Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espone in fatto l’odierno ricorrente di essere stato eletto dall’Assemblea dei Soci del 24 aprile 2010 Consigliere del Consiglio di Amministrazione della Società C.D.A. quale rappresentante della L.A. della C.A." e di aver provveduto all’inoltro della documentazione attestante il possesso dei necessari requisiti per assumere la carica.
Successivamente all’inoltro, da parte della Società C.D.A., della documentazione inerente gli eletti al Consiglio di Amministrazione all’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private di Interesse Collettivo, per le verifiche di rito, quest’ultimo, con nota del 6 luglio 2010, ha richiesto documentazione integrativa attestante il possesso, da parte del ricorrente, delle specifiche esperienze professionali richieste, per l’idoneità alla carica, dall’art. 3, comma 1, del D.M. n. 186 del 1997.
Riscontrata la richiesta, con la gravata nota del 24 settembre 2010 l’ISVAP ha ritenuto che il ricorrente non avesse maturato le necessarie specifiche esperienze professionali, ordinando al Consiglio di Amministrazione della Società C.D.A. di provvedere alla sua sostituzione nel termine di 15 giorni.
Avverso tale provvedimento deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 76 del D.Lgs. 7 settembre 2005 n. 209 recante il Codice delle Assicurazioni Private, dell’art. 3 del Decreto del Ministero dell’Industria,del Commercio e dell’Artigianato del 24 aprile 1997 n. 186, dell’art. 1 del Decreto del Ministero della Giustizia del 30 marzo 2000 n. 162. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della legge 28 dicembre 2005 n. 262, recante norme sulla tutela del risparmio. Difetto assoluto di motivazione. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per carenza di presupposto, travisamento, illogicità, carenza istruttoria.
Nel richiamare la disciplina dettata dal D.Lgs. n. 209 del 2005 e dal D.M. n. 186 del 1997, sostiene parte ricorrente di aver adeguatamente comprovato il possesso dei requisiti di cui alle lettere b) e c) del citato D.M., avendo egli svolto attività di insegnamento universitario in materia di Economia Politica dal 1974 al 1982 presso l’Università di Padova ed avendo svolto incarichi di direzione presso società di dimensioni analoghe a quelle della Società C.D.A.i.
Contesta, quindi, il ricorrente, innanzitutto, i rilievi negativi formulati dall’ISVAP con riferimento al requisito inerente l’attività di insegnamento universitario svolta, affermando in proposito la sussistenza del carattere di continuità dello stesso e come la disciplina di riferimento dettata dal citato D.M. non richieda che l’insegnamento debba essere di ruolo, lamentando in proposito l’arbitrarietà del richiamo effettuato dall’ISVAP al D.M. n. 162 del 2000 al fine di affermare la necessità che l’insegnamento universitario sia di ruolo, evidenziando in proposito come tale disciplina si riferisca ai membri del collegio sindacale di società quotate in borsa chiamati a funzioni di controllo, come tale non applicabile ai membri del Consiglio di Amministrazione, riportandosi in proposto al dettato letterale dell’art. 3 del D.M. n. 186 del 1997, il cui chiaro tenore non consentirebbe il ricorso all’interpretazione analogica o estensiva di altre disposizioni.
2 – Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 76 del D.Lgs. 7 settembre 2006 n. 209 recante il Codice delle Assicurazioni Private, dell’art. 3 del Decreto del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato del 24 aprile 1997 n. 186, dell’art. 1 del Decreto del Ministero della Giustizia del 30 marzo 2000 n. 162. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della legge 28 dicembre 2005 n. 262, recante norme sulla tutela del risparmio. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 241 del 1990. Difetto assoluto di motivazione. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per carenza di presupposto, travisamento, illogicità, carenza istruttoria.
Deduce parte ricorrente l’illegittimità del gravato provvedimento anche nella parte in cui l’ISVAP ha ritenuto che le esperienze professionali dallo stesso maturate in incarichi di direzione non rientrino tra quelle richieste dal D.M. n. 186 del 1997, non presentando le società presso le quali sono state acquisite i previsti requisiti dimensionali.
Nel precisare che il requisito in esame è previsto in via alternativa rispetto a quello inerente l’insegnamento universitario, lamenta parte ricorrente l’assenza di un adeguato supporto motivazionale alla ritenuta non adeguatezza dimensionale delle società presso cui ha svolto la propria attività, nel dettaglio illustrando le caratteristiche e gli elementi di rilievo delle stesse cui parametrare la valutazione circa il possesso del requisito in questione.
Si è costituito in resistenza l’intimato Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo sostenendo, con articolate controdeduzioni, l’infondatezza del ricorso, con richiesta di corrispondente pronuncia.
Ha svolto intervento ad adiuvandum l’Associazione "Amici della C.A., che ha presentato una lista alternativa per l’elezione dei componenti del Consiglio di Amministrazione della Società C.D.A., nel cui ambito è stato eletto il ricorrente, proponendo argomentazioni analoghe a quelle svolte a sostegno del ricorso, di cui chiede l’accoglimento.
Con ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato gli atti di convocazione del Consiglio di Amministrazione della Società C.D.A. volti alla adozione degli atti conseguenti al gravato provvedimento dell’ISVAP, nonché la nota con cui quest’ultimo ha concesso una proroga di 30 giorni per l’adozione dei provvedimenti conseguenti al riscontro del mancato possesso in capo al ricorrente dei previsti requisiti di idoneità alla carica, riproponendo le considerazioni svolte nel ricorso introduttivo del giudizio, ulteriormente argomentando.
Con ordinanza n. 4901/2010 è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare degli effetti del gravato provvedimento.
Alla pubblica udienza del 15 dicembre 2010 la causa è stata chiamata e, sentiti i difensori delle parti, trattenuta per la decisione, come da verbale.
Motivi della decisione
Con il ricorso in esame è proposta azione impugnatoria avverso il provvedimento – meglio descritto in epigrafe nei suoi estremi – con cui l’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo (hic hinde ISVAP), nell’esercizio delle proprie prerogative di controllo, ha ritenuto che il ricorrente, eletto quale componente del Consiglio di Amministrazione della Società C.D.A.i in rappresentanza della lista "Amici della C.A., non abbia maturato le specifiche esperienze professionali richieste dall’art. 3, comma 1, del D.M. n. 186 del 1997 per l’idoneità alla carica di membro del Consiglio di Amministrazione, ordinando alla Società C.D.A. di provvedere alla sua sostituzione.
Prima di procedere alla disamina delle censure ricorsuali proposte giova premettere un breve richiamo al contenuto della gravata determinazione, al fine di meglio delineare i contorni della vicenda in esame e più compiutamente definire la portata delle doglianze che alla stessa afferiscono.
In tale direzione, va precisato che l’ISVAP ha ritenuto, innanzitutto, non rientrare tra i requisiti di professionalità richiesti dall’art. 3, comma 1, del D.M. n. 186 del 1997, l’attività di insegnamento universitario svolta dal ricorrente dal 1975 al 1982 sulla base di assegni biennali rinnovabili sull’assunto che "le disposizioni del D.M. 186/97, pur non prevedendo esplicitamente che l’insegnamento universitario debba essere di ruolo, devono oggi essere interpretate alla luce della disposizione di cui all’art. 1, comma 2, lettera b) del decreto ministeriale 30 marzo 2000 n. 162 che disciplina i requisiti di professionalità dei sindaci di società quotate e assicurative".
Quanto all’ulteriore requisito di professionalità indicato dal ricorrente, inerente lo svolgimento di incarichi presso determinati enti e società, l’ISVAP ha ritenuto che queste ultime non rivestissero i requisiti dimensionali richiesti dal richiamato D.M. n. 186 del 1997, concludendo, quindi, per l’assenza, in capo al ricorrente, dei necessari requisiti di professionalità richiesti per poter rivestire la carica.
Tanto premesso, viene in rilievo, nella gradata elaborazione logica delle questioni sollevate con il ricorso in esame, il primo ordine di argomentazioni con cui parte ricorrente contesta le motivazioni sottese alla ritenuta non conformità dell’insegnamento universitario dallo stesso espletato alle prescrizioni recate dalla normativa di riferimento, invocando, a sostegno della denunciata illegittimità della gravata determinazione, il dato letterale della disposizione di cui all’art. 3, comma 1, del D.M. n. 186 del 1997, che, nel non prevedere espressamente che l’insegnamento universitario debba essere di ruolo, non consentirebbe il ricorso alla diversa disciplina dettata dal D.M. n. 162 del 2000 al fine di integrarne la portata, per l’effetto dovendo ritenersi l’arbitrarietà della ragione ostativa individuata dall’ISVAP nel regime giuridico non di ruolo di espletamento dell’attività di insegnamento universitario.
La censura, per le ragioni che si andranno ad illustrare, merita favorevole esame, dovendo confermarsi l’orientamento già espresso sul punto dalla Sezione in sede cautelare.
La compiuta delibazione in ordine alla questione, inerente l’individuazione della esatta portata del requisito di professionalità costituito dallo svolgimento di attività di insegnamento universitario, transita attraverso la ricognizione del quadro normativo di riferimento, da cui trarre le necessarie coordinate interpretative.
In proposito, viene in rilievo l’art. 76 del D.Lgs. n. 209 del 2005 – recante il Codice delle assicurazioni private – il quale prevede che "I soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di direzione e di controllo presso le imprese di assicurazione e di riassicurazione devono possedere i requisiti di professionalità, di onorabilità e di indipendenza stabiliti con regolamento adottato dal Ministro delle attività produttive, sentito l’ISVAP."
Non essendo stata adottata la normativa secondaria cui la citata disposizione rinvia per la definizione dei requisiti di professionalità ed onorabilità, trova perdurante applicazione il Decreto Ministeriale 24 aprile 1997 n. 186 – recante il regolamento concernente la determinazione dei requisiti di onorabilità e professionalità ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa, nonché la determinazione dei criteri per la concessione, la sospensione e la revoca delle autorizzazioni all’assunzione di una partecipazione qualificata o di controllo in imprese assicuratrici – il quale stabilisce, all’art. 3, comma 1, che "Gli amministratori ed i sindaci di un’impresa assicuratrice devono essere scelti secondo criteri di professionalità e competenza tra persone che abbiano maturato una esperienza complessiva di almeno un triennio attraverso l’esercizio di:
a) attività di amministrazione, direzione o controllo presso società ed enti del settore assicurativo, creditizio o finanziario aventi un capitale sociale non inferiore a 500 milioni di lire;
b) attività di amministrazione, direzione o controllo in enti pubblici o in imprese pubbliche e private aventi dimensioni adeguate a quelle dell’impresa assicuratrice presso la quale la carica deve essere ricoperta;
c) attività professionali in materia attinente al settore assicurativo, creditizio o finanziario, o attività di insegnamento universitario in materie giuridiche; economiche od attuariali."
Il ricorrente, come accennato, ha comprovato di aver svolto negli anni accademici dal 1975 al 1982 attività di insegnamento universitario in Economia Politica presso l’Università di Padova sulla base di assegni biennali rinnovabili, e tale attività è stata ritenuta dall’ISVAP non integrante il requisito di cui alla lettera c) del citato art. 3 del D.M. n. 186 del 1997 in quanto svolta in posizione non di ruolo, ritenendo di dover attribuire giuridico rilievo solo all’insegnamento di ruolo, traendo in proposito spunti interpretativi da quanto previsto dal D.M. n. 162 del 2000, che disciplina i requisiti di professionalità dei sindaci di società quotate e assicurative.
Il Collegio ritiene censurabile il percorso logico argomentativo con cui l’ISVAP è giunta a ritenere che l’insegnamento universitario, di cui alla lettera c) dell’art. 3, comma 1, del D.M. n. 186 del 1997, debba essere svolto, al fine di assumere giuridico rilievo per la dimostrazione del possesso del previsto requisito di professionalità, sulla base di un rapporto di ruolo, posto che la citata disposizione si limita a richiedere che tale insegnamento abbia avuto una durata di almeno tre anni, restando del tutto silente quanto al titolo di prestazione di detta attività.
Il generico riferimento, di cui alla citata norma, all’insegnamento universitario, unitamente al silenzio sul regime giuridico del relativo svolgimento, non consentono, ad avviso del Collegio – contrariamente a quanto affermato dalla resistente Amministrazione – di integrare la portata della norma attraverso il ricorso alla diversa disciplina dettata dal D.M. n. 162 del 2000, essendo quest’ultima riferita alla diversa categoria dei componenti degli organi di controllo delle società quotate e assicurative e non estensibile in via analogica alla diversa categoria degli amministratori, per i quali vige – escludendone ogni altra – una specifica disciplina di pari grado.
La disposizione del D.M. n. 162 del 2000, che richiede in capo ai sindaci di società quotate e assicurative lo svolgimento di attività didattica universitaria di ruolo, non può costituire utile parametro di riferimento interpretativo per rafforzare, integrandone la portata, il requisito di professionalità previsto dall’art. 3, comma 1, lettera c) del D.M. n. 186 del 1997, il cui tenore letterale, nella sua genericità, si riferisce inequivocabilmente all’insegnamento universitario nelle sue varie forme, non legittimando conseguentemente l’esclusione dal relativo ambito di applicazione dell’insegnamento universitario non di ruolo.
Ciò in applicazione degli ordinari canoni interpretativi, in base ai quali operazioni ermeneutiche integrative o applicazioni analogiche, nel presupporre l’esistenza di ambiguità o di vuoti normativi devono arrestarsi a fronte della chiarezza del dato normativo, la cui genericità – nella fattispecie – deve far propendere per un’opzione normativa volta a riconoscere la massima estensione al requisito previsto.
A fronte del descritto quadro normativo non possono condividersi le argomentazioni svolte dalla resistente Amministrazione in ordine alla sussistenza di una sfera di discrezionalità valutativa alla stessa riservata, al cui esercizio ricondurre l’interpretazione evolutiva del citato art. 3 sottesa al gravato provvedimento, e ciò in quanto il potere esercitato nella fattispecie risulta esorbitante rispetto ai confini che a tale discrezionalità discendono dal paradigma normativo di riferimento, risolvendosi le valutazioni effettuate dall’ISVAP in una vera e propria integrazione della portata della norma che trova ostacolo nella ricordata formulazione letterale della norma, la quale elide la possibilità per l’Autorità di escludere che il requisito di professionalità possa intendersi maturato per effetto dello svolgimento di attività di insegnamento universitario non di ruolo.
Aggiungasi che la fissazione di requisiti per lo svolgimento di determinate attività, oltre a salvaguardare interessi di rilievo pubblico connessi al relativo svolgimento, si traduce in una limitazione della sfera soggettiva dei privati, con conseguente necessità che la relativa previsione sia assistita dai caratteri di certezza e puntualità, limitando la sfera di discrezionalità valutativa che, altrimenti, potrebbe introdurre ipotesi di disparità di trattamento.
Non sottovaluta il Collegio le pur apprezzabili esigenze rappresentate dall’Amministrazione resistente circa la necessità di presidiare, attraverso la verifica dei requisiti di professionalità, la ratio del sistema normativo di riferimento in quanto finalizzato alla garanzia della saldezza patrimoniale e della stabilità delle imprese vigilate, da realizzarsi attraverso la supervisione sull’affidabilità degli esponenti aziendali, ma tali esigenze non possono essere perseguite attraverso l’integrazione, in via interpretativa ed in senso fortemente restrittivo, del disposto normativo – che invece risulta di ampia portata – mediante il ricorso alla disciplina dettata per una diversa categoria di soggetti chiamati a svolgere funzioni di controllo sulle società quotate e assicurative.
In presenza di una compiuta disciplina di dettaglio dettata in materia di requisiti di professionalità degli amministratori, le avvertite esigenze di fissazione di requisiti maggiormente idonei a garantire un più elevato livello di affidabilità deve necessariamente tradursi nell’adozione di apposite disposizioni normative che sostituiscano, modificandole, le previsioni dettate dal risalente D.M. n. 186 del 1997, allineando la relativa disciplina a quell’evoluzione normativa di cui il D.M. n. 162 del 2000, invocato dall’ISVAP, costituisce espressione.
Sulla base delle medesime ragioni e considerazioni sin qui illustrate deve, inoltre, ritenersi che per la maturazione del requisito di professionalità costituito dallo svolgimento di attività di insegnamento universitario non sia necessario il requisito dell’attualità, non ponendo il più volte richiamato art. 3 del D.M. n. 186 del 1997 alcun limite temporale di validità al relativo svolgimento, limitandosi a richiedere che lo stesso sia stato esercitato per almeno un triennio, senza prescriverne il carattere di attualità o indicarne un limite connesso alla sua risalenza nel tempo.
A fronte della descritta genericità del disposto normativo, la fissazione in sede di controllo di limiti temporali oltre i quali il requisito non potrebbe essere ritenuto sussistente si presterebbe ad arbitrarie limitazioni sganciate da un preciso indice normativo, in contrasto con la lettera della norma.
Ne consegue che l’avvenuto svolgimento da parte del ricorrente di attività di insegnamento universitario non di ruolo in epoca risalente non può fondare, in applicazione della disciplina di riferimento, un giudizio negativo in ordine alla sussistenza del requisito di professionalità previsto dall’art. 3, comma 1, lettera c), del D.M. n. 186 del 1997, il che conduce, in accoglimento dei corrispondenti motivi di censura e con assorbimento degli ulteriori motivi non esaminati, all’annullamento del gravato provvedimento adottato dall’ISVAP.
La particolarità della questione suggerisce di compensare tra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Definitivamente pronunciando sul ricorso N. 8622/2010, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il gravato provvedimento dell’ISVAP del 24 settembre 2010.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere
Elena Stanizzi, Consigliere, Estensore
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