori risultati.
Le forme di gestione sono: la gestione in economia; la gestione in concessione a terzi, la gestione a mezzo di azienda speciale; la gestione a mezzo di istituzione; la gestione a mezzo di società per azioni.
Per quanto riguarda l’azienda speciale, l’articolo 23, pur conservando la medesima denominazione, conferisce alle aziende municipalizzate una configurazione soggettiva completamente diversa da quella delle aziende speciali, ai sensi del Testo Unico n.2578/1925.
Infatti, l’azienda speciale diventa ente strumentale del Comune, dotato di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale, con un proprio statuto, approvato dal consiglio comunale. A differenza del precedente modello, con l’attribuzione della personalità giuridica, non si presenta più come organoimpresa del Comune, bensì come un ente legato ad esso dal solo vincolo della strumentalità; e pertanto i rapporti tra i due enti diventano intersoggettivi e non interorganici.
Va da sé che il nuovo tipo di azienda, dotato anche di autonomia imprenditoriale, ossia della facoltà di esercitare un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi, comporta una piena autonomia nella formazione della volontà dell’ente rispetto al Comune, cui consegue necessariamente un mutamento anche nell’esercizio dei controlli di quest’ultimo.
5.5. Venendo al caso di specie, la Sezione osserva che la nuova disciplina dell’azienda speciale è tale da far ritenere che i Comuni, laddove erano chiamati ad applicare la legge, hanno avuto ampia discrezionalità sia nella scelta di estinguere semplicemente le aziende autonome, qualora non vi fosse la necessità di proseguire il servizio, sia quello di continuare la gestione attraverso l’utilizzazione del nuovo strumento, con la sostituzione del vecchio. Nel primo caso avrebbero dovuto aprire il procedimento di liquidazione; nel secondo avrebbero dovuto aprire anche il procedimento costitutivo.
Richiamando il quadro generale elaborato in materia, che la nuova normativa conferma pienamente,
è agevole notare come il nuovo strumento debba necessariamente essere adottato nell’ipotesi in cui il Comune intenda proseguire la gestione del servizio pubblico. Pertanto in tale ipotesi il rapporto tra i due enti non può che essere sicuramente di successione nel "munus"; il che non comporta necessariamente successione nei rapporti patrimoniali e in quelli relativi alla struttura organizzativa.
Infatti, la legge si limita a elencare gli strumenti a disposizione dell’ente pubblico territoriale per la gestione del servizio, in cui non compare l’azienda speciale così com’era conosciuta; mentre invece è noto che la successione a titolo universale costituisce un’eccezione che solo il legislatore può porre con norma espressa.
Dal sistema emerge chiaramente come il legislatore abbia riservato in capo all’ente comunale un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la successione nei rapporti patrimoniali e la regolamentazione della struttura organizzativa del nuovo ente previsto in sostituzione del vecchio.
Sicché la vicenda è estintiva e costitutiva al tempo stesso; il che comporta l’apertura di due procedimenti separati e collegati. Il primo è diretto a provvedere in ordine ai rapporti patrimoniali e personali da sopprimere o da assegnare al nuovo ente, mentre il secondo è diretto a fornire la dotazione patrimoniale e a disegnare la struttura organizzativa del nuovo ente.
Va da sé, quindi, che è del tutto irrilevante stabilire il momento, peraltro pacificamente avvenuto in epoca precedente l’approvazione del nuovo statuto, della nomina dei revisori appellanti, in quanto il provvedimento che ha comminato la loro cessazione dalla carica si inserisce nel procedimento estintivo del vecchio ente; mentre la nomina dei loro sostituti si inserisce nel procedimento costitutivo del nuovo ente. Pertanto il richiamo fatto dagli appellanti all’istituto della revoca è del tutto incongruo.
5.6. Tuttavia, il punto controverso è quello di stabilire se gli appellanti conservassero o meno il diritto a "transitare" nella nuova struttura per effetto della stessa nuova normativa e, in caso negativo, se il Comune che ha costituito il nuovo ente era tenuto ad attenersi alla deliberazione della precedente nomina.
In base a quanto diffusamente esposto, l’esclusione di una successione al titolo universale tra gli enti in esame -ossia quella relativa al "munus", ai rapporti patrimoniali e alla struttura- esclude che gli appellanti siano succeduti nel nuovo organo in virtù della stessa legge.
Parimenti va escluso che essi conservassero l’interesse protetto ad essere assegnati al nuovo organo.
Infatti, il nuovo ente costituito dal Comune, in virtù della stessa legge istitutiva, non ha nessuna continuità con il vecchio, in quanto il legislatore non si è limitato a "trasformare" il vecchio ente, ma ne ha previsto uno completamente nuovo e diverso, laddove gli ha conferito la personalità giuridica, l’autonomia patrimoniale e imprenditoriale nonché l’autonomia statutaria, diretta a disciplinare la nuova struttura organizzativa, ivi compresi gli organi rappresentativi, deliberanti, di gestione e di controllo.
Pertanto, non vi è nessun collegamento giuridicamente qualificato tra i due enti, in quanto l’attribuzione della personalità giuridica di diritto pubblico, che consegue alla semplice istituzione dell’ente e in virtù della stessa legge, colloca i fatti giuridici nell’ambito dei rapporti intersoggettivi e non interoganici, per cui non vi è successione tra gli organi delle due figure soggettive, che, in caso contrario, avrebbe potuto comportare, se non un transito automatico, quanto meno un condizionamento all’attività discrezionale del Comune nel momento in cui procedeva alla dotazione personale dei nuovi organi.
5.6. Relativamente alla doglianza che, qualora la nomina dei nuovi Revisori si fondi sul venir meno del rapporto fiduciario con i vecchi, attuali appellanti, essa doveva essere adeguatamente motivata, è sufficiente richiamare il fatto che la fiducia non viene in rilievo, in quanto il provvedimento di cessazione dall’incarico e quello di nomina dei nuovi revisori sono l’espressione di due procedimenti diversi, in cui il venir meno della nomina precedente assume il carattere dell’atto dovuto, quale conseguenza necessaria della vicenda estintiva, anche nel caso di persistenza della fiducia. Inoltre, quand’anche la fiducia fosse alla base dei due provvedimenti, essa non è sufficiente a radicare la pretesa degli appellanti all’assegnazione presso il nuovo organo, non potendosi escludere la possibilità che essa sussista in misura uguale o maggiore anche verso i nuovi nominati.
5.7. Quanto, infine, alla sussistenza o meno in capo al Sindaco del potere di nomina dei nuovi Revisori, il collegio osserva che, a parte che lo statuto non lo esclude (anzi l’art. 22 del nuovo statuto lo prevede espressamente), gli appellanti sono sprovvisti di un interesse giuridicamente qualificato, in quanto l’eventuale annullamento, per questa via, dell’atto di nomina non comporterebbe nessun vantaggio per essi, data la netta separazione dei due procedimenti. Né sono stati proposti motivi d’appello specifici, ossia attinenti al procedimento per la formazione della graduatoria da cui sono state attinte le nuove nomine.
In ogni caso, la semplice presenza di un rapporto di strumentalità intersoggettivo e non interorganico, determina anzitutto la modifica del sistema dei controlli e, quindi, legittima un rapporto tutorio maggiormente invasivo in capo all’organo rappresentativo del Comune, attesa l’estraneità dell’ente pubblico alle scelte imprenditoriali dell’ente strumentale.
6. In conclusione l’appello va rigettato.
7. La mancata costituzione del Comune comporta il non luogo provvedere circa le spese del grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, rigetta l "appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere, Estensore
Marzio Branca, Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
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