Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. I ricorrenti sono i titolari rispettivamente della II e della III sede farmaceutica di Sezze e, con il ricorso all’esame, originariamente proposto presso la sede di Roma del Tribunale e quindi trasmesso alla sezione ex articolo 32 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, contestano gli esiti del procedimento con cui è stata operata una revisione del perimetro di tali sedi nonché della VI sede, di cui è titolare la dottoressa S., controinteressata.
In estrema sintesi i ricorrenti lamentano che le modifiche del perimetro delle sedi di rispettiva titolarità è strumentale allo scopo di permettere alla controinteressata, la cui sede farmaceutica fu illo tempore istituita al fine di soddisfare le esigenze assistenziali della popolazione delle zone periferiche di Sezze, di ubicare il proprio esercizio farmaceutico in prossimità del centro di Sezze Scalo, con pregiudizio dei loro interessi; essi sottolineano che già una precedente revisione della pianta organica, ispirata sostanzialmente allo stesso disegno, fu annullata dal T.A.R. Lazio, sede di Roma, con la sentenza n. 501 del 2005.
2. Si sono costituiti in giudizio il comune di Sezze, la regione Lazio, la A.S.L. Latina e la dottoressa S. che resistono al ricorso di cui denunciano l’inammissibilità oltre che l’infondatezza nel merito.
3. In data 22 febbraio 2010 i ricorrenti hanno depositato motivi aggiunti con cui hanno impugnato il decreto sindacale che ha autorizzato la dottoressa S. all’apertura del proprio esercizio farmaceutico nei locali siti in Sezze Scalo, via Calabria n. 6.
Motivi della decisione
1. Ai fini della migliore comprensione dei fatti di causa e della decisione è opportuna una sintetica premessa.
Con delibera G.C. n. 998 del 7 agosto 1996 il comune di Sezze istituì una sesta sede farmaceutica che avrebbe dovuto garantire il servizio in una vasta zona, abitata da circa 400 persone, comprendente "Via Veneto, Via Veriara, Via Migliara 47, Ponte Ferraioli, via Gricilli, Via Colli, Via Campo Cervino, Via Sorana, Monte Trevi, Via Piazza Marina, Via Fanfara, Via Strada Nuova"; la delibera giustificava la nuova sede con la necessità di garantire il servizio a tale popolazione, evidenziando che negli ultimi anni si era verificata una migrazione della popolazione dal centro cittadino verso tale area a causa della realizzazione di numerosi alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Gli odierni ricorrenti, titolari della seconda e terza sede farmaceutica, in occasione della periodica revisione della pianta organica delle farmacie, impugnarono la delibera G.R. n. 782 del 1 agosto 2003 nella parte in cui confermava la perimetrazione della sesta sede.
Il ricorso era accolto con la sentenza n. 501 del 21 gennaio 2005 della sezione Iter della sede di Roma di questo Tribunale che riconosceva il vizio di carenza di motivazione e di istruttoria in relazione alla circostanza che la perimetrazione della sesta sede immotivatamente veniva a intersecare il perimetro di sedi centrali, modificando in particolare la seconda e terza sede, in assenza di adeguata motivazione sulle ragioni dell’operazione.
La sentenza veniva appellata (il ricorso in appello è tuttora pendente; attualmente risulta "cancellato dal ruolo") ma, stante la sua esecutività, si avviava il procedimento per la sua esecuzione.
Era quindi approvata una nuova perimetrazione (delibera G.C. n. 175 del 7 novembre 2005 e delibera G.R. Lazio n. 1111 del 13 dicembre 2005).
2. La nuova perimetrazione era impugnata dalla dottoressa S. (all’epoca inserita nella graduatoria per l’assegnazione della sesta sede e successivamente assegnataria della medesima) innanzi a questa sezione.
A latere del ricorso la dottoressa S. rivolgeva al comune un’istanza di revisione facendo presente che la perimetrazione approvata nel 2005, peraltro su parere negativo della a.s.l. Latina, faceva coincidere la sesta sede farmaceutica con un territorio di campagna, del tutto disomogeneo e poco popoloso.
Il comune di Sezze acquisiva sulla questione un parere legale (che concludeva nel senso della illegittimità della nuova perimetrazione). Successivamente il comune: a) con delibera G.C. n. 69 del 2 aprile 2009, annullava la propria delibera G.C. n. 175 del 7 novembre 2005, rinviando a successivo provvedimento la definizione della VI sede farmaceutica; b) con la successiva delibera n. 79 del 23 aprile 2009 procedeva alla revisione della pianta organica delle farmacie.
A sua volta la Giunta regionale, che già aveva approvato con precedente delibera n. 265 del 24 aprile 2009 la revisione della pianta organica delle farmacie della provincia di Latina (riservandosi di provvedere successivamente per il solo comune di Sezze) con delibera n. 544 del 20 luglio 2009 approvava la nuova pianta organica del comune di Sezze chiudendo così definitivamente il procedimento.
3. Ciò premesso, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dai resistenti.
Il comune di Sezze e la dottoressa S. eccepiscono anzitutto che il ricorso è tardivo, in quanto i ricorrenti hanno contestato sin dal mese di giugno 2009 la nuova perimetrazione approvata dal comune e, pertanto, a quella data erano ben consapevoli della lesività dei provvedimenti adottati da quest’ultimo. Di conseguenza – in particolare secondo quanto ampiamente argomentato dal comune di Sezze – l’unico atto per il quale il ricorso può essere considerato tempestivo è la delibera G.R. Lazio n. 544 del 2009 e le uniche censure ammissibili sarebbero quelle relative a quest’ultima delibera con esclusione della possibilità di contestare ogni tratto di azione amministrativa attribuibile ai provvedimenti precedenti.
L’eccezione è infondata.
Il procedimento di revisione della pianta organica delle farmacie, infatti, ha un carattere complesso e viene definito dalla delibera della giunta regionale che approva quanto statuito in via preliminare dai singoli enti locali; in altri termini, le delibere del singolo ente locale non sono provvedimenti produttivi di effetti nei rapporti intersoggettivi ma atti strumentali della delibera di giunta regionale che approva la pianta organica; di conseguenza non vi è un onere di loro immediata impugnazione potendo (e dovendo) ogni interessato attendere per la proposizione del ricorso giurisdizionale il provvedimento che definisce il procedimento, secondo i principi generali; nella fattispecie quindi il ricorso, notificato in data 29 ottobre 2009, non è tardivo dato che la delibera di giunta regionale che sulla base delle delibere del comune di Sezze del 2 e 23 aprile 2009 ha modificato la pianta organica e, in particolare, i perimetri delle sedi nn. 2, 3 e 6 è stata pubblicata al bollettino della regione Lazio in data 7 settembre 2009 (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 4 giugno 2010, n. 1372).
4. Nel merito il ricorso è infondato.
5. Con i due motivi proposti, che possono essere esaminati congiuntamente, i ricorrenti denunciano la violazione dell’articolo 2, in relazione all’articolo 1, della legge 2 aprile 1968, n. 475 e l’eccesso di potere sotto vari profili.
La tesi dei ricorrenti è che la modifica del perimetro delle loro sedi, cioè la seconda e la terza, non è motivata da alcun interesse pubblico ma solo e soltanto dall’esigenza di "favorire l’apertura dell’esercizio della sesta sede in un centro abitato già servito e comunque in zona eccentrica al proprio territorio…".
La modifica della perimetrazione operata dalla delibera G.C. n. 175 del 2005, che invece escludeva dal perimetro della sesta sede l’abitato di Sezze Scalo, è quindi priva di una reale motivazione di interesse pubblico e tende solo al soddisfacimento delle richieste della dottoressa S.. Essa inoltre tradisce le motivazioni per cui nel 1996 fu istituita la sesta sede che consistevano nella necessità di garantire il servizio nella zona che va da Sezze Scalo a Ceriara anche per la circostanza che nell’ultimo periodo si era verificata una consistente migrazione dal centro cittadino verso tale comprensorio a seguito della costruzione e assegnazione di numerosi alloggi di edilizia popolare.
Il motivo è infondato.
Va premesso che le scelte compiute dall’amministrazione in punto di determinazione del perimetro delle sedi farmaceutiche sono ampiamente discrezionali e sindacabili dal giudice amministrativo nei consueti limiti del sindacato sull’eccesso di potere; "la perimetrazione delle circoscrizioni territoriali delle sedi farmaceutiche costituisce atto d’esercizio di un potere di merito, sindacabile entro limiti ben precisi, riconducibili alle valutazioni palesemente erronee o illogiche, che non si estende ad una valutazione in merito a quale delle possibili scelte debba essere considerata la migliore o la più rispondente all’interesse pubblico, ma deve limitarsi a controllare se la scelta operata dall’amministrazione rientri nell’ambito di quelle astrattamente possibili ovvero esorbiti da tale ambito per la palese irrazionalità o ingiustizia della selezione adottata" (così in particolare Consiglio di Stato, sez. V, 22 febbraio 2007, n. 937).
Nella fattispecie la scelta operata dall’amministrazione, con il parere favorevole dell’A.S.L. Latina e dell’ordine dei farmacisti, non può essere considerata irrazionale o priva di motivazione e istruttoria. Il comune di Sezze prima e la regione Lazio poi hanno adeguamente considerato sia l’interesse (prevalente) alla diffusione e all’accessibilità del servizio farmaceutico che quello (ovviamente recessivo rispetto al primo) dei professionisti che lo erogano.
In particolare la nuova perimetrazione si basa sulla condivisione da parte delle amministrazioni coinvolte delle valutazioni compiute dalla A.S.L. Latina in occasione della perimetrazione del 2005 (poi ribadite nel procedimento che ha dato luogo agli atti impugnati); la a.s.l. aveva infatti espresso parere negativo il 26 ottobre 2005, ritenendo che la soluzione proposta, implicando l’ubicazione della sesta farmacia in una zona sostanzialmente rurale con abitazioni diffuse su tutto il territorio, non sarebbe risultata ottimale rispetto alla situazione demografica esistente. La A.S.L. aveva fatto presente che il territorio comunale si articola in due zone distinte: "una zona collinare più densamente popolata in cui insiste il centro storico del paese…. e una zona pianeggiante molto più ampia della precedente ma con un solo vero nucleo abitato (Sezze Scalo)" e che la localizzazione della sesta sede nella zona pianeggiante posta al di fuori di Sezze Scalo, pur rispondendo alle previsioni urbanistiche che di essa prevederebbero una intensa urbanizzazione, non sarebbe risultata coerente con l’attuale stato dell’area, invece caratterizzato, come sopra accennato, da insediamenti rurali con case diffuse su tutto il territorio. Il parere del 26 ottobre 2005 faceva seguito a una nota del precedente agosto che pure si esprimeva in termini molto critici nei confronti della perimetrazione proposta (e poi approvata) ritenendo che essa si traducesse in una sorta di trasferimento della sesta sede, in contrasto con le esigenze che avevano portato alla sua istituzione. La nota puntualizzava che quella perimetrazione privilegiava una parte del territorio comunale, scarsamente popolata e già servita dalla terza sede farmaceutica, a discapito di altre più densamente abitate e lontane dagli esercizi esistenti.
In occasione della nuova perimetrazione, la A.S.L. Latina ribadiva la propria opinione evidenziando, con nota del 16 gennaio 2009, da un lato che la futura intensa urbanizzazione su cui si era basata la scelta del 2005 non si era verificata e, dall’altro, che a seguito della nuova viabilità sul territorio si era ulteriormente isolato il territorio della sesta sede farmaceutica (in particolare a causa di un viadotto, di una galleria e di un nuovo percorso più a valle che determina una sorta di bypass della zona d Ceriara). Queste considerazioni sono state poi precisate dalla a.s.l. nei propri scritti difensivi in cui in sostanza si è fatto presente che la zona di Ceriara non risulta topograficamente differenziata da Sezze Scalo e che essa è costituita dalla s.s. Monti Lepini e da stradine di campagna laterali con bassa densità abitativa tale da non giustificare la presenza di una farmacia che perderebbe la funzione di servizio pubblico collettivo per cui è stata istituita, finendo per servire poche centinaia di soggetti, tanto più che questi soggetti, per la conformazione del territorio, sono soliti utilizzare l’automobile per qualsiasi spostamento e possono quindi per le proprie esigenze assistenziali far capo alla farmacia ubicata sempre in zona Ceriara ma nel comune di Priverno al km. 29,600 della statale dei Monti Lepini oppure recarsi nel centro del paese o nel capoluogo Latina. In pratica la A.S.L. ritiene che l’apertura della farmacia nella periferia di Sezze Scalo ottimizza l’assistenza dato che si tratta di zona in cui si è ormai concentrata (e comunque "gravita") la popolazione e la presenza della farmacia in via Calabria rende più facilmente fruibile e accessibile il servizio specie nei periodi di turnazione e di festività (tra l’altro il comune ha anche depositato il 25 novembre 2010 una certificazione da cui risulta che la popolazione di Sezze Scalo ammonta a 7.240 unità; sul punto deve solo aggiungersi che tale deposito non è tardivo in quanto gli avvisi di fissazione dell’udienza pubblica sono stati trasmessi prima della data di entrata in vigore del codice del processo amministrativo con conseguente ultrattività ex articolo 2 delle disposizioni transitorie dei termini previgenti fissati dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034).
A fronte di queste considerazioni, che non appaiono irragionevoli, le censure dei ricorrenti sono generiche ed esclusivamente rivolte a una comprensibile difesa dei propri interessi economici che sono però recessivi rispetto a quello pubblico alla migliore distribuzione sul territorio e accessibilità del servizio farmaceutico. Esse in definitiva non forniscono neppure un principio di prova in ordine alle violazioni di legge e allo sviamento denunciati, rimanendo le motivazioni sopra riassunte in ordine alle ragioni della nuova perimetrazione prive di sostanziale e persuasiva smentita. Anzi i ricorrenti ammettono persino che la zona ove essi vorrebbero che si stabilisse l’esercizio della controinteressata è una "zona di campagna con abitazioni isolate e distanti tra loro" (si veda l’ultima pagina "dell’atto di riassunzione" depositato in segreteria il 30 dicembre 2009), così riconoscendo la sostanziale fondatezza dei dati di fatto su cui si basano le argomentazioni della a.s.l. Latina (cioè la scarsa utilità, al fine di garantire la miglior distribuzione sul territorio e la più facile accessibilità del servizio farmaceutico, dell’ubicazione di una farmacia in un’area scarsamente popolata, con abitazioni isolate e diffuse, la cui popolazione, a causa della conformazione del territorio, è solita spostarsi utilizzando l’automobile).
6. Si può quindi passare ai motivi aggiunti coi quali viene impugnato il decreto sindacale 23 novembre 2009, n. 73 con cui la dottoressa S. è stata autorizzata all’apertura della propria farmacia nei locali di via Calabria n. 6.
I primi due motivi riproducono sostanzialmente le censure recate dal ricorso principale per cui resta da esaminare il solo terzo motivo con cui ricorrenti denunciano la violazione degli articoli 9 e 10 del D.P.R. 21 agosto 1971, n. 1275 e il vizio di eccesso di potere per ingiustizia manifesta.
In sintesi i ricorrenti sostengono che la dottoressa S. avrebbe dovuto essere dichiarata decaduta dall’assegnazione della VI sede farmaceutica perché non avrebbe rispettato le prescrizioni delle disposizioni citate e, in particolare, l’obbligo, la cui inosservanza è sanzionata con la previsione della decadenza dall’assegnazione, di indicare entro trenta giorni dalla comunicazione dell’assegnazione i locali scelti per l’attivazione della farmacia. I ricorrenti sostengono che la dottoressa S., cui l’assegnazione era stata comunicata il 6 agosto 2008, avrebbe accettato con nota del successivo 20 agosto ma avrebbe condizionato tale accettazione alla modifica del perimetro della sede in modo da poter aprire la farmacia nel centro di Sezze Scalo (non compreso nel perimetro); solo in epoca successiva di circa un anno la dottoressa S. avrebbe invece indicato i locali di via Calabria n. 6.
La manifesta infondatezza in fatto delle censure dei ricorrenti rende superfluo soffermarsi sulle varie eccezioni di inammissibilità sollevate dai resistenti.
Dalla documentazione depositata risulta infatti che in data 20 agosto 2008 la dottoressa S. ha accettato senza riserve o condizioni l’assegnazione della VI sede indicando per la concreta attivazione della farmacia locali siti in Sezze, s.s. 156 snc (la cui idoneità o ricomprensione nel perimetro della VI sede, quale allora delimitato, non sono mai stati contestati; il comune ha anche depositato una scrittura privata recante un preliminare di locazione di tali locali stipulato dalla dottoressa S.); ad avviso del Collegio non rilevante è la nota del 29 ottobre 2008 inviata dal legale della ricorrente al comune di Sezze, alla regione Lazio e alla a.s.l. Latina in cui questi parla di una impossibilità di individuare e quindi indicare un qualsivoglia locale commerciale con i requisiti richiesti dalle vigenti normative; tale nota infatti non è sottoscritta dalla ricorrente e quindi non era idonea a introdurre riserve o condizionamenti alla precedente accettazione non condizionata del 20 agosto 2008; essa ha quindi il significato di un ulteriore (rispetto all’istanza di revisione che la dottoressa S. aveva già formalizzato nel precedente mese di settembre) e enfatico strumento di pressione al fine di indurre l’amministrazione alla revisione del perimetro della sede determinato nel 2005.
In epoca ancora successiva (e cioè il 3 giugno 2009) la dottoressa S. – che oltretutto aveva pendente un ricorso avverso la delimitazione del perimetro quale risultante dalla delibera G.C. n. 175 del 2005 – ha richiesto, avvalendosi di una sua facoltà e a tutela del proprio interesse commerciale a ubicare la farmacia nel luogo per lei più vantaggioso economicamente (interesse non dissimile da quello per cui legittimamente agiscono i ricorrenti), di poter aprire la farmacia nei locali di via Calabria, ricompresi all’interno del nuovo perimetro della VI sede quale rideterminato dalla delibera G.C. n. 79 del 23 aprile 2009 (poi definitivamente approvata con delibera G.R. Lazio n. 544 del 20 luglio 2009).
Quanto poi al dedotto vizio di eccesso di potere per manifesta ingiustizia, in relazione alla circostanza che l’amministrazione aveva dichiarato la decadenza di altro farmacista (che precedeva nella graduatoria la dottoressa S.) per non aver egli rispettato i termini dell’articolo 9 citato, manca ogni prova della esatta identità di situazione tra questo farmacista (che oltretutto non risulta aver contestato la sua decadenza) e la controinteressata (che in realtà aveva in data 20 agosto 2008 trasmesso la propria accettazione dell’assegnazione all’amministrazione).
7. Il ricorso e i motivi aggiunti devono dunque essere respinti. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe e sui relativi motivi aggiunti, li respinge.
Condanna i ricorrenti al pagamento a favore di ciascuna delle parti resistenti della somma di euro tremila a titolo di spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Santino Scudeller, Consigliere
Davide Soricelli, Consigliere, Estensore
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.