Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il sig. G.M. è un imprenditore agricolo, titolare di impresa individuale per la coltivazione agricola associata all’allevamento di animali. In data 16 novembre 2006 egli ha presentato domanda per ottenere finanziamenti nel quadro delle agevolazioni pubbliche destinate alle iniziative imprenditoriali agricole da realizzarsi nell’ambito del Patto Territoriale dell’Area Torino Sud, in base al bando della Provincia di Torino del 17 ottobre 2006 (a sua volta adottato in base al decretolegge n. 415 del 1992, convertito in legge n. 488 del 1992, all’art. 2, commi 203 ss., della legge n. 662 del 1996 ed al decreto ministeriale n. PT5449 del 19 aprile 2006, del Ministero delle Attività produttive, che aveva rimodulato le risorse finanziarie).
Con d.m. n. PT6120, del 22 dicembre 2006, il Ministero dello Sviluppo economico ha approvato gli "esiti istruttori" relativi alla rimodulazione finanziaria per il Patto Territoriale de quo, provvedendo di conseguenza a distribuire le risorse tra le imprese assegnatarie. Nell’allegato elenco delle iniziative imprenditoriali ammesse a fruire dei benefici non è stato incluso, però, il nominativo del sig. M., con implicita negazione del finanziamento da lui richiesto.
2. Il citato d.m. n. PT6120 è impugnato, in questa sede, dal sig. M. il quale ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, nella parte in cui egli è stato escluso dalla fruizione delle agevolazioni.
Riferisce il ricorrente che l’istituto bancario "XXX" – il quale aveva ricevuto l’incarico, da parte dell’amministrazione, di provvedere all’istruttoria relativa ai progetti presentati per ottenere i finanziamenti -, con lettera raccomandata del 29 dicembre 2006, ha espresso "parere negativo" in ordine al progetto presentato dal sig. M., affermando che il suo programma di investimento "non risulta agevolabile ai sensi della misura A del PSR Piemonte 2000/2006 in quanto non è verificata la limitazione di cui al punto 10 della parte seconda dell’allegato alla DGR 471159 del 23 ottobre 2000 (autosufficienza foraggiera minima)".
Ciò premesso in punto di fatto, in diritto il ricorrente sviluppa un unico motivo di gravame così rubricato: "Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del Regolamento (CE) n. 1257/1999. Eccesso di potere per errata individuazione della fattispecie. Mancanza dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per omessa motivazione, difetto d’istruttoria".
Sostiene il ricorrente che il requisito della c.d. autosufficienza foraggiera non avrebbe dovuto trovare applicazione nel caso di specie, posto che esso non è richiamato da nessuna delle disposizioni indicate dal bando nella c.d. "normativa di riferimento" per il settore agricoltura (pag. 18 del bando: doc. n. 4). La disposizione contenuta nel punto n. 10 della parte seconda dell’allegato alla d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000 (richiamata dal parere dell’istituto "XXX") sarebbe, del resto, "relativa alla sola fase anticipata di apertura del Piano di Sviluppo Rurale 20002006 del Piemonte, volta a regolamentare pertanto una fase transitoria conclusasi all’atto dell’approvazione definitiva del PSR 2000/2006 con la decisione della Commissione Europea del 07.09.2000 n. C (2000) 2507": ciò, del resto, sarebbe confermato non solo dalla medesima delibera (doc. n. 9) allorché essa, nella premessa, specifica che le misure applicative da essa dettate "sono valide solamente per la prima fase di attuazione anticipata del Piano", ma anche dalla circostanza che il termine di presentazione delle domande di finanziamento per la fase transitoria (fissato al 30 giugno 2000, poi prorogato al 30 novembre 2000) è stato del tutto differente da quello poi previsto per la procedura a regime indetta dalla Provincia di Torino (fissato al 17 ottobre 2006).
3. Si è costituito in giudizio il Ministero dello Sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, chiedendo il rigetto del ricorso.
Nel rilevare, in via preliminare, che la delibera n. 471159 non ha formato oggetto di impugnazione da parte del ricorrente, l’Avvocatura sostiene, nel merito, l’applicabilità alla procedura de qua della menzionata delibera di Giunta, "in mancanza di disposizioni successive attuative della normativa comunitaria".
4. Con ordinanza n. 196 del 2007 questo TAR ha accolto la domanda di sospensione cautelare del provvedimento impugnato rilevando che "l’efficacia del requisito di autosufficienza foraggiera era previsto solo per la prima fase di attuazione del finanziamento, ai sensi della DGR 21 febbraio 2000, mentre la domanda del ricorrente si inseriva nella seconda fase del procedimento, contraddistinta anche da un diverso termine di presentazione delle domande".
5. Con memoria depositata il 10 agosto 2010 l’Avvocatura ha ribadito quanto già anticipato con il precedente atto di costituzione ed ha, altresì, depositato alcuni documenti tra i quali una relazione predisposta dall’Ufficio contenzioso del Ministero dello Sviluppo economico.
Nella relazione ministeriale, in particolare, si sostiene che il requisito della c.d. autosufficienza foraggiera, di cui alla d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000, sarebbe stato successivamente confermato, seppur implicitamente, dalle delibere di Giunta n. 835619 del 19 marzo 2002 e n. 4214758 del 14 febbraio 2005, così permanendo la sua applicabilità anche alla domanda di finanziamenti per la quale è causa.
5.1. In data 4 dicembre 2010 la società ricorrente ha depositato una memoria difensiva "ai sensi dell’art. 23, comma IV, legge 1034/71".
6. Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorrente, che gestisce come imprenditore un’azienda agricola, si è visto negare l’accesso ai finanziamenti messi a bando dalla Provincia di Torino nel quadro delle agevolazioni per nuove iniziative imprenditoriali, previste dal Piano di Sviluppo Rurale per il Piemonte 20002006, da realizzarsi nell’ambito del Patto Territoriale dell’Area Torino Sud. L’esclusione è dipesa dall’esito istruttorio negativo comunicato all’amministrazione dalla Banca incaricata, la quale ha rilevato la mancanza di un requisito prescritto dalla d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000, quello della c.d. autosufficienza foraggiera minima (ossia, la capacità, da parte dell’azienda agricola, di produrre autonomamente – entro la soglia convenzionale del 35% – il mangime per gli animali allevati senza dover ricorrere al mercato esterno).
La tesi del ricorrente è che quel requisito era stato previsto unicamente per la fase transitoria "anticipata" di apertura del Piano di Sviluppo Rurale del Piemonte 20002006, e non fosse invece applicabile alla successiva fase a regime del Piano medesimo, approvato in via definitiva con la d.G.R. n. 118704 del 31 luglio 2000.
1.1. Deve preliminarmente essere esclusa, dalla valutazione che qui di seguito verrà compiuta, la memoria prodotta dal ricorrente in data 4 dicembre 2010, in quanto depositata oltre il termine di trenta giorni liberi dall’udienza di discussione, ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm.
2. L’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione, da parte del ricorrente, della d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000, la quale ha previsto il requisito ritenuto preclusivo per la partecipazione del ricorrente alla procedura.
L’eccezione è manifestamente infondata, posto che con l’atto introduttivo il ricorrente non si duole dell’illegittimità della clausola escludente in sé, quanto piuttosto della (ritenuta) illegittima applicazione di essa alla fattispecie de qua. Nessun onere di impugnativa della citata d.G.R., pertanto, si delineava in capo al ricorrente, l’effetto lesivo da lui lamentato discendendo direttamente ed esclusivamente dal decreto ministeriale che lo ha escluso dalle agevolazioni finanziarie.
3. Nel merito giova premettere che, come correttamente ricostruito dal ricorrente, i finanziamenti messi a bando dalla Provincia di Torino nel 2006 si inquadrano nell’ambito del Piano di Sviluppo Rurale del Piemonte 20002006, approvato, in via definitiva, con la d.G.R. n. 118704 del 31 luglio 2000 (doc. n. 9 dell’Avvocatura). Si tratta di agevolazioni previste a favore delle aziende agricole piemontesi (in particolare, si tratta di quelle denominate "Misura A – Investimenti nelle aziende agricole"), ai fini di incrementarne la competitività e di migliorare le condizioni di vita, di lavoro e di produzione sul territorio (cfr. gli "obiettivi" del Piano, indicati a pag. 3 del medesimo).
Il Piano di Sviluppo Rurale è uno strumento programmatico del quale le Regioni si dotano, per un periodo di sette anni, in base a quanto previsto dal Regolamento del Consiglio della Comunità Europea n. 1999/1257/CE (poi attuato, sullo specifico punto, dal Regolamento del Consiglio n. 1999/1750/CE). Il Piano, ai fini di diventare operativo e poter consentire l’erogazione dei contributi previsti, deve ricevere l’approvazione, in sede comunitaria, della Commissione CE, così come previsto dall’art. 44 del Regolamento n. 1999/1257/CE.
La Regione Piemonte ha adottato il proprio Piano di Sviluppo Rurale dapprima con le deliberazioni della Giunta regionale n. 6128990 del 20 dicembre 1999 e n. 1029076 del 30 dicembre 1999. Ancor prima dell’approvazione in sede comunitaria, tuttavia, la Regione ha deliberato di avviare una fase di "attuazione anticipata" del Piano di Sviluppo Rurale (così come consentito dal Regolamento della Commissione CE n. 1999/2603/CE, recante apposite misure transitorie per il passaggio al nuovo sistema di sostegno allo sviluppo rurale), limitatamente ad alcune misure ritenute "urgenti", prevedendo un’apertura straordinaria e limitata di domande di finanziamento riguardanti, tra l’altro, anche le aziende agricole in possesso di determinati requisiti. Tale fase di apertura anticipata del Piano è stata deliberata con la d.G.R. n. 1429233 del 31 gennaio 2000 (doc. n. 5 dell’Avvocatura), come modificata dalla di poco successiva d.G.R. n. 4129414 del 21 febbraio 2000 (doc. n. 6 dell’Avvocatura). Le "istruzioni per l’applicazione" di queste misure straordinarie, afferenti la suddetta fase transitoria, sono state dettate con la d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000, ossia proprio con la delibera contenente la clausola oggetto del presente giudizio.
Quest’ultima delibera (doc. n. 10 dell’Avvocatura) espressamente ha stabilito, all’art. 1, lett. A, comma 3, della Parte prima, che "Le presenti disposizioni applicative sono valide solamente per la prima fase di attuazione anticipata del Piano attuata ai sensi della D.G.R. n. 1429233 del 31.01.2000 e della D.G.R. n. 4129414 del 21.02.2000".
Dopo aver ricevuto l’approvazione in sede comunitaria, il Piano di Sviluppo Rurale 20002006 della Regione Piemonte è stato, infine, approvato con la d.G.R. n. 118704 del 31 luglio 2000. Ad essa sono poi seguite altre delibere di Giunta (richiamate, peraltro, nella relazione ministeriale depositata in atti), con le quali sono state fornite le "indicazioni programmatiche" e le "disposizioni procedurali" per l’emanazione, da parte delle Province, dei bandi per i finanziamenti (così la d.G.R. n. 835619 del 19 marzo 2002: doc. n. 11 dell’Avvocatura) ed è stato adottato un ulteriore "Programma straordinario di sostegno" per le aziende zootecniche (così la d.G.R. n. 4214758 del 17 marzo 2005).
3.1. Le considerazioni generali appena tratteggiate consentono di ritenere fondato il ricorso.
Il requisito della c.d. autosufficienza foraggiera, previsto dall’art. 10 della Parte seconda della d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000, costituiva una specifica "istruzione applicativa" per la sola fase transitoria di apertura anticipata del Piano di Sviluppo Rurale 20002006, non estensibile – in mancanza di un’espressa disposizione che lo prevedesse – alla fase a regime di attuazione del Piano medesimo.
A tale conclusione conduce, anzitutto, proprio quanto stabilito, nelle premesse, dalla medesima d.G.R. n. 471159 la quale – come già riferito – autolimitava la propria portata applicativa alla sola "prima fase di attuazione anticipata del Piano", senza alcuna pretesa di fornire una disciplina valida anche per la fase a regime.
Né può valere, in contrario, quanto sostenuto dall’amministrazione resistente (ed argomentato nella relazione ministeriale depositata in giudizio dall’Avvocatura), secondo la quale l’ulteriore vigenza del requisito dell’autosufficienza foraggiera discenderebbe da quanto previsto dalle successive delibere di Giunta n. 835619 del 19 marzo 2002 e n. 4214758 del 17 marzo 2005.
Quanto alla prima, è pur vero che essa ha rinviato proprio alla d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000 al fine di definire "gli aspetti generali e procedurali" per la presentazione delle domande di finanziamento; ma appare evidente che la clausola dell’autosufficienza foraggiera non costituisce né un "aspetto generale" né un mero "aspetto procedurale", integrando piuttosto un vero e proprio requisito specifico per l’ammissibilità della domanda: laddove proprio la d.G.R. richiamante conteneva alcune "prescrizioni" sulla presentabilità delle domande da parte delle aziende interessate (si veda, in particolare, il punto n. 3 della delibera in questione), senza includere quello oggetto del presente giudizio.
Quanto alla seconda (concernente, come detto, misure straordinarie a favore della zootecnia), è pur vero che essa include, tra le aziende zootecniche beneficiarie delle agevolazioni straordinarie, anche quelle "che non raggiungono la percentuale minima di autosufficienza foraggiera prevista dalle Istruzioni applicative della Misura A", ma da ciò non è possibile concludere nel senso che, in tal modo, sia stato (implicitamente) confermato che quello dell’autosufficienza foraggiera fosse altrimenti un requisito generale per l’ammissione delle domande. Come già in precedenza rilevato, infatti, si tratta di un requisito che era stato espressamente stabilito solo per la fase di apertura anticipata del Piano, ad opera della più volte richiamata d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000, senza che nessun’altra disposizione l’avesse poi riproposto in modo esplicito anche per la fase a regime del Piano medesimo.
A ragionar diversamente, dovrebbe concludersi che un siffatto requisito per l’ammissibilità delle domande, avente cioè effetto escludente (e quindi penalizzante) per le aziende che non lo possedessero, sia stato introdotto in modo meramente implicito nella disciplina generale delle agevolazioni, o in quanto "trasfuso" dalla disciplina transitoria di cui alla d.G.R. n. 471159 del 23 ottobre 2000 (ma senza che sia possibile chiarire il meccanismo di siffatta "trasfusione", attesa l’esplicita clausola di autolimitazione contenuta in quest’ultima), ovvero in quanto a contrario desumibile da una delibera (quella n. 4214758 del 17 marzo 2005) concernente il (diverso) programma straordinario per il solo settore specifico delle aziende zootecniche. Il che, evidentemente, non è possibile, perché in contrasto con elementari esigenze di legalità sostanziale.
3.2. Come correttamente argomentato dal ricorrente, poi, non può nemmeno ritenersi che il requisito della c.d. autosufficienza foraggiera minima sia stato previsto da altre fonti normative idonee ad essere applicate alla procedura de qua.
In proposito, il bando adottato dalla Provincia di Torino, nel richiamare la "normativa di riferimento" per le agevolazioni nell’agricoltura, indica alcune fonti normative (il Regolamento n. 1999/1257/CE; le norme del Piano di Sviluppo Rurale 20002006 della Regione Piemonte; il d.lgs. n. 228 del 2001) delle quali nessuna fa esplicito riferimento al requisito dell’autosufficienza foraggiera: ragione, questa, già di per sé sufficiente ad escludere la sua operatività nella procedura di cui al bando.
4. In definitiva, il ricorso è da accogliere, con conseguente annullamento dell’atto impugnato nella parte in cui non ha ammesso il ricorrente alla fruizione delle agevolazioni finanziarie che erano state domandate.
In applicazione del principio della soccombenza, l’amministrazione resistente va altresì condannata al pagamento delle spese processuali, fissate equitativamente nella misura di euro 3.000,00 (tremila/00).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione seconda, definitivamente pronunciando,
Accoglie
il ricorso nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nella parte in cui non ammette il ricorrente alle agevolazioni di cui al bando.
Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali, fissate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolò Lotti, Presidente FF
Manuela Sinigoi, Referendario
Antonino Masaracchia, Referendario, Estensore
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