Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Nel ricorso si espone che:
– il sig. L., titolare di una stazione di rifornimento con annesso locale "bar – gastronomia" ubicata all’esterno del centro abitato di Avetrana e, in specie, sulla S.P. "ex S.S. n. 174", chiedeva il rilascio di una concessione per l’apertura di una rivendita speciale di generi di monopolio.
– in sede istruttoria l’Amministrazione rilevava, quale elemento ostativo all’accoglimento della domanda, la presenza di due rivendite ordinarie a 309 e 469 metri di distanza.
– nonostante le controdeduzioni del L., infine, l’AAMS rigettava l’istanza con provvedimento n. 139 del 21 gennaio 2010.
2.- Veniva dunque proposto il ricorso in esame, per i motivi che seguono:
A) Violazione dell’art. 4, comma 3, l.r. 13 dicembre 2004, n. 23. Carenza assoluta di potere.
B) Violazione dell’art. 4, comma 2, l.r. n. 23/04 e dell’art. 83 bis, comma 17, l. 6 agosto 2008, n. 133. Violazione dell’art. 117, comma 2, lett. e), Cost.. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità, irragionevolezza manifesta, travisamento dei fatti.
C) Violazione dell’art. 22 l. 22 dicembre 1957, n. 1293 e dell’art. 53 del d.p.r. 14 ottobre 1958, n. 1074. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta, irragionevolezza e ingiustizia, sviamento di potere.
3.- Costituitisi in giudizio, le Amministrazioni intimate e il controinteressato chiedevano il rigetto del ricorso sulla base di argomentazioni che saranno esaminate congiuntamente ai motivi di gravame proposti.
4.- All’udienza del 28 ottobre 2010 la causa veniva introitata per la decisione.
5.- Tanto premesso in fatto, rileva il Collegio che il ricorso è fondato e va accolto per le ragioni che di seguito si esporranno.
6.- Va rilevato, anzitutto, che l’impugnato diniego era giustificato non ravvisandosi "nella zona e presso la struttura in questione particolari ed eccezionali esigenze di servizio da coprire mediante l’impianto di una rivendita speciale, vista la presenza, tra l’altro, della rivendita n. 1 (…)a metri 309 e della rivendita n. 2 (…)a metri 469, ambedue ben al di sotto dei 500 metri minimi prescritti dalla normativa vigente": sul punto della rilevanza del tema in concreto posto dalla p.a. a base della decisione, peraltro, e cioè il riferimento ad una distanza minima come prescritta "dalla normativa vigente", la giurisprudenza amministrativa si è di recente più volte espressa in modo univoco nei sensi che di seguito testualmente si riportano.
6.1 Il T.a.r. Lazio, in specie, con sentenza del 1° luglio 2010, sottolineava come tornasse "all’esame della Sezione nuovamente (…)la ormai nota questione attinente alla possibilità di istituire una rivendita speciale di generi di monopolio prescindendosi dal criterio della distanza con altre rivendite già istituite, criterio che invece, a mente delle circolari 16 maggio 1996 n. 04/61500 e 25 settembre 2001 n. 04/63406 (…), è ritenuto essenziale (…).
Giova ribadire in premessa, in via generale ma pur sempre con portata rilevante nel presente giudizio, che le circolari amministrative costituiscono atti interni, diretti agli organi ed agli uffici periferici, al fine di disciplinarne l’attività e vincolano, conseguentemente, i comportamenti degli organi operativi sottordinati, ma non i soggetti destinatari estranei all’Amministrazione, che non hanno neppure l’onere dell’impugnativa, potendo direttamente contestare la legittimità dei provvedimenti applicativi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005 n. 2768).
Nel caso di specie, quindi, la determinazione di rigetto assunta in via conclusiva dalla sede laziale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, che si è attenuta alle indicazioni delle summenzionate circolari pur non citandole espressamente, appare sul piano formale correttamente adottata.
Tuttavia viene in rilievo la incoerenza del contenuto delle ridette circolari con la normativa di riferimento, rispetto alla quale esse si pongono in aperto contrasto per quanto concerne la disciplina vigente in materia di rilascio di concessioni per le rivendite speciali di generi di monopolio.
Infatti sia la norma di fonte primaria, vale a dire l’art. 22 della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, che quella di fonte secondaria e regolamentare, l’art. 53 del D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074 chiariscono la presenza di una particolare disciplina che il legislatore ha voluto dettare per il rilascio di tali concessioni rispetto a quella che deve essere seguita e tenuta in considerazione per il rilascio delle concessioni per le rivendite ordinarie.
La normativa in questione propone un approccio della specialità di questo settore in ragione della quale tali esercizi sono consentiti "per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell’Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino". Come emerge dal testo della citata norma primaria, proprio l’espresso riferimento alla mancanza delle condizioni necessarie per una rivendita ordinaria induce a concludere nel senso che non possa trovare applicazione, in sede di istituzione di una rivendita speciale, il solo criterio della distanza, che caratterizza appunto le rivendite ordinarie, occorrendo invece una valutazione improntata a discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, volta specificamente ad accertare la sussistenza dei presupposti stabiliti per la istituzione delle rivendite speciali (in tal senso si è invero orientata la giurisprudenza, che ha sottolineato come l’apprezzamento discrezionale richiesto debba riguardare l’intera vicenda, anche al fine di rilevare se l’eventuale prossimità di altre rivendite renda eventualmente inconciliabile o non utile la progettata rivendita speciale, per la concreta insussistenza delle "particolari esigenze del pubblico servizio" postulate dalla legge: cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2005 n. 1180).
Più in particolare e con specifico riferimento alla istituzione di rivendite speciali continuative presso stazioni di servizio carburanti ed altro (che è poi lo specifico caso posto all’esame della Sezione con il ricorso qui oggetto di scrutinio) si è affermato che:
– l’istituzione o il trasferimento di una rivendita speciale di tabacchi, di cui all’art. 53 della legge n. 1074 del 1958, non postula necessariamente il rispetto di requisiti minimi di distanza previsti per le rivendite ordinarie, potendo questo aspetto aver rilevanza solo in via discrezionale, nel caso, cioè, la distanza assuma un rilievo tale (rivendite poste a pochi metri l’una dall’altra) da rendere inconciliabile la contemporanea presenza di due rivendite (Cons. Stato, Sez. IV, n. 1180 del 2005, cit.);
– l’istituzione di rivendite speciali, infatti, si caratterizza per il fatto che il servizio di vendita è destinato ad essere reso a particolari categorie di persone variamente indicate e qualificate, con la conseguenza che il ricorrere dei requisiti necessari richiesti dall’art. 53 del DPR n. 1074 del 1958 costituisce una condizione necessaria perché una rivendita di generi di monopolio possa essere qualificata e concessa come speciale, mentre risultano irrilevanti sia la densità di popolazione della zona che le distanze con altre rivendite di generi di monopoli (cfr. T.a.r. Lazio, Sez. II, 3 febbraio 2005 n. 996, T.a.r. EmiliaRomagna, Parma, 18 febbraio 2004 n. 49, T.a.r. Abruzzo, Pescara, 13 febbraio 2004 n. 222 e T.a.r. Puglia, Lecce, 8 maggio 2003 n. 2997);
– il rilascio dell’autorizzazione a gestire una rivendita speciale di tabacchi e generi di monopolio non è lesiva dei diritti dei titolari delle circostanti rivendite ordinarie di generi di monopolio in quanto con la rivendita speciale sono soddisfatte particolari esigenze di pubblico servizio, anche di carattere temporaneo, in una serie di luoghi specifici (Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2001 n. 2201);
– i distributori di carburante rientrano tra le stazioni di servizio automobilistico, ai sensi dell’art. 53 del regolamento di esecuzione della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, approvato con D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074, con la conseguenza che legittimamente in essi si fa luogo all’istituzione di rivendita speciale di tabacchi (Cons. giust. amm. Sicilia, Sez. giurisd., 23 ottobre 1998 n. 631).
Al riguardo la Sezione, uniformandosi ai citati precedenti, non può che ribadire come, nelle rivendite speciali continuative, non abbia importanza alcuna né la densità della popolazione della zona né la distanza con altre rivendite di generi di monopolio, condizioni queste invece rilevanti solo tra le rivendite ordinarie. D’altronde va sottolineato come gli automobilisti fruitori nelle stazioni di servizio carburanti costituiscano utenza diversa e distinta da quella stanziale propria delle rivendite ordinarie.
Alla luce di quanto sopra esposto, l’impugnato provvedimento di reiezione dell’istanza della società ricorrente, imperniata esclusivamente sul rilievo della mancanza del requisito della distanza per la nuova istituzione della rivendita speciale, si palesa illegittimo, per difetto di motivazione.
In tal senso il ricorso va accolto facendosi salva l’adozione degli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione dovrà adottare sulla scorta dei principi sopra enunciati e tenendo conto, altresì, delle sopravvenute disposizioni dell’art. 83bis del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), che al comma 17 prevede in modo esplicito la inapplicabilità agli impianti di distribuzione di carburante di restrizioni od obblighi circa la possibilità di offrire attività e servizi integrativi, tra cui rientrano anche le rivendite di generi di monopolio, come già rilevato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., in tal senso, la recentissima decisione della Quarta sezione 21 dicembre 2009 n. 8530) (…)" (T.a.r. Lazio Roma, II, 1 luglio 2010, n. 22079).
Nello stesso senso anche il Consiglio di Stato con sentenza della Quarta Sezione n. 1768 del 26 marzo 2010 ed ancora il T.a.r Lazio con sentenza della Seconda Sezione n. 32121 del 7 settembre 2010.
6.2 In ragione di quanto fin qui esposto, dunque, ed appunto ribadito che l’AAMS ricollegava in maniera pressocchè automatica l’assenza delle "particolari esigenze del pubblico servizio" al profilo della distanza dalle rivendite più vicine (del tutto trascurando i pur significativi elementi in fatto prospettati dalla parte nelle proprie osservazioni, tesi ad evidenziare le "specificità" della stazione di servizio, ubicata lungo una direttrice ad alta densità di traffico), il ricorso deve essere accolto e l’impugnato provvedimento annullato, nei sensi prima puntualizzati dalla richiamata pronuncia n. 22079 del 2010.
7.- Anche con riferimento alle spese di giudizio può infine richiamarsi quanto correttamente osservato dal Tribunale laziale, per il quale "l’aver tenuto conto degli incongrui principi, rispetto alle fonti normative di settore, contenuti nelle circolari suindicate che, per quanto sopra detto ed in ragione della loro natura giuridica, non vengono "tecnicamente annullate" dal giudice amministrativo, creandosi in tal modo una loro sopravvivenza, idonea quindi a confondere l’operato degli Uffici dell’Amministrazione, non manifesta allo stato (in quanto valutazione opposta dovrà svolgersi da parte del giudice amministrativo laddove nel corso del tempo le più volte citate circolari non verranno rimosse dall’Amministrazione e sostituite con altre fonti interne dal contenuto più aderente alle disposizioni normative di settore) alcun profilo di evidente negligenza nel comportamento dei ridetti uffici, determinandosi in tal modo la necessità per il Collegio di stimare la sussistenza di giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti controvertenti".
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 538/2010 indicato in epigrafe, lo accoglie.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 28 ottobre 2010, con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Ettore Manca, Consigliere, Estensore
Patrizia Moro, Primo Referendario
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