Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente è titolare del diritto d’esercizio della sede farmaceutica n.X del Comune di V. e, in tale veste, è intervenuto nel procedimento per la revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche della provincia di Firenze, rilevando l’asserita irragionevolezza della delimitazione territoriale della istituendo nuova sede nel Comune di V..
Anche l’Ordine dei farmacisti della provincia di Firenze e l’Associazione dei titolari di farmacia della stessa provincia, pur concordando con l’opportunità dell’istituzione della nuova sede farmaceutica, esprimevano perplessità in merito ai suoi limiti territoriali, così come risultanti dalla proposta del Comune.
Con il provvedimento in epigrafe, ignorando il contrario avviso espresso dall’interessato, la Giunta regionale toscana approvava l’istituzione della sede farmaceutica n. 4 nel Comune di V., così come originariamente proposta.
Contro tale atto ricorre il sig. M. chiedendone l’annullamento, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione e di valutazione delle risultanze istruttorie in ordine ai pareri dell’Ordine dei farmacisti della provincia di Firenze (art. 16, comma 4, l. reg. n. 16/2000) e dell’Associazione dei titolari di farmacia della provincia di Firenze (art. 16,comma 3, l. reg. n. 16/2000). Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento anche con riferimento all’art. 97 della Costituzione.
2. Violazione dell’art. 9 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione e di valutazione delle deduzioni svolte dal ricorrente nel procedimento.). Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento.
3. Violazione di legge per erronea applicazione dell’art. 1 della l. n. 362/1991 con riferimento all’art. 3 della l. n. 241/1990 per erronea valutazione delle circostanze di fatto e difetto di motivazione.
E’ stata anche proposta domanda di risarcimento dei danni.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate opponendosi all’accoglimento del gravame.
Alla pubblica udienza del 4 gennaio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso in esame viene impugnata la deliberazione della Giunta regionale della Toscana n.82 del 9 febbraio 2009, con cui si è disposta la revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche della provincia di Firenze, nella parte in cui, circoscrivendo la nuova sede farmaceutica n.4 nel Comune di V., sarebbe stata lesa la posizione del dott. M., titolare in detto Comune della sede farmaceutica n.X.
Il ricorso non è suscettibile di accoglimento.
Infondato si palesa il primo motivo con cui si contesta il difetto di motivazione e di istruttoria dell’atto impugnato, avuto riguardo alle contrarie osservazioni prospettate dall’Ordine dei farmacisti e dall’Associazione dei titolari di farmacia della provincia di Firenze, anche in violazione dell’art. 16,commi 3 e 4, della l. reg. n. 16/2000.
In particolare, secondo il ricorrente, l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto di quanto affermato dai predetti soggetti in ordine alla delimitazione territoriale della nuova sede farmaceutica, fermo restando il consenso prestato nei confronti della sua istituzione.
Osserva in proposito il Collegio che, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la natura di atto programmatorio del provvedimento di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche e l’ampio potere discrezionale che contraddistingue l’esercizio della relativa azione amministrativa esclude l’obbligo di puntuale motivazione della scelta operata in ordine alla ridefinizione delle sedi farmaceutiche esistenti, nonché alla istituzione di nuove sedi sul territorio, sottraendolo al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salve le ipotesi di manifesta arbitrarietà, irrazionalità, irragionevolezza e travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2006, n. 68).
Va rimarcato, inoltre, che la motivazione di un provvedimento come quello in esame non va ricercata solo alla luce delle espressioni contenute nell’atto conclusivo, ma anche negli atti dell’istruttoria, che nel caso della revisione della pianta organica delle farmacie è condotta nell’ambito di un procedimento articolato e complesso aperto alla partecipazione degli enti locali e di quelli esponenziali delle categorie professionali interessate, attraverso i quali è dato rinvenire le ragioni della scelta effettuata dall’amministrazione (Cons. Stato sez. IV, 16 febbraio 2009, n. 8 46; id. 18 febbraio 2010, n. 944).
In tal senso, una esauriente motivazione delle scelte compiute con il provvedimento conclusivo è agevolmente ravvisabile nella proposta del Comune di V. e nel parere reso nel corso del procedimento dalla ASL n.11 di Empoli.
L’art. 16, commi 2, 3 e 4, della l. reg. citata stabilisce che "L’azienda USL invia, ai comuni ricompresi nell’ambito territoriale di riferimento, la comunicazione in cui richiede le proposte di revisione delle piante organiche, ai sensi di quanto previsto dalla legislazione vigente e dalla presente legge.
3. Ogni Comune, sentite le organizzazioni sindacali delle farmacie pubbliche e private, formula una ipotesi di revisione della pianta organica e la invia all’azienda USL….
4. L’azienda USL procede alla stesura dell’ipotesi di revisione della pianta organica consultando congiuntamente il Comune e l’Ordine dei farmacisti, al fine di verificare e comporre le eventuali divergenti posizioni".
Pare evidente, dalla lettura della norma, che l’Amministrazione ha certo l’obbligo di consultare le organizzazioni sindacali delle farmacie pubbliche e private e l’Ordine dei farmacisti, ma ciò non comporta che sia in qualche misura vincolato dal parere da questi espresso.
Con il secondo motivo il ricorrente lamenta che non gli sia stata consentita la partecipazione al procedimento de quo e ciò non solo in senso formale, ma, come ritenuto da talune pronunce del giudice amministrativo, anche con riferimento "all’uso più opportuno della discrezionalità amministrativa" (cfr. T.A.R. Sardegna, 18 marzo 2002, n. 962).
L’assunto non può essere condiviso.
Come rilevato dalla difesa dell’amministrazione regionale, il provvedimento col quale si procede alla revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche si configura, come si è visto, come un atto di natura programmatoria, rientrando tra gli atti amministrativi a contenuto generale esente, ex art. 3, comma 2, l. n. 241/1990, da obbligo di motivazione e rispetto al quale non sono configurabili controinteressati in senso formale il cui intervento sia da considerarsi necessario ai fini dell’adozione del provvedimento finale.
In tal senso si è affermato che in sede di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche non incombe sull’amministrazione l’obbligo di motivare sulle osservazioni presentate spontaneamente dai privati nel corso del procedimento, trattandosi di procedimento diretto all’emanazione di un atto generale di pianificazione, come tale sottratto alla disciplina degli artt. 7 e segg. della l. n. 241 del 1990 (Cons. Stato sez. IV, 28 settembre 2007, n. 5014).
Con il terzo motivo si deduce la violazione dell’art. 1 della l. n. 362/1991 per non avere l’amministrazione regionale, contravvenendo il contrario avviso espresso dall’Associazione dei titolari di farmacia e dall’Ordine dei farmacisti della provincia di Firenze, individuato la circoscrizione territoriale ottimale della sede farmaceutica di nuova istituzione, onde rendere possibile la più appropriata applicazione del criterio demografico di pianificazione di cui alla norma citata.
Ciò in ragione della circostanza che la nuova sede farmaceutica verrebbe collocata sull’asse viario viale Leonardo da V. – viale Palmiro Togliatti (sulla strada provinciale 106), con l’effetto di inglobare centri abitati ubicati nell’ambito della circoscrizione territoriale della sede farmaceutica n.X (di cui il ricorrente è titolare), ma in zone decentrate rispetto al capoluogo del comune di V., operando così una scelta immotivata e irrazionale.
La censura va disattesa.
In primo luogo, deve rammentarsi che la scelta compiuta dall’amministrazione regionale in merito alla localizzazione di una nuova sede farmaceutica, costituisce un apprezzamento discrezionale e di merito censurabile solo per la sua manifesta irrazionalità.
L’art. 1, l. 2 aprile 1968, n. 475 (come modificato dall’art. 1 della l. 8 novembre 1991, n. 362) dispone che "Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 5.000 abitanti nei comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti e una farmacia ogni 4.000 abitanti negli altri comuni. La popolazione eccedente, rispetto ai parametri di cui al secondo comma, è compiuta, ai fini dell’apertura di una farmacia, qualora sia pari ad almeno il 50 per cento dei parametri stessi", soggiungendo, ai commi 7° e 8°, che "Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona.
La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie".
E’ necessario, perciò, che siano rispettati i parametri numerici stabiliti dalla norma sopra citata, ed in particolare quello relativo alla distanza minima tra due esercizi che non può essere inferiore a 200 m., nel mentre ogni ulteriore valutazione compiuta dall’amministrazione in ordine alla concreta localizzazione del nuovo esercizio non può costituire oggetto di sindacato giurisdizionale, fuori che nell’ipotesi in cui detta valutazione si palesi come manifestamente irrazionale.
Nel caso che ne occupa, dal confronto tra la vecchia e la nuova perimetrazione, scaturisce che la sede del ricorrente rimane, comunque, quella nella quale risiede la popolazione più numerosa, pur dopo l’istituzione della nuova sede farmaceutica.
Per contro, lo spostamento verso ovest della linea di confine della sede n. 4, come auspicato dal ricorrente, comporterebbe un ulteriore incremento dello squilibrio demografico già esistente in suo favore. Inoltre, la zona commerciale ubicata lungo la strada provinciale n. 13, posta ad ovest del Rio di Sant’Ansano, proposta dall’esponente, risulta priva di infrastrutture fondamentali, quali marciapiedi e pubblica illuminazione, e, pertanto, appare ragionevole la scelta operata dall’amministrazione di non accogliere tale richiesta, tenendo conto anche delle esigenze degli strati più disagiati della popolazione.
In buona sostanza, la collocazione ritenuta ottimale all’amministrazione si palesa come una scelta motivata e non irragionevole.
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere rigettato.
Viene avanzata anche una domanda di risarcimento del danno che il ricorrente avrebbe subito come conseguenza dell’atto impugnato.
Si osserva, in primo luogo, che la legittimità dell’atto avversato, come sopra affermato in relazione ai profili di doglianza dedotti, vale ad escludere in radice la fondatezza della pretesa.
Può soggiungersi, altresì, per completezza d’argomentazione, che il ricorrente si è sottratto all’onere di fornire la prova dell’esistenza e dell’ammontare del danno.
In proposito è sufficiente rammentare che la prova dell’esistenza di un danno deve essere fornita dall’interessato, secondo il principio espresso dall’art. 2696 cod. civ., né la rilevata carenza argomentativa può essere supplita da una eventuale consulenza tecnica disposta d’ufficio dal giudice, atteso che, come è noto, questa costituisce solo un mezzo di valutazione del materiale probatorio acquisito già agli atti del giudizio (Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2010, n. 3833).
La domanda va, quindi, respinta.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza come da liquidazione fattane in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Respinge la domanda di risarcimento del danno.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano forfettariamente in Euro 4.500,00, oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario
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