Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 5 gennaio 2009, depositato il successivo 20 gennaio, i coniugi M. C. e S.T. hanno impugnato la nota, prot. 6093 del 6 novembre 2008 con cui il Sindaco del Comune di xxx, a seguito di istanza rivolta alla prosecuzione dei lavori, ha comunicato l’intervenuta decadenza delle concessioni edilizie n. 23/86 dell’8 agosto 1986 e n. 54 dell’11 novembre 1996. Hanno impugnato, altresì, la nota del 3 novembre 2008, prot. 6000 del geom. xxx e del geom. xxx, quali Responsabili del procedimento, indirizzata al Sindaco del Comune di xxx.
In tale seconda nota si fa presente che i fatti di forza maggiore che hanno impedito l’esecuzione dei lavori entro i termini stabiliti, consistenti nella specie in un ordine di sospensione dei lavori del Pretore di xxx, devono essere valutati in sede di esame di istanza di proroga dei termini stessi, che nel caso di specie non si è avuta. Si aggiunge che la concessione edilizia risulta in contrasto con le previsioni del Piano regolatore, entrato in vigore il 19 novembre 1991, per cui, ai sensi dell’art. 31, comma 11, della legge n. 1150/1942 la concessione deve considerarsi decaduta di diritto.
A fondamento del gravame i ricorrenti hanno dedotto:
1) Violazione dei principi generali in tema di distinzione tra competenza ad emanare atti di indirizzo ed atti di gestione; Violazione dell’art. 107, comma 1, d.lgs. 18.8.2000 n. 267.
Vi sarebbe vizio di incompetenza, considerato che l’atto risulta emesso e sottoscritto dal Sindaco anziché dal dirigente.
2) Violazione dei principi generali in tema di distinzione tra competenza ad emanare atti di indirizzo ed atti di gestione; Violazione dell’art. 107, comma 1, d.lgs. 18.8.2000 n. 267.
Il denunciato vizio di incompetenza sussisterebbe sotto altro profilo, in quanto il provvedimento di decadenza sarebbe unitariamente da ricondurre sia alla nota sottoscritta dal Sindaco, sia alla nota sottoscritta dai Responsabili del procedimento. Si sarebbe posto in essere un atto complesso atipico.
3) Ulteriore violazione dei principi generali in tema di distinzione tra competenza ad emanare atti di indirizzo ed atti di gestione; Violazione dell’art. 107, comma 1, d.lgs. 18.8.2000 n. 267.
Non sarebbe comunque ravvisabile un provvedimento sottoscritto dal responsabile dell’ufficio tecnico, che sarebbe stato l’unico organo competente ad emettere il provvedimento, giacché la nota del 3 novembre 2008 è sottoscritta dal responsabile del procedimento.
4) Violazione degli artt. 7 e segg. della Legge 7.8.1990 n. 241; Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Non sarebbe stata inviata comunicazione di avvio del procedimento.
5) Violazione dell’art. 10 bis della legge 7.8.1990 n. 241;
Non si sarebbe provveduto alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
6) Violazione dell’art. 15 del d. P.R. 6.6.2001 n. 380; Eccesso di potere per difetto di presupposti:
Per pacifica giurisprudenza, il factum principis, quale causa impeditiva di natura oggettiva, non importerebbe la necessità di apposita domanda inoltrata all’Amministrazione, né di specifico provvedimento ad hoc emesso dall’Ente.
Nel caso in esame, sarebbe incontrovertibile che i lavori assentiti dall’Amministrazione Comunale sono stati sospesi dall’Autorità Giudiziaria, in data 2 marzo 1987, a seguito di ricorso al Pretore di xxx, da parte di un vicino dei ricorrenti, che lamentava il mancato rispetto delle distanze legali. Il provvedimento, emesso dall’Autorità Giudiziaria, costituente impedimento oggettivo ed assoluto alla prosecuzione dei lavori, è venuto meno, per effetto del passaggio in giudicato della sentenza della Corte di Appello n. 384/2005, avvenuto in data 17 giugno 2006.
7) Violazione dell’art. 15 del d. P.R. 6.6.2001 n. 380; Violazione dell’art. 3 della Legge 7.8.1990 n. 241; Eccesso di potere per difetto di motivazione:
Il provvedimento di decadenza non sarebbe congruamente motivato. Nel caso che la decadenza venga pronunciata per contrasto con le nuove disposizioni urbanistiche, si rende necessario che il provvedimento sanzionatorio indichi precisamente quali siano le nuove disposizioni urbanistiche che contrastano con il permesso già rilasciato.
Parte ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni conseguenti all’aumento dei costi monetari che i ricorrenti sono stati costretti, e saranno costretti, a sopportare, in virtù dell’aumento dei prezzi intervenuto sino alla data dei provvedimenti impugnati e sino al momento della decisione, oltre interessi e rivalutazione come per legge.
Si è costituito in giudizio il Comune di xxx, che, oltre a controdedurre in ordine alle censure mosse dai ricorrenti agli atti impugnati, ha rilevato che gli stessi hanno rinunciato alla concessione edilizia originariamente rilasciata, avendo richiesto ed ottenuto concessione edilizia n. 54 dell’11 novembre 1996, decaduta per mancato rispetto dei termini di ultimazione dei lavori.
Con ordinanza n. 208 del 27 febbraio 2009 è stata respinta l’istanza cautelare proposta da parte ricorrente.
Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. La vicenda oggetto di causa trae origine dal rilascio, in favore dei coniugi M. C. e S.T., di una concessione edilizia per la costruzione di un fabbricato con struttura portante in cemento armato sito nel Comune di xxx.
Nel mese di dicembre del 1986 i beneficiari della concessione edilizia hanno comunicato l’inizio dei lavori.
Il sig. Bruno C. ha adito il Pretore di xxx, lamentando che il fabbricato erigendo era posto ad una distanza inferiore ai 10 metri dalla parete finestrata della casa di sua proprietà.
Il Pretore di xxx, con provvedimento in via d’urgenza del 2 marzo 1987, ha disposto la sospensione dei lavori, rimettendo le parti innanzi al Tribunale di Lamezia Terme, competente per valore.
In data 16 febbraio 1991 è intervenuta transazione tra i coniugi C. – T. ed il sig. Bruno C., con la quale è stata composta la lite insorta tra le parti.
Nonostante ciò, il Tribunale di Lamezia Terme, con sentenza n. 278 del 9 agosto 1999, ha confermato il provvedimento del Pretore di sospensione dei lavori ed ha condannato i convenuti C. e T. alla demolizione delle parti del fabbricato edificate in violazione delle distanze.
Con sentenza n. 384 del 5 aprile 2005 la Corte d’Appello di Catanzaro, in riforma della sentenza del Tribunale di Lamezia Terme, preso atto dell’esistenza della transazione, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere.
Nel frattempo, al fine di superare l’impasse derivante dalla pendenza della lite, perdurante nonostante l’intervento dell’atto transattivo, il Comune di xxx ha rilasciato concessione edilizia n. 54/96 dell’11 novembre 1996 per l’edificazione del fabbricato.
Passata in giudicato la sentenza della Corte d’Appello, per il vano decorso del termine annuale, i coniugi C. – T. hanno proposto istanza al Comune per la prosecuzione dei lavori di cui alla concessione edilizia n. 23 del 1986.
Il Sindaco del Comune di xxx, con nota prot. 6093 del 6 novembre 2008, ha comunicato agli istanti l’intervenuta decadenza delle concessioni edilizie n. 23/86 dell’8 agosto 1986 e n. 54 dell’11 novembre 1996. In tale nota si fa riferimento alla nota del 3 novembre 2008 del geom. xxx e del geom. xxx, quali Responsabili del procedimento, indirizzata al Sindaco del Comune di xxx, con la quale si assume che i fatti di forza maggiore che hanno impedito l’esecuzione dei lavori entro i termini stabiliti, consistenti nella specie in un ordine di sospensione dei lavori del Pretore di xxx, devono essere valutati in sede di esame di istanza di proroga dei termini stessi, che nel caso di specie non si è avuta. Nella stessa nota si fa presente che la concessione edilizia risulta in contrasto con le previsioni del Piano regolatore, entrato in vigore il 19 novembre 1991 e che, ai sensi dell’art. 31, comma 11, della legge n. 1150/1942 la concessione stessa deve considerarsi decaduta di diritto, anche in applicazione del disposto dell’art. 15, comma 4, del DP,R, n. 380/2001.
2. Parte ricorrente impugna sia la nota a firma del Sindaco, sia quella a firma dei dipendenti comunali, deducendo, con i primi tre motivi, l’illegittimità degli atti stessi per incompetenza.
Vi sarebbe, innanzi tutto, violazione dei principi generali in tema di distinzione tra competenza ad emanare atti di indirizzo ed atti di gestione, in quanto uno degli atti impugnati risulta emesso e sottoscritto dal Sindaco anziché dal dirigente.
Detto vizio di incompetenza sussisterebbe sotto altro profilo, in quanto il provvedimento di decadenza sarebbe unitariamente da ricondurre sia alla nota sottoscritta dal Sindaco, sia alla nota sottoscritta dai Responsabili del procedimento. Ciò implicherebbe l’adozione un atto complesso atipico.
Né vi sarebbe un provvedimento sottoscritto dal responsabile dell’ufficio tecnico, che sarebbe stato l’unico organo competente ad emettere il provvedimento, giacché la nota del 3 novembre 2008 è sottoscritta dal responsabile del procedimento.
Le censure richiamate sono prive di fondamento.
Dalla lettura degli atti risulta evidente che la nota del Sindaco datata 6 novembre 2008 è una mera comunicazione riguardo al contenuto dell’atto dell’Ufficio Tecnico del Comune, che viene esplicitamente richiamato e che risulta, peraltro, allegato alla nota stessa.
Ne discende che non è condivisibile l’assunto secondo cui quello posto in essere è un atto complesso atipico. L’atto è solo quello dell’Ufficio Tecnico, mentre, come detto, la nota del Sindaco è una mera comunicazione.
Evidentemente priva di rilievo la circostanza secondo cui l’atto dell’Ufficio Tecnico risulta sottoscritta da due soggetti che si qualificano entrambi quali responsabili del procedimento.
Si tratta, con ogni probabilità, di un mero errore nell’indicazione della qualità di uno dei soggetti, che non esclude affatto che l’atto sia attribuibile al responsabile dell’Ufficio Tecnico.
3. Parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90, lamentando il mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento, nonché dell’art. 10 bis della stessa legge, per mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
Ritiene il Collegio che, al riguardo, debba farsi applicazione della norma di cui all’art. 21 octies della legge n. 241/1990, per la quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Riguardo al caso di specie, va rilevato che la pronuncia di decadenza di concessione di costruzione è espressione di un potere vincolato e ha natura ricognitiva con decorrenza ex tunc, giacché essa accerta il venir meno degli effetti del titolo edilizio in conseguenza dell’inerzia del titolare o della sopravvenienza di un nuovo piano regolatore (Cons. St., sez. IV, 10 agosto 2007 n. 4423).
Ne consegue che ogni valutazione deve riguardare la conformità o meno alle norme del provvedimento adottato dall’Amministrazione comunale, dovendosi escludere la rilevanza di eventuali violazioni di carattere formale o procedimentale.
4. Con il sesto motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 15 del DPR 6 giungo 2001 n. 380 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti.
Essi rilevano che l’impossibilità oggettiva di proseguire i lavori, determinata dal provvedimento di sospensione dell’Autorità Giudiziaria, ha impedito ogni decadenza, che non si è prodotta nonostante il fatto che non sia stata presentata istanza di proroga.
L’impedimento oggettivo alla prosecuzione dei lavori, aggiungono gli stessi, è venuto meno solo con il passaggio in giudicato della sentenza del 5 aprile 2005 della Corte d’Appello, che ha dichiarato la cessazione della materia del contendere, avvenuto dopo un anno e quarantacinque giorni dalla pubblicazione mediante deposito in Cancelleria, vale a dire il 17 giugno 2006.
Le doglianze sono infondate.
È indubbio che il provvedimento dell’Autorità Giudiziaria che ha disposto la sospensione dei lavori è da considerare assolutamente ostativo dei lavori.
Assume, tuttavia, rilievo il fatto che gli interessati non hanno formulato, né in relazione alla prima né in relazione alla seconda concessione edilizia, alcuna istanza di proroga, volta a far accertare dall’Amministrazione la sussistenza di circostanze tali da giustificare il mancato inizio dei lavori o il mancato compimento di essi.
L’art. 15, comma 2, del T.U. n. 380 del 2001 prevede che il termine per l’inizio e quello di compimento dei lavori possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso.
Analoga regola era desumibile dal disposto dell’art. 31 decimo comma della Legge Urbanistica, per la quale la licenza edilizia non può avere validità superiore ad un anno; qualora entro tale termine i lavori non siano stati iniziati l’interessato dovrà presentare istanza diretta ad ottenere il rinnovo della licenza.
I fatti sopravvenuti possono consistere nel factum principis, come nel caso di specie, o in altri casi di forza maggiore, che devono in ogni caso costituire oggetto di valutazione in sede amministrativa, da effettuare in presenza di una domanda di proroga degli interessati.
Alla stregua della norma ora richiamata, il factum principis non ha, pertanto, rilievo automatico, essendo comunque necessario un provvedimento di proroga dell’Amministrazione al fine di evitare la decadenza della concessione edilizia (in tema, Cons. St., sez. IV, 15 luglio 2008 n. 3527; id. 10 agosto 2007 n. 4423; id., 26 maggio 2006 n. 3196).
Ne consegue che, in assenza dell’atto di proroga, il Comune non poteva che prendere atto, in relazione alla due concessioni di cui sopra, della circostanza obiettiva del mancato compimento e del mancato inizio dei lavori e pronunciare la decadenza.
5. Risulta dall’esposizione in fatto che i ricorrenti, con il settimo motivo, hanno rilevato altresì il difetto di motivazione dell’atto impugnato, non essendo specificato quali siano le previsioni urbanistiche sopravvenute contrastanti con il permesso di costruire rilasciato in precedenza.
L’Ufficio Tecnico ha richiamato la norma di cui al quarto comma dell’art. 15 del T.U. n. 380/2001, rilevando che, essendo sopravvenute previsioni urbanistiche nuove e contrastanti con le concessioni edilizie rilasciate ai ricorrenti, le concessioni stesse devono considerarsi decadute anche alla stregua di tale norma.
Il quarto comma dell’art. 15 in questione dispone che il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.
Tale norma riproduce il disposto dell’art. 31, comma 11, della Legge Urbanistica.
Essa viene richiamata dall’Ufficio Tecnico al solo scopo di introdurre un elemento rafforzativo della statuizione di decadenza delle due concessioni edilizie, che, tuttavia, trova già un proprio autonomo presupposto nel vano decorso dei termini di cui alle concessioni edilizie.
L’eventuale fondatezza della censura non inciderebbe, pertanto, sula legittimità del provvedimento, che, come detto, trova autonomo fondamento nel vano decorso dei termini previsti nelle concessioni edilizie.
6. Ne consegue l’infondatezza delle doglianze mosse avverso gli atti impugnati, nonché l’infondatezza della domanda di risarcimento dei danni, formulata sul presupposto dell’illegittimità degli atti stessi.
Il ricorso, pertanto, è infondato e deve essere rigettato.
Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, Sezione Prima, rigetta il ricorso.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del 17 dicembre 2010 – 26 gennaio 2011 con l’intervento dei Signori Magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere
Giovanni Iannini, Consigliere, Estensore
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