Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. A.C., E.A., G.M.A., G.A., comproprietari di un terreno individuato per la realizzazione del Nuovo Ospedale c.d. "Ospedale del Mare" in località P. del Comune di Napoli, impugnavano con un ricorso principale e cinque atti di motivi aggiunti una serie di provvedimenti, aventi ad oggetto, tra l’altro, l’approvazione di un accordo di programma, il progetto definitivo dell’ospedale, l’occupazione dei terreni stessi e, infine, l’espropriazione definitiva dell’area, disposta con decreto del 5 febbraio 2008, n. 34, emanato dall’ASL Napoli 1.
Con ordinanza collegiale del 29 ottobre 2008, n. 742, il Tar per la Campania ordinava ai ricorrenti di notificare il ricorso introduttivo, i primi tre motivi aggiunti e la stessa ordinanza alla società "P. F. di P. s.p.a." (società concessionaria della ASL Napoli 1 e delegata a porre in essere gli atti attuativi per la realizzazione dell’Ospedale del Mare) nel termine perentorio del 31 dicembre 2008 e di depositare nel medesimo termine, gli eventuali avvisi di ricevimento delle relative raccomandate.
Con sentenza n. 979/2010 il Tar ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo ed i primi tre motivi aggiunti, per avere i ricorrenti depositato la copia degli atti relativi alla notificazione del ricorso alla P. F. di P. s.p.a., solo in data 3 marzo 2009, così contravvenendo all’ordine impartito con l’ordinanza del 29 ottobre 2008, m. 742, che aveva fissato il termine perentorio del 31 dicembre 2008; lo stesso Tar ha accolto il quinto atto di motivi aggiunti, annullando, per il vizio di incompetenza, il decreto di espropriazione.
L’ASL Napoli 1 Centro ha impugnato tale sentenza per i motivi di seguito esaminati e A.C., E.A., G.M.A., G.A. si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso e proponendo ricorso in appello incidentale.
La regione Campania si è costituita in giudizio, chiedendo l’accoglimento dell’appello principale e la reiezione di quello incidentale; il comune di Napoli è intervento ad adiuvandum dell’appellante ASL.
Con ordinanza n. 2365/2010 questa Sezione ha sospeso l’efficacia dell’impugnata sentenza.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del giudizio è costituito dalla contestazione mossa da alcuni proprietari di terreni destinati alla realizzazione del nuovo ospedale di Napoli avverso gli atti della complessa procedura conclusa con il decreto di espropriazione.
Il giudice di primo grado ha annullato tale decreto, adottato dall’ASL Napoli 1 per incompetenza, avendo ritenuto che la competenza dell’ASL ad adottare gli atti della procedura espropriativa, compreso il decreto di espropriazione, poteva essere fondata sul solo art. 6 del DPR n. 327/2001, che non sarebbe però applicabile al procedimento espropriativo in questione, in quanto il testo unico in materia di espropriazioni, entrato in vigore il 30 giugno 2003, non trova applicazione – ai sensi dell’art. 57 – ai procedimenti la cui dichiarazione di p.u. sia stata approvata prima dell’entrata in vigore dello stesso t.u..
Secondo il Tar, la dichiarazione di pubblica utilità del progetto ospedaliero e delle opere infrastrutturali connesse sarebbe intervenuta con l’approvazione dell’accordo di programma del 24 giugno 2003, ossia circa sei giorni prima dell’entrata in vigore del t.u..
L’ASL appellante contesta tale tesi e sostiene che la propria competenza ad adottare il decreto di espropriazione sussisterebbe sulla base delle stesse previsioni dell’accordo di programma, aggiungendo che la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera deriva non dalla mera sottoscrizione dell’accordo, ma dalla sua approvazione da parte del Presidente della regione Campania, avvenuta il 16 settembre 2003.
Il motivo è fondato.
L’art. 6 del d.P.R. n. 327/2001 prevede che l’autorità competente alla realizzazione di una opera pubblica è anche competente alla emanazione degli atti del procedimento espropriativo che si rendano eventualmente necessari.
Tale disposizione è applicabile al caso di specie, in quanto la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera non è intervenuta, come ritenuto dal Tar, prima dell’entrata in vigore del testo unico, ma successivamente.
Infatti, l’art. 5, comma 1, dell’accordo di programma stabilisce che l’approvazione dell’accordo da parte del Presidente della G.R. comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera e, ai sensi dell’art. 4, comma 1, dello stesso accordo, l’approvazione doveva avvenire con atto formale del Presidente della Regione Campania.
Ciò significa che la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera è intervenuta solo al momento della formale approvazione dell’accordo di programma da parte del Presidente della Regione Campania, non essendo sufficiente la sola approvazione da parte della giunta regionale, avvenuta nella seduta del 23 giugno 2003.
La formale approvazione da parte del Presidente è, invece, avvenuta con il decreto del 16 settembre 2003, il cui art. 1, infatti, precisa che "l’approvazione del presente accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera".
Erra il Tar nell’interpretare l’art. 4, comma 1, dell’accordo come disposizione che rinvia alla formale approvazione i soli effetti di variante urbanistica, in quanto il periodo "sarà approvato con atto formale del Presidente della Regione Campania da pubblicarsi sul BURC ai fini della produzione degli effetti di variante al PRG del comune di Napoli" significa che la produzione degli effetti di variante urbanistica è subordinata alla pubblicazione sul BURC, mentre l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità è condizionata alla sola approvazione formale da parte del Presidente, avvenuta appunto il 16 settembre 2003.
Ulteriore autonomo presupposto della competenza della ASL ad adottare il decreto di espropriazione è, infine, costituito anche dalla previsione dell’art. 3, comma 4 dell’accordo di programma, secondo cui "L’ASL NA 1, in quanto amministrazione aggiudicatrice, si impegna a predisporre ogni atto necessario, comprese le procedure espropriative per rendere concreta l’esecuzione dell’opera in oggetto (…)".
Tale disposizione integra, comunque, una chiara delega alla ASL al fine di adottare ogni atto della procedura espropriativa, essendo irragionevole ritenere escluso il solo decreto di espropriazione, come argomentato dal Tar che ha inteso la previsione limitata alla sola fase istruttoria (predisposizione degli atti e non loro adozione).
Deve, quindi, ritenersi che l’ASL Napoli ! abbia legittimamente provveduto ad adottare l’impugnato decreto di espropriazione, che rientrava nella sua competenza.
3. Si deve ora passare ad esamine il ricorso in appello incidentale proposto dai ricorrenti di primo grado, che lamentano l’erroneità della declaratoria da parte del Tar di improcedibilità del ricorso principale e dei primi tre atti di motivi aggiunti, contestando la valenza attribuita al tardivo deposito degli atti inerenti la notificazione del ricorso alla società concessionaria.
Secondo gli appellanti incidentali il ricorso non poteva essere dichiarato improcedibile, in quanto:
a) non poteva essere considerata controinteressata una società costituita dopo la notificazione del ricorso;
b) la perentorietà del termine di cui all’art. 16 del r.d. n. 624/1907 vale solo per la notificazione alle parti necessarie del giudizio e tale non è la società concessionaria;
c) la costituzione della società in giudizio ha comunque sanato il vizio.
Le censure sono prive di fondamento.
La tesi degli appellanti muove dall’errato presupposto della qualificazione da parte del Tar della società concessionaria come parte necessaria dell’originario ricorso per sostenere che, esclusa tale qualificazione, viene meno la ragione dell’improcedibilità.
In realtà, il Tar non ha accolto l’eccezione della ASL fondata su tale qualificazione, ma ha ritenuto di dover comunque ordinare l’integrazione del contraddittorio con riferimento al ricorso introduttivo e ai primi tre atti di motivi aggiunti per evitare di pronunciare una sentenza non opponibile alla società concessionaria.
Il riferimento all’errore scusabile è stato fatto ad abundantiam per escludere qualsiasi profilo di inammissibilità dell’impugnativa.
Gli appellanti non contestano, invece, l’ordine di disporre le menzionate notificazioni nei confronti della concessionaria, ma si limitano a sostenere che il termine fissato nell’ordinanza del Tar non fosse perentorio.
Tuttavia, nella stessa ordinanza è stato qualificato come perentorio il termine del 31 dicembre 2008 fissato per provvedere alla notificazione del ricorso e al deposito dei relativi atti.
Tale qualificazione contenuta nell’ordinanza è stata contestata solo con riferimento al carattere di parte non necessaria della società concessionaria, mentre in realtà il potere del giudice di disporre l’integrazione del contraddittorio non è limitato alla necessità di chiamare in causa un originario controinteressato (litisconsorte necessario), ma può riguardare, come nel caso di specie, anche il c.d. controinteressato sopravvenuto.
I ricorrenti avevano notificato gli ultimi atti di motivi aggiunti anche alla concessionaria e si rendeva, quindi, necessario coinvolgere anche quest’ultima con riguardo alle contestazioni mosse agli atti presupposti, impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi tre atti di motivi aggiunti.
Il Tar ha fatto uso del potere di disporre la notificazione del ricorso, previsto dall’art. 16 del r.d. n. 642/1907 e dalle norme processualcivilistiche e ha qualificato il termine come perentorio.
Al riguardo, sotto un primo profilo, si rileva che la giurisprudenza è consolidata nel ritenere la perentorietà del termine fissato ai sensi dell’ art. 16 del R.D. 17 agosto 1907 n. 642 per la notificazione del ricorso e il deposito nella segreteria del medesimo unitamente alla prova dell’eseguita notificazione (Cons. St., IV, 7 aprile 1989 n. 228; VI, 7 luglio 1982 n. 330; V, 26 ottobre 1987 n. 668 e fino a Cons. St., IV, 18 aprile 2007 n. 1775; Cons. St., V, 31 ottobre 2008, n. 5464).
Sotto altro aspetto, l’art. 152, comma 1, c.p.c. consente al giudice di stabilire termini a pena di decadenza a condizione che la legge lo consenta espressamente e il fondamento normativo del potere del g.a. va rinvenuto nel già citato art. 16, utilizzabile – si ripete – non solo con riferimento alle originarie parti necessarie del giudizio (anche l’art. 307 c.p.c. espressamente stabilisce che il processo si estingue qualora le parti alle quali spetta di integrare il giudizio, non vi abbiano provveduto entro il termine perentorio stabilito dalla legge o dal giudice che dalla legge sia autorizzato a fissarlo).
Peraltro, i suesposti principi sono stati codificati anche dagli artt. 49, comma 3 e 50, comma 2 del Codice del processo amministrativo, pur essendo ovviamente quest’ultimo inapplicabile alla questione in esame.
Deve, pertanto, ritenersi che correttamente il Tar ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso a causa del mancato rispetto del termine fissato per il deposito degli atti; il deposito è peraltro avvenuto il 3 marzo 2009 in violazione anche del termine previsto per il deposito di documenti dall’art. 23 L. Tar, che era di venti giorni liberi anteriori al giorno fissato per l’udienza, che si è svolta – solo due giorni dopo – il 5 marzo 2009.
Anche sotto tale profilo il deposito deve considerarsi tardivo e l’inosservanza di entrambi i termini preclude ogni possibilità di sanatoria.
Deve, quindi, essere confermata l’improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi tre atti di motivi aggiunti con conseguente preclusione all’esame dei motivi, inerenti tali atti, che l’appellante incidentale ha riproposto dalla pagina 8 alla pagina 37 dell’appello incidentale (in cui sono contenuti tutti i motivi che l’appellante incidentale afferma di aver riportato per esteso dal ricorso introduttivo e dai primi tre ricorsi per motivi aggiunti).
4. In conclusione, deve essere accolto il ricorso in appello proposto dalla ASL Napoli 1, mentre va respinto il ricorso in appello incidentale proposto dai ricorrenti di primo grado.
Alla soccombenza seguono le spese del giudizio nella misura indicata in dispositivo, mentre sussistono i presupposti per la compensazione delle spese tra le parti e l’interveniente comune di Napoli.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), accoglie il ricorso in appello proposto dalla ASL Napoli 1 e respinge il ricorso in appello incidentale proposto dai ricorrenti di primo grado e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, respinge le censure proposte in primo grado avverso il decreto di espropriazione.
Condanna gli appellanti incidentali alla rifusione delle spese del giudizio, liquidate nella complessiva somma di Euro 5.000,00, oltre Iva e C.P. in favore della ASL Napoli 1 e di Euro 5.000,00, oltre Iva e C.P. in favore della regione Campania, compensando le spese tra le parti e l’interveniente comune di Napoli.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere
Marzio Branca, Consigliere
Francesco Caringella, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere, Estensore
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