Categoria: Giurisprudenza

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Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Con provvedimento in data 14.6.2010 il Giudice per le Indagini Preliminari di Rovigo disponeva il sequestro preventivo ai sensi dell’art. 322 ter c.p.p. delle unità immobiliari site in (OMISSIS), intestate alla Casa di Cura Santa Maria Maddalena nonchè del denaro esistente nel conto corrente della Banca Popolare di Verona e Novara sede di (OMISSIS) fino all’importo di Euro 1.968.070,60 in relazione al reato di truffa aggravata commesso nel (OMISSIS).

Il provvedimento veniva assunto nell’ambito di procedimento penale a carico di P.F., Presidente del Consiglio di Amministrazione della Casa di Cura, M.V. Amministratore Delegato, C.E., direttore sanitario e di medici operanti nella struttura, indagati per associazione per delinquere e truffa aggravata, quantificando il rimborso indebitamente percepito nell’anno 2008 in Euro 1.968.070,60, nonchè dell’ente CASA DI CURA PRIVATA SANTA MADDALENA SpA per violazione del D.Lgs. n. 231 del 2001, artt. 5 e 24 in relazione al reato di cui all’art. 640 c.p., comma 2, commesso a vantaggio dell’ente.

Avverso il provvedimento presentavano richiesta di riesame gli indagati e il difensore della Casa di Cura Privata S. Maria Maddalena.

Il Tribunale per il riesame con ordinanza in data 1.7.2010 annullava l’impugnato decreto, affermando che nella consulenza contabile, a firma dott.ssa F., posta a fondamento del decreto, emergeva che le prestazioni sanitarie per le quali la Casa di Cura aveva chiesto il rimborso con riguardo all’anno 2008 erano state esattamente quelle effettuate e descritte nelle cartelle cliniche ed i ricoveri giudicati inappropriati erano effettivamente avvenuti. Non sì poteva pertanto considerare condotta artificiosa quella di avere attribuito a determinati interventi un codice non corrispondente a quello ritenuto non corretto dal consulente o di avere fatto ricoveri nei casi in cui non erano richiesti in quanto tale fatto poteva incidere sulla rimborsabilità della prestazione, ma non configurava una immutatio veri, bensì una valutazione che in quanto tale poteva essere corretta o scorretta, ma estranea al concetto di vero o falso trattandosi di individuare tra quelle indicate tra le varie leggi e decreti in materia (tra l’altro di interpretazione non sempre univoca) la categoria corrispondente alla prestazione effettuata.

Così come dovevano essere considerate mere irregolarità le richieste di rimborso di prestazioni a totale carico del paziente.

Ricorre per Cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Rovigo deducendo che il giudice del riesame era incorso in violazione di legge Evidenziava il ricorrente che il meccanismo truffaldino oggetto di contestazione non si risolveva nel mero ottenimento di indebiti rimborsi sulla base di una scheda di dimissione ma si caratterizzava per una multiformità di condotte reiterate nel tempo la cui artificiosità era evidente (formulazione di richieste di rimborsi per importi superiori ai dovuti, DRG non appropriati).

Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

E’ indubbio che le condizioni necessarie e sufficienti per disporre il sequestro preventivo consistono, quanto al fumus commissi delicti, nella astratta configurabilità, del fatto attribuito all’indagato ed in relazione alle concrete circostanze indicate dal Pubblico Ministero, di una ipotesi criminosa, senza che rilevino nè la sussistenza degli indizi di colpevolezza, nè la loro gravità (così SS. UU. 17 dicembre 2003 – 19 gennaio 2004, n. 920, Montella, rv.

226492) Come indicato anche dalla Corte Costituzionale (vedi ordinanza n. 153 del 2007 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 324 c.p.p. in relazione all’art. 111 Cost., comma 2, nella parte in cui limiterebbe i poteri del Tribunale del riesame alla verifica della sola astratta possibilità di sussumere il fatto in una determinata ipotesi di reato), per le misure cautelari reali non è richiesto il presupposto della gravità indiziaria, postulato, invece, in tema di cautele personali, in correlazione alla diversità, pure di rango costituzionale, dei valori coinvolti.

Tale ratio si riflette anche sulla ampiezza del sindacato giurisdizionale relativo alla verifica della base fattuale richiesta per l’adozione delle misure cautelari, valendo il paradigma della qualificata probabilità di responsabilità nelle misure cautelari personali ed il diverso metro del fumus commissi delicti in tema di sequestri.

Del resto una tale prospettiva interpretativa trova conforto anche nella interpretazione letterale delle norme che disciplinano l’applicazione delle misure cautelari perchè l’art. 321 c.p.p. non menziona gli indizi di colpevolezza fra le condizioni di applicabilità del sequestro, nè è possibile ritenere applicabile, come si è già notato, alle misure cautelari reali l’art. 273 c.p.p., dettato per le misure cautelari personali e non richiamato in materia di misure cautelari reali (vedi ex multis, oltre a SS.UU. penali 25 marzo 1993, Gifuni, già citata, anche Cass. Sez. 6 penale, 9 luglio 1999-5 agosto 1999, n. 2672, CED 214185).

I corretti principi enunciati e richiamati dal Tribunale non comportano, però, che il sindacato giurisdizionale operato dal Tribunale del riesame e dalla Corte di Cassazione sulla compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale debba essere meramente astratto e puramente cartolare, disancorato da ogni valutazione della effettiva situazione concreta.

Come è stato opportunamente precisato, infatti, se è vero che, in sede di riesame dei provvedimenti che dispongono misure cautelari reali, al giudice sono preclusi sia l’accertamento del merito dell’azione penale sia il sindacato sulla concreta fondatezza dell’accusa, è pure vero che il giudice deve operare un attento controllo sulla base fattuale del singolo caso concreto, secondo il parametro del fumus (così Cass., Sez. 1 penale, 11 maggio 2007 n. 21736, Citarella, rv. 236474, che richiama Corte Costituzionale, ord. N. 153 del 2007, già citata), tenendo conto (Cass., Sez. 4 penale, 29 gennaio 2007, n. 10979, Veronese, rv. 236193) delle concrete risultanze processuali e della effettiva situazione emergente dagli elementi forniti dalle parti.

Sembra, quindi, si possa affermare che mentre per la applicazione delle misure cautelari personali è necessario un giudizio di probabilità di colpevolezza dell’indagato in relazione ad uno o più reati contestati, fondato su una valutazione di gravità degli indizi a suo carico, giudizio richiesto dall’art. 273 c.p.p., per l’applicazione delle misure cautelari reali è sufficiente e necessaria la sussistenza del fumus commissi delicti, ovvero una verifica delle risultanze processuali che consenta di ricondurre alla figura astratta del reato contestato la fattispecie concreta (Cass., Sez. 1 penale, 16 dicembre 2003 – 20 gennaio 2004, n. 1415, CED, 226640 ed in motivazione SS.UU. 25 settembre 2008, Petito + 2, n. 24).

Tanto premesso deve rilevarsi che, il provvedimento impugnato non supera il vaglio di legittimità. Sostiene il giudice del riesame l’assenza di una condotta artificiosa con riguardo ai rimborsi in argomento sulla scorta delle seguenti argomentazioni:

A. la dott.ssa F., consulente della Procura Regionale della Corte dei Conti, che aveva eseguito un controllo su 710 cartelle cliniche di pazienti dimessi dalla Casa di Cura nell’anno 2008 aveva rilevato che: 1) in numerosi casi era stato indicato nella richiesta di rimborso da parte del servizio sanitario nazionale un codice della prestazione sanitaria diverso da quello che doveva essere applicato con conseguente rimborso maggiore di quello spettante; 2) in altri la non corretta indicazione del codice aveva comportato il rimborso di prestazioni che invece dovevano essere considerate a totale carico dell’utente; 3) in altri casi ancora la Casa di Cura aveva provveduto al ricovero (con relativo rimborso) di pazienti senza necessità trattandosi di prestazioni sanitarie che dovevano essere trattate ambulatorialmente o in day hospital;

B. tale relazione, avendo finalità contabili, non poteva avere lo stesso significato, sotto il profilo penale, in quanto l’indebita percezione di somme per una determinata prestazione sanitaria comportava sicuramente per la stessa l’obbligo civilistico della sua restituzione ma non integrava per ciò solo un reato di truffa che è configurabile solo se tale erogazione di denaro è stata determinata da un errore di fatto determinato negli organi regionali competenti da una falsa rappresentazione della realtà fraudolentemente posta in essere dalla Casa di cura;

C. il reato di truffa era configurabile solo quando fosse stato chiesto il rimborso di prestazioni sanitarie mai effettuate o di prestazioni sanitarie diverse da quelle effettivamente prestate.

Fatto che non si era verificato in quanto le prestazioni sanitarie per le quali la Casa di Cura aveva chiesto il rimborso erano state effettivamente effettuate;

D. escludeva che potesse essere considerato un artificio il fatto di avere attribuito a determinati interventi un codice non corrispondente a quello ritenuto corretto dalla consulente o di avere effettuato ricoveri in casi in cui questi non erano stati richiesti in quanto tali fatti avevano incidenza solo sulla rimborsabilità delle prestazioni ma non realizzava queir immutatio veri, richiesta per la configurazione della truffa;

E. l’unica circostanza di fatto che nella configurazione del capo d’imputazione avrebbe potuto integrare un artificio e raggiro stava nell’indicazione in alcune schede di dimissione ospedaliere di un codice d’intervento diverso da quello riportato nella corrispondente cartella clinica e, quindi, verosimilmente falso. Circostanza che necessitava però di una verifica.

Premesso che è preclusa alla Corte una valutazione che possa risolversi in un’anticipata decisione della questione di merito e quindi in una verifica in concreto della fondatezza della tesi accusatoria deve però rilevarsi che dalle stesse risultanze processuali poste dal Tribunale a fondamento del provvedimento di annullamento traspare la sussistenza del fumus del reato di truffa aggravata, nella astratta configurabilità, del fatto attribuito agli indagati.

Deve aggiungersi che il giudice del riesame non ha tenuto inoltre in considerazione le circostanze indicate dal ricorrente in ordine alla sistematicità dell’attribuzione di DRG "inappropriati", dei controlli a campione che, con riguardo ai DRG si erano limitati ad attestare la conformità tra quanto riportato in cartella e quanto certificato nella scheda SDO (scheda di dimissioni ospedaliere), dell’esistenza di illegittimi visti di congruità, elementi fattuali che depongono, quanto meno astrattamente, per la configurabilità di una condotta truffaldina.

L’ordinanza impugnata deve essere annullata con rinvio al Tribunale di Rovigo per nuovo esame.
P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Rovigo per nuovo esame.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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tivi; per l’assorbimento del terzo motivo.
Svolgimento del processo

Il fallimento del sig. D.M., dichiarato con sentenza del 9 luglio 1991 a seguito dell’esito negativo di concordato preventivo proposto il 29 giugno 1989, convenne in giudizio la sig.ra B. T., che con scrittura del 2 maggio 1988 aveva acquistato dal fallito un piccolo immobile per L. 17.000.000, per sentir revocare la vendita deducendone la notevole sproporzione del prezzo ai sensi della L. Fall., art. 67, comma 1.

La convenuta resistette. Negò di essere al corrente dell’insolvenza del venditore all’epoca della vendita; precisò che il prezzo realmente pagato era stato maggiore, e cioè L. 20.000.000, versati a mezzo di due assegni circolari; fece presente che l’immobile era stato valutato dall’Ufficio del registro L. 22.000.000.

Il Tribunale di Foggia accolse la domanda basandosi sulle risultanze della consulenza tecnica di ufficio, che aveva determinato il L. 72.000.000 il valore effettivo del bene.

Sul gravame della soccombente la Corte d’appello di Bari ha ribaltato la decisione di primo grado, respingendo la domanda di revoca per difetto dell’indispensabile requisito della notevole sproporzione tra le prestazioni delle parti.

Ha infatti ritenuto, per un verso, che il bene, consistente in un locale terraneo di circa 60 mq con annessa sottostante caverna di circa 50 mq nell’abitato di (OMISSIS), non valesse i 72 milioni di lire; stimati dal CTU, il quale aveva erroneamente considerando il valore del bene alla data consulenza – il 1996 – e non alla data dell’atto da revocare – il 1988 – ma valesse invece L. 22.000.000, come ritenuto dall’Ufficio del Registro; per altro verso ha ritenuto che il prezzo effettivamente pagato fosse L. 20.000.000, come sostenuto dall’acquirente che lo aveva dimostrato mediante la produzione di due assegni circolari per tale complessivo importo.

Il fallimento ha quindi proposto ricorso per cassazione per tre motivi, illustrati anche da memoria. L’intimata si è difesa con controricorso.
Motivi della decisione

1. – Con il primo motivo di ricorso, denunciando violazione della L. Fall., art. 67, e vizio di motivazione, si censura l’attribuzione all’immobile del valore di soli L. 22 milioni, come da stima dell’Ufficio del Registro avente, al più, valore di mero indizio, specie in presenza di consulenza tecnica di ufficio che valutava il bene ben L. 72 milioni. Tale consulenza era stata invece disattesa senza motivo e senza considerare, altresì, che il D. aveva acquistato il bene per 20 milioni di lire vendendolo poi per 17. 1.1. – Il motivo è inammissibile.

Il giudice può basare la stima di un bene su tutti gli elementi ritualmente acquisiti al processo, ovviamente da valutare criticamente, dai quali non v’è ragione di escludere quelli provenienti dalla pubblica amministrazione, come del resto ammette anche il ricorrente riconoscendo valore indiziario alla stima dell’Ufficio del Registro.

La critica articolata con il motivo in esame si riduce;, allora, al dissenso dalla valutazione espressa da quell’ufficio e alla preferenza per la valutazione effettuata dal CTU, nonchè alla introduzione di un ulteriore elemento di giudizio quale il precedente acquisto del bene, da parte del venditore D., per L. 20 milioni.

Sennonchè il riferimento a quest’ultimo elemento è inammissibile in quanto nuovo (la sentenza non vi fa cenno, nè il ricorrente indica in quali atti del giudizio di merito lo avesse sottoposto ai giudici). Quanto al resto, si tratta di critica inammissibile in sede di legittimità perchè consistente nella pura e semplice sollecitazione a una rivalutazione del materiale probatorio già valutato dal giudice di merito.

2. – Con il secondo motivo, denunciando violazione dell’art. 2697 c.c. e vizio di motivazione, si lamenta:

a) che la Corte d’appello, nell’ affermare che la stima del CTU era riferita all’anno 1996 e non al 1988, abbia omesso di convocare il CTU a chiarimenti sul punto;

b) che il riferimento della stima al 1996 non emerge da alcun passo della relazione del consulente, nè è ricavabile dall’unico passo in cui è citato quell’anno – a proposito della destinazione urbanistica – quale data di deliberazione del piano regolatore comunale;

c) che la Corte d’appello, ove avesse avuto elementi per ritenere la stima del CTU riferita al 1996, ben avrebbe potuto ricavare la valutazione del bene al 1988 applicando i coefficienti di svalutazione monetaria o affidare detto incarico al CTU, come richiesto dall’appellante;

d) che la Corte non aveva esaminato la CTU nemmeno sul punto relativo al valore dell’area antistante l’immobile e compresa nella vendita, area considerata edificabile dal consulente ma dal medesimo non valutata, onde il valore del bene doveva ritenersi addirittura superiore ai L. 72 milioni.

2.1. – Tutte le censure sopra elencate sono inammissibili. Quella sub a) perchè la convocazione del CTU a chiarimenti è una facoltà discrezionale del giudice e quel che conta è che questi, nel discostarsi dalle valutazioni del CTU, abbia correttamente e congruamente motivato; quella sub b) perchè è generica e sul punto il ricorso difetta di autosufficienza, non riproducendo il contenuto della CTU in parte qua; quella sub c) perchè è – a tacer d’altro – generica, omettendo il ricorrente di indicare i risultati cui si sarebbe pervenuti mediante il criterio da lui suggerito; quella sub d) perchè è basata su un fatto nuovo – l’essere cioè oggetto della vendita anche un terreno di 70 mq antistante il locale terraneo – e per difetto di autosufficienza del ricorso, che non riporta il testo del passo della relazione del CTU non preso in considerazione dai giudici di appello.

3. – Con il terzo motivo, denunciando violazione degli artt. 1188 e 2697 c.c. e contraddittorietà della motivazione, si lamenta che la Corte d’appello abbia dato per certo il pagamento di un prezzo effettivo di L. 20 milioni sulla scorta di due assegni circolari emessi, però, a favore della stessa acquirente, non del venditore, e con clausola di intrasferibilità che ne avrebbe impedito la negoziazione.

3.1. – Il motivo è inammissibile perchè il ricorrente non spiega in cosa consista la lamentata contraddittorietà della motivazione. La contraddittorietà, invero, è il contrasto fra più passaggi della motivazione stessa, che qui, però, non vengono minimamente indicati.
P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente alle spese processuali, liquidate in Euro 1.200,00, di cui Euro 1.000,00 per onorari, oltre spese generali ed accessori di legge.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

La Corte di appello di Lecce – Sez. distaccata di Taranto, con sentenza in data 14.3/24.5.2006, confermava la decisione di primo grado che dichiarava la nullità del termine apposto al contratto stipulato il 12.6.1998 (rectius il 4.6.2001) fra le Poste Italiane e N.M., per esigenze eccezionali conseguenti alla fase di ristrutturazione e di rimodulazione degli assetti occupazionali in corso, quale condizione per la trasformazione della natura giuridica dell’ente e in ragione della graduale introduzione di nuovi processi produttivi, di sperimentazione di nuovi servizi ed in attesa del progressivo e completo equilibrio sul territorio delle risorse umane, nonchè per la sostituzione di dipendenti assenti per ferie.

Osservava in sintesi la corte territoriale, quanto all’obbligo di indicare i nominativi dei lavoratori sostituiti per ferie e le cause della sostituzione, che l’ipotesi contrattuale non poteva ritenersi avulsa dalla disciplina generale posta dalla L. n. 230 del 1962, con la conseguente operatività della relativa prescrizione, in quanto non espressamente derogata; quanto poi alla sussistenza delle esigenze eccezionali conseguenti alla fase di ristrutturazione dell’azienda, che tale clausola risultava sprovvista della necessaria autorizzazione collettiva per il periodo successivo all’aprile 1998.

Per la cassazione della sentenza propongono ricorso le Poste Italiane con tre motivi, illustrati con memoria.

Resiste con controricorso l’intimato.
Motivi della decisione

1. Con il primo ed il secondo motivo la società ricorrente, lamentando violazione e falsa applicazione ( art. 360 c.p.c., n. 3) della L. n. 56 del 1987, art. 23 e dei criteri di ermeneutica contrattuale in relazione agli accordi collettivi intercorsi, nonchè vizio di motivazione ( art. 360 c.p.c., n. 5), deduce che il potere normativamente attribuito alla contrattazione collettiva di individuare nuove ipotesi di assunzione a termine, in aggiunta a quelle già stabilite dall’ordinamento, configurava una vera e propria "delega in bianco" in favore delle organizzazioni sindacali, le quali, pertanto, potevano legittimare il ricorso al contratto a termine non solo per causali di carattere oggettivo, ma anche meramente soggettivo, sicchè restava precluso al giudice di individuare limiti ulteriori, anche di ordine temporale, atti a circoscrivere l’ambito di operatività delle ipotesi di contratto a termine individuate in sede collettiva. Con il terzo motivo, prospettando vizio di motivazione, si duole, con riferimento alla richiesta di risarcimento del danno, che la corte territoriale aveva omesso qualsiasi valutazione e decisione in merito alla richiesta formulata ai fini dell’esibizione di documentazione utile a consentire una corretta determinazione dei corrispettivi percepiti dal dipendente per attività di lavoro svolta a favore di terzi, e ciò sebbene l’eccezione non potesse che essere genericamente dedotta dal datore di lavoro, incombendo il relativo onere, in realtà, sul lavoratore.

2. Con riferimento al primo ed al secondo motivo del ricorso, che possono esaminarsi congiuntamente, in considerazione della loro connessione, la società ricorrente allega "che il Giudice del gravame, sulla premessa della natura "eccezionale" della clausola di apposizione del termine, ritiene arbitrariamente – e, quindi, "disapplicando" la L. n. 56 del 1987, art. 23 – che, per ridurre a razionalità il sistema, tale ipotesi dovrebbe essere necessariamente correlata ad una precisa limitazione temporale"; nessuna censura viene, invece, mossa all’ulteriore capo della decisione relativo alle prescrizioni connesse alla causale sostitutiva, pur trattandosi di autonoma statuizione, idonea ex se a condurre all’accoglimento della domanda avanzata dal lavoratore. Le censure vanno, pertanto, rigettate.

E ciò in aderenza al consolidato insegnamento giurisprudenziale per cui, ove una sentenza (o un capo di questa) si fondi su più ragioni, tutte autonomamente idonee a sorreggerla, è necessario, per giungere alla cassazione della stessa, non solo che ciascuna di esse abbia formato oggetto di specifica censura, ma anche che il ricorso abbia avuto esito positivo nella sua interezza con l’accoglimento di tutte le censure, affinchè si realizzi lo scopo stesso dell’impugnazione.

Questa, infatti, è intesa alla cassazione della sentenza nella sua interezza, o in un suo singolo capo, id est di tutte le ragioni che l’una o l’altro autonomamente sorreggono, con la conseguenza che è sufficiente , pertanto, che anche una sola delle dette ragioni non formi oggetto di censura, ovvero che sia respinta la censura relativa ad una sola di tali ragioni, perchè il motivo di impugnazione debba essere respinto nella sua interezza (v. ad es. Cass. n. 5902/2002;

Cass. n. 2273/2005; Cass. n. 2811/2006).

3. Con riguardo al terzo motivo, la difesa della società ricorrente ha prospettato, quanto alle conseguenze economiche della dichiarazione di nullità della clausola appositiva del termine, l’applicazione dello ius superveniens, rappresentato dalla L. 4 novembre 2010, n. 183, art. 32 commi 5, 6 e 7.

In ordine a tale questione, va premesso, in via di principio, che costituisce condizione necessaria per poter applicare nel giudizio di legittimità lo ius superveniens, che la nuova disciplina del rapporto controverso sia pertinente alle censure formulate col ricorso, tenuto conto della natura del giudizio di legittimità, il cui perimetro, come noto, è limitato dagli specifici motivi del ricorso (cfr. Cass. n. 10547/2006). In tal contesto, è necessario che il motivo del ricorso, che investa, anche indirettamente, il tema coinvolto dalla disciplina sopravvenuta, oltre ad essere sussistente, sia, altresì, ammissibile, secondo la disciplina sua propria. In particolare, con riferimento alla disciplina invocata, la necessaria sussistenza della questione ad essa pertinente presuppone, nel giudizio di cassazione, che i motivi del ricorso investano specificatamente le conseguenze patrimoniali dell’accertata nullità del termine, che non siano tardivi, generici, o affetti da altra causa di inammissibilità, ivi compresa la mancata osservanza del precetto dell’art. 366 bis c.p.c., ove applicabile ratione temporis.

In caso di assenza o inammissibilità di una censura in ordine alle conseguenze economiche della clausola di durata, illegittimamente apposta, il rigetto per tali cause dei motivi non può, quindi, che determinare la stabilità e irrevocabilità delle statuizioni di merito contestate.

Premessi tali principi, è da rilevare che, nel caso, la società ricorrente censura la sentenza per non avere tenuto conto che dai principi elaborati in materia dalla giurisprudenza di questa Corte discenderebbe che "l’aliunde perceptum … non può che essere genericamente dedotto dall’istante. Dovrebbe essere invece onere del lavoratore dimostrare di non essere stato occupato nel periodo in questione, per esempio a mezzo delle dichiarazioni dei redditi relative ai periodi successivi alla scadenza del contratto a termine eventualmente dichiarato illegittimo e di altra eventuale documentazione (libretti di lavoro, buste paga.

Il motivo così riassunto conclude con la formulazione del seguente quesito ex art. 366 bis c.p.c.:

"Dica la Corte se, nel caso di oggettiva difficoltà della parte ad acquisire precisa conoscenza degli elementi sui quali fondare la prova a supporto delle proprie domande ed eccezioni – e segnatamente per la prova dell’aliunde perceptum – il giudice debba valutare le richieste probatorie con minor rigore rispetto all’ordinario, ammettendole ogni volta che le stesse possano comunque raggiungere un risultato utile ai fini della certezza processuale e rigettandole (con apposita motivazione) solo quando gli elementi somministrati dal richiedente risultino invece insufficienti ai fini dell’espediente richiesto".

Il quesito descritto, nondimeno, risulta non conforme al precetto dell’art. 366 bis c.p.c., per non ricomprendere il complesso delle censure articolate nel motivo e per risolversi, comunque, nella enunciazione astratta delle regole vigenti nella materia, senza enucleare il momento di conflitto rispetto ad esse del concreto accertamento operato dai giudici di merito.

Il quesito di diritto, che la norma richiede a pena di inammissibilità del relativo motivo, deve, infatti, essere formulato, secondo il costante insegnamento di questa Suprema Corte, in maniera specifica e deve essere chiaramente riferibile alla fattispecie dedotta in giudizio (cfr. ad es. Cass. SU n. 36/2007 e n. 2658/2008), dovendosi ritenere come inesistente un quesito generico, parziale o non pertinente. In proposito, per come rilevato, a fini esemplificativi, da SU (ord) n. 2658/2008, "potrebbe apparire utile il ricorso ad uno schema secondo il quale sinteticamente si domandi alla Corte se, in una fattispecie quale quella contestualmente e sommariamente descritta nel quesito (fatto), si applichi la regola di diritto auspicata dal ricorrente in luogo di quella diversa adottata nella sentenza impugnata", le ragioni della cui erroneità siano adeguatamente illustrate nel motivo medesimo.

Il quesito posto dalla società ricorrente non risulta conforme ai canoni interpretativi indicati perchè – va ribadito- inidoneo ad esprimere, in termini riassuntivi, ma concretamente pertinenti all’articolazione delle censure in relazione alla fattispecie controversa, il vizio ricostruttivo addebitato alla decisione.

4. Il ricorso va, pertanto, rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e vanno distratte in favore del difensore, che se ne è dichiarato anticipatario.
P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese, che liquida in Euro 28,00 per esborsi ed in Euro 2500,00 per onorari, oltre a spese generali, IVA e CPA, con distrazione in favore dell’Avv. Michele Brunetti.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. L’associazione ricorrente, lamentando la violazione e falsa applicazione degli articoli 22 ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241, aveva proposto ricorso avverso la determinazione negativa assunta dalla Regione Lombardia con riguardo all’istanza di accesso presentata il 15 luglio 2009, con la quale chiedeva, in tema di determinazione del valore tariffario delle prestazioni di laboratorio rese dal servizio sanitario regionale, di "rendere espliciti i dati relativi a centri di costo e fattori produttivi delle strutture pubbliche, anche consentendo l’accesso ai relativi atti, avendo un interesse qualificato a verificare, se alle decurtazioni tariffarie per le prestazioni di laboratorio, corrispondano analoghi meccanismi di adeguamento anche per le strutture pubbliche".

Esponeva la ricorrente che le ragioni della richiesta partivano dalla diversità delle valutazioni di efficienza che caratterizza le strutture pubbliche e le strutture private; secondo la appellante le tariffe per le prestazioni sanitarie erogate dalle strutture private accreditate, conformemente a quanto stabilito dalla normativa di settore, vengono stabilite in base ai costi standards di produzione ai fini della remunerazione delle stesse. Tale meccanismo non verrebbe invece utilizzato per il calcolo delle tariffe delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche. Da cio" la richiesta che le amministrazioni interessate rendessero espliciti i dati relativi ai centri di costo ed ai fattori produttivi delle strutture pubbliche che erogano prestazioni di laboratorio sulla scorta dei quali viene parametrata la remunerazione delle suddette prestazioni e per prendere visione di tutti i relativi documenti riservandosi di indicare gli atti di cui estrarre copia.

Il Tar Lombardia respingeva il ricorso richiamando il dettato normativo ed i principi giurisprudenziali formatisi in materia.

Ha presentato appello la Federlab insistendo nelle argomentazioni svolte in primo grado e chiedendo la riforma della sentenza.

Si è costituita la Regione Lombardia chiedendo il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza del primo giudice.

Alla camera di consiglio del 10 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. L’appello non merita accoglimento.

Il primo giudice ha premesso che il diritto di accesso ai documenti amministrativi è posto a garanzia della trasparenza ed imparzialità della P.A. e trova applicazione in ogni tipologia di attività della P.A., che tuttavia tale diritto nel nostro ordinamento non è assoluto ed incondizionato, ma subisce temperamenti basati, fra l’altro, sulla limitazione dei soggetti attivi del diritto di accesso, questione quest’ultima che involge i profili della legittimazione sostanziale ed dell’interesse ad agire. Ulteriori effetti limitativi discendono dalla corretta individuazione dell’oggetto della richiesta di ostensione, il quale deve essere determinato o quanto meno determinabile e non può essere generico (Cons. Stato. n. 555/2006). La domanda di accesso, inoltre, deve riferirsi a specifici documenti e non può pertanto comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (Cons. Stato, sez. VI, 20052004, n. 3271; C. Stato, sez. VI, 10042003, n. 1925; C. Stato, sez. V, 01061998, n. 718). L’ostensione degli atti, altresì, non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione ovvero del gestore di pubblico servizio nei cui confronti l’accesso viene esercitato (Cons. Stato, sez. IV, 29042002, n. 2283; Cons. Stato, sez. VI, 17032000, n. 1414).

Sulla base di tali considerazioni il primo giudice ha ritenuto che la istanza della Federlab da un lato afferiva ad un provvedimento di carattere generale e programmatorio, dall’altro fosse preordinata ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione e che quindi la ricorrente non aveva titolo ad ottenere esibizione e copia dei documenti richiesti.

3. Tali conclusioni vengono censurate dalla appellante che assume che la istanza di accesso presentata fa riferimento ad un momento della organizzazione del sistema sanitario regionale antecedente alla programmazione della spesa e quindi alla distribuzione delle risorse. L’istanza pertanto sarebbe specifica e determinata ed in alcun modo preordinata ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione.

Inoltre l’interesse a conoscere tali dati troverebbe fondamento in una espressa previsione normativa atteso che i Ministeri del Lavoro e delle Politiche Sociali e Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto tra loro, hanno predisposto uno schema di decreto in materia di "Aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie" ai sensi dell’art. 1 co. 170 della legge 30 dicembre 2004 n.311 prevedendo che qualunque provvedimento in materia di aggiornamento delle tariffe massime deve essere adottato anche attraverso la valutazione comparativa dei tariffari regionali sentite le società scientifiche e le Associazioni di categoria interessate".

L’appellante Federlap quindi quale ente istituzionalmente deputato alla concertazione così normativamente prevista avrebbe interesse a conoscere quei dati.

4. Ritiene la Sezione che nel caso di specie il diniego dell’amministrazione è conforme al disposto dell’art. 24 comma 1 lett. c), della l. n. 241 del 1990.

Va stigmatizzato che la richiesta di accesso di cui è causa risulta caratterizzata da una formulazione assolutamente generica, con una connotazione chiaramente politicosindacale, ossia riguardante, non specifici atti o provvedimenti esistenti o comunque di facile individuazione, bensì la intera documentazione di un’attività svoltasi attraverso un imprecisato numero di atti e che comunque importerebbe un’opera di ricerca, catalogazione, sistemazione che non rientra nei doveri posti all’amministrazione dalla normativa di cui al capo V l. n. 241 del 1990, oltre che un generalizzato controllo su un ramo dell’amministrazione.

Si aggiunga poi che l’art. 24 della legge 241 del 1990 alla lettera c) esclude il diritto di accesso "nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione".

Sotto tale profilo deve rilevarsi che contrariamente a quanto sostenuto da Federlab, l’atto regionale di determinazione delle tariffe non costituisce "..un momento della organizzazione del sistema sanitario regionale di molto antecedente alla programmazione della spesa..", ma costituisce l’essenza stessa della programmazione sanitaria, da valere per tutti i soggetti pubblici e privati convenzionati, volta a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili al fine di consentire ad un numero quanto più ampio di cittadini l’accesso ai servizi pubblici fissando corrispettivi di norma inferiori ai prezzi di mercato.

Le relative tariffe non vengono negoziate con l’erogatore, ma determinate unilateralmente sulla base degli indicatori relativi su campioni di diverso livello di produttività. Ne consegue l’assoggettamento di tali procedure alle previsioni dell’articolo 24 comma 1 della legge 241 del 1990 con conseguente esclusione del diritto di accesso. Sotto altro profilo la istanza della appellante è palesemente finalizzata ad un controllo preordinato all’operato delle pubbliche amministrazioni, in sostanza ad un controllo ispettivo che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha da tempo ritenuto inammissibile. Si aggiunga infine che l’istituto dell’accesso non puo" essere utilizzato allo scopo di promuovere la costituzione di nuovi documenti con le informazioni richieste od ottenere informazioni sullo stato di un procedimento.

La ricorrente nella sua istanza ha omesso di indicare alcun documento amministrativo nei cui confronti esercitare l’accesso ma ha chiesto di conoscere e verificare il processo di formazione delle tariffe che, contrariamente a quanto ritenuto, non risulta in alcun atto diverso dalle tariffe stesse come approvata con apposite delibere pubblicate. Pertanto quello che a ben vedere la ricorrente chiede, non è la ostensione di documenti, ma di porre in essere una attività di elaborazione ad hoc di dati del tutto inammissibile.

5. In conclusione l’appello non merita accoglimento.

6. Spese ed onorari del grado tuttavia in relazione alla peculiarità della fattispecie possono essere compensati.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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