Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con ricorso notificato in data 17 luglio 2006, depositato il successivo 2 agosto, il tenente colonnello della Guardia di finanza B.L. chiedeva l’annullamento degli atti in forza dei quali è stato giudicato idoneo, ma non promosso, all’avanzamento al grado di colonnello per l’anno 2006, avendo conseguito nella relativa procedura selettiva il punteggio di 27,70, con collocazione al trentatreesimo posto della graduatoria di merito, ovvero fuori dal numero di posti (ventinove) delle promozioni da effettuare.

La Sezione, con la sentenza bdi cui ora si chiede òl’esecuzione, ha preliminarmente osservato che "Alla contestata procedura hanno partecipato 248 ufficiali superiori. Di tale novero hanno fatto parte sei ufficiali del corso entrato in accademia nel 1985, tra cui il ricorrente, ovvero coloro risultati nella migliore posizione di ruolo all’atto dell’indizione della procedura, in quanto, tra altro, titolati con la Scuola di polizia tributaria e promossi al grado di maggiore, ovvero la promozione a scelta che precede quella a colonnello (la intermedia da maggiore a tenente colonnello avviene per anzianità) in prima valutazione.

Nessuno di detti sei ufficiali ha conseguito l’iscrizione al quadro di avanzamento, essendo stati tutti collocati tra gli idonei, sebbene ai primissimi posti.

In altre parole, tra i ventinove promossi al grado di colonnello, all’esito del giudizio di cui trattasi, non è rientrato alcun ufficiale superiore che, benché in possesso di un più che pregevole profilo di carriera, sia stato ammesso nel Corpo dopo l’anno 1984. Si tratta di un esito che, alla luce del numero significativo (ventinove) delle promozioni da effettuare, ed alla esiguità della differenza di anzianità (e, indi, di potenzialità di carriera) tra le classi di arruolamento 1984 e 1985, si manifesta affatto singolare. Pertanto, detto risultato, qualora non confortato da elementi idonei a permettere la percezione degli elementi che, alla luce della complessive regole preposte alla selezione, hanno permesso alla commissione di valutazione di apprezzare i profili – sia pur minimali – di preminenza dei promossi rispetto agli idonei, e indi, per quanto qui di particolare interesse, al ricorrente (in ciò rivelandosi, in ultimo, la – pacifica – giustiziabilità della procedura, dovendosi altrimenti ritenere, contrariamente ai principi fondanti del vigente ordinamento, che la discrezionalità amministrativa possa trasmutare in arbitrio), contrasterebbe con le regole che presiedono al giudizio di avanzamento degli ufficiali, che si articola, secondo la principale fonte normativa di riferimento (d. lgs. 19 marzo 2001, n. 69) in autonome valutazioni dei partecipanti, ancorate ai precedenti di carriera….."

Ripercorsa la carriera e gli incarichi del ricorrente il Tribunale ha quindi rilevato che "occorre provvedere sinteticamente ad una comparazione della posizione del ricorrente con quella dei promossi risultati collocati al quinto e sesto posto della graduatoria definitiva…..In relazione al quinto dei promossi (Maccani), che può vantare ben 34 mesi di servizio in più (228 versus 194) il Lipari presenta: a) un divario di lieve tenore nel numero delle massime espressioni di giudizio riportate (193 versus 202); b) circa lo stesso numero di revisioni decrementative nelle voci interne;

c) un maggior numero di ricompense in assoluto (45 versus 21); d) un maggior numero di ricompense nel grado rivestito all’atto della valutazione (2 encomi solenni e un elogio versus un elogio); e) lo svolgimento di incarico dirigenziale all’atto della valutazione, assente nel Maccani;

f) la prestazione di servizi presso il Comando generale, assente nel Maccani; g) un maggior numero di lauree specialistiche (4 versus 3); h) incarichi di insegnamento, assenti nel Maccani.

In relazione al sesto dei promossi (Carozza), che può vantare ben 25 mesi di servizio in più (219 versus 194) il Lipari presenta: a) un divario di lieve tenore nel numero delle massime espressioni di giudizio riportate (193 versus 217); b) un numero pressoché analogo di revisioni decrementative nelle voci interne; c) lo stesso numero di "apprezzamenti" (122); d) un maggior numero complessivo di ricompense di carattere morale (45 versus 30); e) lo svolgimento di incarico dirigenziale all’atto della valutazione, assente nel Carozza; f) un numero maggiore di servizi prestati presso il Comando generale; g) un maggior numero di lauree specialistiche (4 versus 2); h) la promozione in prima valutazione al grado di maggiore, assente nel Carozza".

Il Tribunale ha quindi ricordato, con riferimento ai preponderanti criteri elaborati dalla commissione di valutazione nella seduta del 20 gennaio 2006 che questi "attribuivano all’anzianità di ruolo e di servizio una prevalenza solo a parità di qualità complessive. La graduazione delle valutazioni degli scrutinati andava, invece, effettuata sulla base: nell’ambito dei dati emergenti dalla documentazione caratteristica, della tendenza di carriera e dell’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, delle qualifiche finali attribuite dall’ultima autorità intervenuta nella redazione dei documenti, della durata di ciascuna di esse, delle aggettivazioni laudative, e delle qualifiche ottenute nel grado rivestito all’atto dello scrutinio, specie se conseguite in incarichi di comando operativo o di particolare rilievo; dei periodi di comando, specie se diversificati, comportanti specifica autonomia decisionale; delle funzioni di particolare rilievo svolte presso il Comando generale; degli encomi e degli elogi con particolare riferimento a quelli ricevuti nel grado rivestito; dalla motivazione al lavoro; dalla tendenza di carriera; dalle valutazioni conseguite per la promozione a gradi per cui l’avanzamento ha luogo a scelta, e della posizione assunta dall’ufficiale nella graduatoria di merito nell’anno di iscrizione in quadro. In altre parole, le promozioni dovevano tener conto di un complesso di caratteristiche e di elementi, i quali, correttamente applicati, non giustificano il divario registrato tra la alta posizione assunta in graduatoria dai considerati chiamati in causa ed il ricorrente, quarto degli idonei. I sintomatici elementi sin qui considerati corroborano la conclusione cui è pervenuto il ricorrente in ordine alla mancata applicazione agli scrutinandi del medesimo metro di giudizio, e rendono plausibile la ricostruzione ricorsuale dell’illegittima applicazione di un "doppio binario" di valutazione improntato alla maggior anzianità, che, seppur non confortata né dalle norme di riferimento né dai criteri predeterminati dalla commissione, nella selezione di cui trattasi ha largamente operato in fatto". Di qui l’accoglimento del proposto ricorso a mezzo della sentenza 3 aprile 2008 n. 2838, con conseguente l’annullamento in parte qua degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse del ricorrente.

L’amministrazione ha quindi proceduto alla nuova valutazione – ora per allora – del ricorrente, disponendo l’inserimento nel quadro di avanzamento al grado di Colonnello mper l’anno 2006, ma lo ha collocato nella posizione 9 bis della graduatoria, quindi comunque in posizione deteriore rispettoai Colonnelli Maccani e Carozza.

Ritiene il ricorrente che il nuovo giudizio sia nullo in quanto sostanzialmente elusivo della pronuncia resa dal T.A.R.. In altri termini, ritiene che logico corollario della sentenza citata avrebbe dovuto essere l’attribuzione ad esso di un punteggio di merito tale da consentirgli una collocazione superiore o al limite pari al quinto posto della graduatoria, anziché come avvenuto alla posizione 9 bis.

Conclude quindi chiedendo all’adito Tribunale di adottare o disporre le misure necessarie per dare esatta ed integrale esecuzione alla sentenza e per realizzare il suo contenuto conformativo, segnatamente ordinando all’amministrazione di adottare un provvedimento che costituisca attuazione della sentenza e che consenta l’inquadramento del ricorrente in una collocazione corrispondente a quella che emerge dal contenuto concreto del dictum giurisdizionale.

Si sono costituite in giudizio le intimate Amministrazioni preliminarmente eccependo la inammissibilità del proposto ricorso e comunque affermandone nel merito la infondatezza.

Alla camera di consiglio dell11 maggio 2011 il ricorso viene ritenuto per la decisione.

Motivi della decisione

Con il proposto ricorso è chiesta l’esecuzione del giudicatosi formatosi sulla sentenza di questa Sezione 3 aprile 2008 n. 2838 nel presupposto della ritenuta nullità degli atti posti in essere successivamente a questa poiché elusivi del giudicato medesimo.

Assumono al riguardo le Amministrazioni intimate che il giudicato, come accade in molti casi in cui si discute di valutazioni tecniche sottese alla statuizione impugnata, avrebbe lasciato alla CSA un margine di libero apprezzamento in sede di riemanazione, con conseguente inammissibilità del presente ricorso per ottemperanza.

Rileva il Collegio che l’esposto assunto, corretto in linea di larga massima e di principio, si manifesta nella specie non conducente. Tanto appunto a causa delle citate normae agendi che ictu oculi concludono nel senso d’una forte vincolatezza della fase di riesame, soprattutto alla luce del principio di non prevalenza dei controinteressati (cfr., in tal senso, in fattispecie sostanzialmente analoga, T.A.R. Lazio, II Sezione, 6 luglio 2010 n. 22879).

Non può quindi il Collegio non riscontrare, nel nuovo giudizio della CSA (quello, cioè, per cui oggi è causa), un fraintendimento di fondo del significato della sentenza n.2838/2008, la quale non ha preteso un nuovo e miglior punteggio qualsivoglia nei riguardi del ricorrente. Invece, detta sentenza ha mosso dai vari sintomi d’eccesso di potere per dimostrare l’erroneità ab imis ed in toto del giudizio originario della CSA. Diversamente argomentando -ove, cioè, la Sezione avesse veramente effettuato un giudizio puntiforme su taluno, piuttosto che talaltro aspetto del punteggio assegnato al ricorrente, essa sarebbe caduta proprio in quel nocivo effetto, che certamente il Supremo Consesso avrebbe censurato alla luce della granitica giurisprudenza, ben nota anche alle Amministrazioni intimate, di sostituzione della volizione del Giudice all’esclusiva competenza della P.A. Sicché la CSA, coeteris paribus e senza che nulla sia cambiato nella documentazione caratteristica degli ufficiali coinvolti -trattandosi d’un giudizio da rendere ora per allora, s’è orientata ad aumentare il punteggio al ricorrente, come se la sentenza ottemperanda le avesse imposto soltanto siffatte correzioni. Ma essa non s’è, con ogni evidenza, avveduta che l’oggetto del contendere era non già il minor punteggio per un titolo, piuttosto che per un altro, ma il giudizio complessivo in sé -perché affetto da una profonda disomogeneità di trattamento e di valutazione rispetto ai controinteressati, tant’è che esso fu annullato in toto e non in parte qua. Il Tribunale, come si è ricordato nella esposizione in fatto, ha infatti osservato che "le promozioni dovevano tener conto di un complesso di caratteristiche e di elementi, i quali, correttamente applicati, non giustificano il divario registrato tra la alta posizione assunta in graduatoria dai considerati chiamati in causa ed il ricorrente, quarto degli idonei. I sintomatici elementi sin qui considerati corroborano la conclusione cui è pervenuto il ricorrente in ordine alla mancata applicazione agli scrutinandi del medesimo metro di giudizio, e rendono plausibile la ricostruzione ricorsuale dell’illegittima applicazione di un "doppio binario" di valutazione improntato alla maggior anzianità, che, seppur non confortata né dalle norme di riferimento né dai criteri predeterminati dalla commissione, nella selezione di cui trattasi ha largamente operato in fatto".

Di qui l’infondatezza della eccezione di inammissibilità del ricorso in ottemperanza in epigrafe.

Per un verso, infatti, è ben noto che, nel processo amministrativo, l’oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica da parte di questo Giudice circa l’esatto adempimento della P.A. all’obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all’interessato l’utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione. Tal verifica, che va condotta nell’ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il contesto su cui s’è mosso il giudizio di cognizione, implica, da parte di questo Giudice dell’ottemperanza, una delicata attività d’interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando (da compiersi solo sulla base della sequenza petitum – causa pretendi – motivi – decisum: cfr., da ultimo, Cons. St., IV, 2 febbraio 2010 n. 473). Ebbene, il Collegio, anche alla luce della motivazione della sentenza n. 2838/2008, muove dai motivi d’impugnazione, dalle risposte a suo tempo fornite dalla sentenza citata e dal dispositivo per precisare, quale contenuto del comando posto da quest’ultima, l’annullamento totale del giudizio della CSA in sé e per affermare, stante l’evidente illegittimità dello scavalcamento del ricorrente e dell’asserita superiorità dei controinteressati, la consequenziale compressione dell’autonoma valutazione tecnica della CSA. Poiché v’era (e v’è tuttora) l’obbligo della CSA di conformarsi alle normae agendi poste dal giudicato, la nuova statuizione della CSA non ha compreso il portato della sentenza ottemperanda, onde spetta a questo Giudice dell’esecuzione e non ad una nuova sede di cognizione valutare se ed in qual misura tal fraintendimento determini, come ha determinato, un risultato di fatto elusivo del giudicato stesso.

Va peraltro ricordato il fermo principio della giurisprudenza -in virtù del quale si radica la competenza di questo Giudice dell’esecuzione, per cui è ammissibile il ricorso per ottemperanza, pur dopo l’emanazione dell’atto d’esecuzione, ove il petitum sostanziale miri a far valere non un qualunque scostamento di questo atto dalla legge sostanziale, ma la sua difformità specifica dal prestare piena ed incondizionata attuazione all’accertamento contenuto nella sentenza ottemperanda.

Del resto, in sede d’esecuzione del giudicato, la discrezionalità che residua alla P.A. procedente va esercitata in stretta correlazione funzionale con l’obbligo d’ottemperanza, la cui finalità è non solo di rendere effettivo il bene giuridico riconosciuto dal giudicato (cfr., per tutti, Cons. St., IV, 29 ottobre 2002 n. 5940), ma anche di pervenire al risultato finale in un tempo adeguato a far fruire tal bene a chi gli spetta, senza ingiustificati ritardi.

Il giudicato nella specie ha affermato che il vizio d’eccesso di potere in senso relativo scaturisce dall’assenza, parimenti evidente, dell’inferiorità del ricorrente rispetto ai colonnelli Maccani e Carozza, promossi al grado superiore. Dal che la necessità, in capo alla CSA, d’emendare l’accertata illegittimità della valutazione, a suo tempo effettuata, alla luce di tutti questi criteri direttivi ed inderogabili. La sentenza della cui corretta esecuzione si tratta non si è rimessa a far calcoli di punteggi o a verificare quando e come il ricorrente dovesse conseguire in via immediata e diretta il suo avanzamento al grado superiore. Il pronunciamento in sede di cognizione ha stabilito, per vero in modo fermo, il contenuto dell’ordine alla CSA di procedere, ora per allora ed in base al giudicato, alla nuova valutazione del ricorrente, non collocato utilmente, emendando il vecchio giudizio dagli accertati vizi.

L’amministrazione non ha fornito una lettura precisa del giudicato ottemperando, tant’è che non ne ha colto il senso profondo (la sostanziale assenza rebus sic stantibus d’inferiorità del ricorrente) e ha reiterato tal quali le precedenti illegittimità. E ciò s’appalesa, agli occhi del Collegio, un’evidente elusione del giudicato stesso, posto che, fermi i criteri di giudizio a suo tempo predefiniti dalla CSA nella sua prima riunione -e che non formarono oggetto di contestazione in sede di cognizione, oggidì la Commissione avrebbe dovuto non reiterare un giudizio sul ricorrente come se vi fosse una tabula rasa. L’obbligo di riemanazione, in altre parole, le impose (e le impone tuttora) d’abbandonare l’ipotesi che, in fondo, un qualunque risultato valutativo sarebbe stato pur sempre corretto ed utile a chiudere la vicenda -in tal senso dovendosi interpretare la rinnovata valutazione, dimenticando che non solo non s’era alla prima valutazione verso il ricorrente e che soprattutto quest’ultima era da condurre, in base al giudicato e per ricostituire l’omogeneità del sistema di valutazione, con il medesimo metro a suo tempo adoperato nei confronti dei controinteressati. Essa avrebbe dovuto dapprima disporre l’esatta ricognizione delle normae agendi scaturenti dal giudicato, porle poi in posizione gerarchicamente superiore rispetto ai citati criteri, farne l’esatta combinazione e, quindi, statuire in modo non da replicare il risultato preesistente, ma da ristabilire la predetta unità di valutazione.

Da ciò discende, in una con l’annullamento del rinnovato giudizio verso il ricorrente, la necessità che la CSA finalmente s’attenga al giudicato ottemperando secondo le lineeguida fin qui tenute presenti dal Collegio. Sicché reputa opportuno il Collegio assegnare alla CSA il termine di giorni trenta (30 gg.), decorrente dalla notificazione della presente sentenza o dalla sua comunicazione d’ufficio, affinché provveda a dare stretta e tempestiva esecuzione alla sentenza di questa Sezione n. 2838/2008, riesaminando funditus la posizione del ricorrente. In caso d’inutile decorso del predetto termine, reputa altresì necessario il Collegio nominare fin d’ora, nella persona del Comandante generale della guardia di finanza (o altro generale di C.A. da questi designato), il Commissario ad acta affinché, nell’ulteriore termine di giorni trenta (30 gg.) decorrente da quando s’è esaurito il precedente e con la necessaria coadiuzione del Capo di Stato maggiore del Corpo, provveda in sostituzione delle Amministrazioni resistenti ad eseguire il citato giudicato, fornendo tempestiva relazione dell’avvenuto adempimento alla Sezione.

Al riguardo, il Collegio fissa in Euro 2.000,00 (Euro duemila/00) il compenso per il Commissario ad acta, con le ritenute di legge ed al netto delle spese documentate, che egli provvederà ad autoliquidarsi in esito all’incarico conferitogli e con separato provvedimento.

In definitiva, il ricorso in epigrafe va accolto nei sensi fin qui esaminati. Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

accoglie il ricorso n. 2197/2011 RG in epigrafe e per l’effetto annulla, per quanto di ragione e nei sensi di cui in motivazione, il rinnovato giudizio svolto nei confronti del ricorrente e condanna le Amministrazioni intimate a prestare, nei termini e con le modalità di cui in parte motiva, piena ed integrale esecuzione al giudicato meglio indicato in premessa.

Condanna altresì le Amministrazioni intimate al pagamento, a favore del ricorrente, delle spese del presente giudizio, che sono nel complesso liquidate in Euro 3.000 (euro tremila/00), oltre IVA e CPA come per legge.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

SENTENZA

nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli artt. 5, comma
9, 12, comma 8, 13, commi 2, 3, 4, 5 e 6, 14, per intero e, in
subordine, riguardo ai commi 2, 7 e 9, 16, comma 2, lettera a), 17,
18, commi 2 e 4, 34, comma 1, lettere f) ed h) e 35, comma 7, della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre 2012,
n. 19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei carburanti),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 17-21 dicembre 2012, depositato in cancelleria il 20
dicembre 2012 ed iscritto al n. 191 del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l’avvocato dello Stato Filippo Bucalo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 20 dicembre 2012 e notificato il
17-21 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso in via principale, questione di legittimita’ costituzionale
degli artt. 5, comma 9; 12, comma 8; 13, commi 2, 3, 4 e 5; 13, comma
6; 14 per intero e, in subordine, commi 2, 7, 9; 16, comma 2, lettera
a); 17; 18, commi 2 e 4; 34, comma 1, lettere f) ed h), e 35, comma
7, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 11
ottobre 2012, n. 19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei
carburanti), in riferimento agli artt. 3, 41, 97, 117, secondo comma,
lettere e), l), m) ed s), e terzo comma, della Costituzione e agli
artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- Il ricorrente impugna l’art. 5, comma 9, della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 42 (recte: 19) del 2012, in
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., oltre che
degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
La disposizione, stabilendo che l’atto di programmazione
regionale (d’ora in avanti APR) predisposto, nelle more
dell’approvazione del Piano energetico regionale (PER), e’ sottoposto
alla procedure relative alla valutazione ambientale strategica (VAS)
nelle sole ipotesi in cui contenga l’individuazione delle aree e dei
siti non idonei, implicitamente la esclude negli altri casi. Si
porrebbe, pertanto, in contrasto con l’art. 6, comma 2, lettera a),
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), trattandosi di «piano» concernente il «settore
energetico», che, secondo il dettato della norma statale interposta
appena citata, deve essere assoggettato sempre – ad eccezione dei
limitati casi previsti dal ricordato comma 3 dello stesso art. 6 –
alla VAS prevista da tale fonte statale.
1.2.- Oggetto di impugnazione e’ altresi’ l’art. 12, comma 8,
della citata legge regionale n. 19 del 2012, per violazione dell’art.
117, terzo comma, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale.
La disposizione, nella parte in cui assoggetta alla procedura
abilitativa semplificata di cui all’art. 6 del decreto legislativo 3
marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla
promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003
/30/CE) gli interventi per modifiche non sostanziali da realizzarsi,
«anche in corso d’opera», su impianti e infrastrutture che hanno
ottenuto l’autorizzazione unica (e quindi non necessariamente
esistenti), contrasterebbe con l’art. 5, comma 3, del citato d.lgs.
n. 28 del 2011. Quest’ultima norma, infatti, attribuisce ad un
decreto del Ministro dello sviluppo economico (adottato di concerto
con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del
mare, previa intesa con la Conferenza unificata) l’individuazione
degli interventi di modifica sostanziale degli impianti da
assoggettare ad autorizzazione unica. Nelle more dell’approvazione di
tale decreto, la disposizione statale citata perimetra l’area degli
interventi da considerare «non sostanziali» e, quindi, sottoposti
alla procedura abilitativa semplificata, delimitandola ai soli
interventi da realizzare sugli impianti «esistenti».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 13,
commi 2, 3, 4 e 5, della legge regionale in esame sotto diversi
profili: per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) ed
m), e terzo comma, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale.
Sotto il primo ed il secondo profilo, il ricorrente rileva come
tali previsioni introducano oneri amministrativi – «a pena di
improcedibilita’» – superflui e comunque non previsti dalla normativa
statale di riferimento, e segnatamente dall’art. 1-sexies del
decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239 (Disposizioni urgenti per la
sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il
recupero di potenza di energia elettrica), convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 ottobre 2003, n.
290. Ne conseguirebbe, da un lato, la violazione dell’ambito della
potesta’ legislativa concorrente riservata alla Regione in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» e,
dall’altro lato, la violazione in materia di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», nel cui novero andrebbero sussunte anche le norme che
attuano il principio di semplificazione amministrativa e quelle che
fissano e regolano i principi fondamentali relativi al procedimento
amministrativo.
Quanto al terzo profilo, la norma regionale, modulando i
requisiti e i contenuti della progettazione sugli artt. 93 e 94 del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), si porrebbero in contrasto con
quanto previsto dall’art. 206 del medesimo decreto legislativo, il
quale non include, tra le norme applicabili ai settori speciali (gas,
energia termica ed elettricita’), le disposizioni sui livelli di
progettazione di cui ai citati articoli.
1.4.- Il ricorrente impugna, poi, l’art. 13, comma 6, della legge
regionale in esame per violazione degli artt. 3, 41 e 117, comma
terzo, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Tale disciplina, subordinando il rilascio dell’autorizzazione per
gli impianti alimentati da fonti rinnovabili alla dimostrazione, da
parte del richiedente, del possesso di idonei requisiti soggettivi,
nonche’ di atti definitivi attestanti la titolarita’ delle aree,
contrasterebbe con la normativa statale di principio di cui al d.lgs.
n. 28 del 2011, al decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell’elettricita’) e al decreto legislativo 16 marzo
1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni
per il mercato interno dell’energia elettrica)
In particolare, l’art. 1, comma 1, del decreto legislativo da
ultimo citato configura l’attivita’ de qua come libera.
La disciplina statale di cui al comma 1 dell’art. 12 del d.lgs.
n. 387 del 2003, sancendo che le opere per la realizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili sono di pubblica utilita’ ed
indifferibili ed urgenti, rivela che l’iniziativa puo’ essere
intrapresa anche da soggetti non in possesso di «atti definitivi
attestanti la titolarita’ delle aree», i quali sono agevolati ad
acquisire tale titolarita’ contro la volonta’ dei proprietari con lo
strumento autoritativo costituito dal provvedimento di espropriazione
per pubblica utilita’.
Inoltre, soltanto nel caso previsto al comma 4-bis del citato
art. 12, relativo alla realizzazione di impianti alimentati a
biomassa e fotovoltaici, la normativa statale richiede che il
proponente dimostri la disponibilita’ del suolo su cui realizzare
l’impianto (trattandosi peraltro comunque di mera disponibilita’ e
non di titolarita’).
Il ricorrente censura la norma anche in riferimento agli artt. 3
e 41 Cost., in quanto la stessa inciderebbe negativamente sul diritto
costituzionale di iniziativa economica e creerebbe ingiustificata
disparita’ di trattamento tra operatori del settore.
1.5.- L’art. 14 della legge regionale in esame, avente ad oggetto
la disciplina del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione,
e’ impugnato per violazione degli art. 4 e 5 dello statuto oltre che
dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, contrasterebbe con
l’art. 1-sexies del d.l. n. 239 del 2003.
La norma, infatti, diversamente dal comma 3 del citato art.
1-sexies, non prevede l’apposizione di «misure di salvaguardia» volte
ad impedire che, nelle more dell’autorizzazione della nuova
infrastruttura, vengano rilasciati permessi di costruire sui terreni
potenzialmente impegnati dal progetto.
Inoltre, detta disposizione, diversamente dal comma 1 del
predetto art. 1-sexies, non prevede che l’autorizzazione unica sia
titolo sufficiente a realizzare ogni opera o intervento necessari
alla risoluzione delle interferenze con altre infrastrutture
esistenti, in conformita’ al progetto approvato ed alle prescrizioni
eventualmente contenute nel decreto autorizzatorio.
A parere del ricorrente la mancata previsione di misure di
salvaguardia e la mancata previsione che l’autorizzazione unica
disciplinata dal censurato art. 14 costituisca titolo sufficiente
anche per realizzare ogni opera inserita nel progetto approvato
comporterebbero, altresi’, un pregiudizio del principio
costituzionale di buon andamento, pregiudicando l’economicita’,
efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, concretando la
violazione dell’art. 97 Cost.
1.6.- L’art. 14, comma 2, della legge regionale impugnata, poi,
sarebbe in contrasto, oltre che con gli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale, con gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera m), e terzo
comma, Cost.
Con riferimento a tale ultimo parametro, la disposizione
censurata, imponendo al proponente, contestualmente all’istanza per
il rilascio dell’autorizzazione unica, di effettuare, qualora
l’impianto non ricada in zona sottoposta a tutela, una comunicazione
alle competenti Soprintendenze, contrasterebbe con la normativa
statale di principio di cui all’art. 12, commi 3 e 4, del d.lgs. n.
387 del 2003 – oltre che con le linee guida adottate con decreto del
Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) -,
il quale prevede che l’autorizzazione unica sia rilasciata a seguito
di un procedimento unico al quale partecipano tutte le
amministrazioni interessate.
Il ricorrente lamenta che siffatto obbligo mortificherebbe le
istanze di semplificazione e di celerita’ insite nel procedimento di
autorizzazione unica disciplinato dal legislatore nazionale, con
conseguente violazione del principio di buon andamento di cui
all’art. 97 Cost. oltre che dell’art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost.
1.7.- Viene altresi’ impugnato l’art. 14, comma 7, della legge
regionale indicata in epigrafe per violazione degli artt. 97 e 117,
secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost., oltre che degli
artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
La disposizione censurata, la quale prevede, riguardo alle
autorizzazioni per la realizzazione degli elettrodotti, la necessita’
della previa espressione del parere favorevole di ARPA che accerti il
rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli
obiettivi di qualita’ relativi alle emissioni elettromagnetiche,
sarebbe in contrasto con la normativa statale di principio di cui
all’art. 1-sexies, comma 5, del d.lgs. n. 329 del 2003 (recte: d.l.
n. 239 del 2003) nonche’ con i principi fondamentali dettati con
legge statale in materia di procedimento amministrativo e, in
particolare, con il principio di semplificazione dell’attivita’
amministrativa.
1.8.- Con riferimento agli artt. 14, comma 9, e 18, comma 2,
della impugnata legge regionale viene prospettata la violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost., oltre
che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Le disposizioni, prevedendo che l’autorizzazione unica rilasciata
dalla Regione per infrastrutture energetiche lineari non abbia di per
se’ effetto di variante urbanistica, essendo necessario a tal fine
anche l’assenso del Comune, espresso in sede di conferenza di servizi
sulla base del previo parere favorevole espresso dal Consiglio
comunale, si porrebbero in contrasto con l’art. 1-sexies, comma 2,
lettera b), del d.l. n. 239 del 2003, a norma del quale, qualora le
opere comportino variazione degli strumenti urbanistici, il rilascio
dell’autorizzazione ha effetto di variante urbanistica, oltre che con
le linee guida, le quali, al punto 13.4, con riferimento agli
impianti alimentati da fonti rinnovabili, prevedono che le Regioni o
le Province delegate non possono subordinare la ricevibilita’, la
procedibilita’ dell’istanza o la conclusione del procedimento alla
presentazione di previe convenzioni ovvero atti di assenso o
gradimento, da parte dei comuni il cui territorio e’ interessato dal
progetto.
1.9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 16,
comma 2, lettera a), della citata legge regionale per violazione
dell’art. 117, terzo comma, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello
statuto speciale.
La disposizione, infatti, assoggetta al regime della
comunicazione di inizio lavori l’installazione degli impianti di
produzione di energia elettrica o termica da fonti rinnovabili su
edifici o aree di pertinenza degli stessi, senza riprodurre ne’ lo
specifico limite di potenza («non superiore a 50 kW») previsto dalla
legge statale per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili ne’ la
limitazione legata alla ubicazione («sugli edifici») per gli impianti
solari fotovoltaici, cosi’ indebitamente estendendo detto regime
abilitativo anche oltre tali limiti. Tale disciplina contrasterebbe,
quindi, con la normativa statale di principio di cui ai d.lgs. n. 28
del 2011 e n. 387 del 2003, ed in particolare, l’art. 6, comma 11,
del predetto d.lgs. n. 28 del 2011, il quale prevede le su richiamate
limitazioni di potenza ed ubicazione.
Il ricorrente lamenta altresi’ la violazione degli artt. 3 e 41
Cost., in considerazione della ingiustificata discriminazione tra le
iniziative economiche nelle diverse regioni, e dell’art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto «la disciplina statale inerente
il regime abilitativo garantisce la sussistenza di un equilibrio tra
la competenza esclusiva statale in materia di ambiente e paesaggio e
quella concorrente in materia di energia».
1.10.- Sempre per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.,
oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e’ oggetto di
impugnazione l’art. 17 della legge regionale in esame.
La norma dispone che l’Assessore regionale competente in materia
di energia possa proporre alla Giunta regionale l’approvazione di uno
schema di accordo con i proponenti volto ad attribuire vantaggi
economici o occupazionali per il territorio regionale, misure
compensative, ovvero opere di razionalizzazione di linee elettriche
esistenti. In tal caso l’espressione dell’intesa tra Stato e Regione
nell’ambito delle funzioni riservate allo Stato ed esercitate
d’intesa con la Regione ai sensi dell’art. 2, comma 3, del decreto
legislativo 23 aprile 2002, n. 110 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di energia, miniere, risorse
geotermiche e incentivi alle imprese) e’ subordinata alla stipula
dell’accordo.
A parere del ricorrente tale disciplina si porrebbe,
innanzitutto, in contrasto con il principio fondamentale dettato dal
legislatore statale all’art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004,
n. 239 (Riordino del settore energetico, nonche’ delega al Governo
per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia),
il quale, pur consentendo alle Regioni e agli enti locali di
stipulare accordi con i soggetti proponenti che individuino misure di
compensazione e di riequilibrio ambientale non prevede che la stipula
di detti accordi possa condizionare – subordinandola – l’intesa con
lo Stato ed il correlato rilascio dei pareri propedeutici
all’ottenimento dell’autorizzazione alla costruzione ed esercizio
della infrastruttura energetica.
Nel ricorso viene, inoltre, evidenziato che la facolta’ di
individuare misure di compensazione e di riequilibrio ambientale
sarebbe circoscritta dalla legislazione nazionale esclusivamente a
quegli interventi compensativi che presentino carattere ambientale e
che, al contempo, siano coerenti con gli obiettivi generali di
politica energetica, mentre la norma regionale impugnata
consentirebbe la stipula di accordi esorbitanti tali connotazioni e
finalita’.
Viene, infine, segnalato che la norma censurata, attribuendo
all’assessore regionale competente in materia di energia il potere di
concludere i suddetti accordi, contrasterebbe con l’art. 34, comma 11
(recte: comma 16), del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179
(Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n.
221, il quale dispone che le modalita’ di stipula dei predetti
accordi siano individuati da un decreto del Ministero dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministero dell’economia e delle
finanze, sentita la Conferenza unificata, da adottarsi entro i sei
mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto.
Infine, il ricorrente lamenta che la norma impugnata, stabilendo
gia’ la «posizione» che la Regione deve assumere ai fini dell’intesa
disciplinata all’art. 11, comporta che il ricorso alla procedura
alternativa (deliberazione assunta dal Consiglio dei ministri con la
partecipazione del presidente della Regione interessata) prevista dal
comma 3 dell’art. 2 del d.lgs. n. 110 del 2002 per le ipotesi di
mancato raggiungimento dell’intesa risulti sostanzialmente
obbligatorio. Tale aggravamento del procedimento volto al rilascio
dell’autorizzazione unica comporterebbe la violazione del principio
costituzionale di buon andamento previsto dall’art. 97 Cost.
1.11.- Sempre per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.,
oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale, e’ impugnato
l’art. 18, comma 4, della legge regionale in esame.
A parere del ricorrente la norma violerebbe l’art. 1, comma 4,
lettere a), b) e c), della legge n. 239 del 2004 in quanto,
riservando una quota significativa dell’energia disponibile importata
al fabbisogno energetico regionale e, quindi, sottraendola alle
regole del libero mercato dell’energia, recherebbe un vulnus al
sistema unitario nazionale di gestione dell’approvvigionamento
energetico con conseguente falsamento delle regole di concorrenza del
mercato dell’energia.
1.12.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine,
gli artt. 35, comma 7, e 34, comma 1, lettere f) ed h), della legge
regionale in esame per violazione degli artt. 41 e 117, secondo
comma, lettera e), Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale.
Tali disposizioni, introducendo onerosi requisiti (tra cui, ad
esempio, l’obbligatorieta’ degli impianti fotovoltaici e della
gestione di servizi di car sharing) per l’apertura di impianti di
distribuzione di carburanti, introdurrebbero significative e
sproporzionate barriere all’ingresso nei mercati, non adeguatamente
giustificate dal perseguimento di specifici interessi pubblici,
ingenerando ingiustificate discriminazioni a danno della concorrenza,
cosi’ ponendosi in contrasto con il principio contenuto nell’art. 1,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita’), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27.
2.- Si e’ costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, la quale, sia nell’atto di costituzione che
nella memoria depositata successivamente (nella quale vengono
approfondite le argomentazioni difensive), chiede che sia dichiarata
l’inammissibilita’ o l’infondatezza delle censure prospettate nel
ricorso.
Sulle singole materie di riferimento, la Regione evidenzia che il
ricorso e’ concepito come se la materia di riferimento fosse
esclusivamente la «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia» prevista dall’art. 117, terzo comma, Cost., con
l’eccezione della contestazione relativa all’art. 5, comma 9, della
legge regionale impugnata, in cui il ricorso si riferisce alla
materia statale «ambiente», mentre, trattandosi di impianti la cui
costruzione impatta profondamente sul territorio, la Regione potrebbe
intervenire anche in forza della propria potesta’ primaria in materia
di urbanistica (art. 4, numero 11, recte: numero 12, dello statuto
speciale), alla quale vanno affiancate altre materie che possono
venire in considerazione, in relazione a singole disposizioni.
2.1.- In ordine all’art. 5, comma 9, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 42 (recte: n. 19) del 2012, la Regione
evidenzia che l’APR e’ emanato in attuazione del provvedimento
ministeriale previsto dall’art. 2, comma 167, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale o
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), in modo da essere
congruente con la quota minima di produzione di energia da fonti
rinnovabili assegnata alla Regione. Il decreto ministeriale da
attuare ha il compito di «definire la ripartizione fra regioni e
province autonome di Trento e di Bolzano della quota minima di
incremento dell’energia prodotta con fonti rinnovabili per
raggiungere l’obiettivo del 17 per cento del consumo interno lordo
entro il 2020». L’APR non sarebbe un atto di programmazione
territoriale ma di programmazione delle quantita’. Esso, sino a che
assuma soltanto contenuti finanziari e non territoriali, non potrebbe
quindi rientrare nel novero degli atti individuati dall’art. 6, comma
2, lettera a) del d.lgs. n. 152 del 2006, non costituendo un atto di
pianificazione del settore energetico suscettibile di riflessi
ambientali. Solo in via eventuale l’APR assume contenuti
territorialmente – e dunque ambientalmente – rilevanti, e in tali
ipotesi, infatti, secondo la normativa regionale, non opera
l’esclusione delle procedure di VAS.
2.2.- Con riferimento all’art. 12, comma 8, della legge regionale
in esame, la Regione non contesta che dall’art. 5 del d.lgs. n. 28
del 2011 possano ricavarsi principi fondamentali della materia, ma
sostiene che tra essi non potrebbe farsi rientrare la necessita’
dell’esistenza (intesa come completa realizzazione) dell’impianto ai
fini del ricorso alla procedura semplificata per le modifiche non
sostanziali.
2.3.- Relativamente all’art. 13, commi 2, 3, 4 e 5, della legge
regionale n. 19 del 2012, la Regione sostiene la inammissibilita’ e
infondatezza del primo motivo di censura, legato alla violazione
dell’art. 117, terzo comma, Cost.
In primo luogo, viene rilevato che l’art. 1-sexies del d.l. n.
239 del 2003, assunto a parametro interposto, di per se’ disciplina
la costruzione e l’esercizio degli elettrodotti facenti parte della
rete nazionale di trasporto dell’energia elettrica (comma 1),
prevedendo, al comma 5, che «le Regioni disciplinano i procedimenti
di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di reti elettriche
di competenza regionale in conformita’ ai principi e ai termini
temporali di cui al presente articolo […]». Da cio’ deriverebbe
che, non potendo ricavarsi da tale norma principi fondamentali della
materia per impianti e strutture diverse dalle reti elettriche,
dovrebbe dichiararsi l’inammissibilita’, per mancata indicazione del
necessario parametro interposto, della questione riferita all’art.
13, commi 2 e 3, per la parte in cui essi riguardano impianti e
strutture diverse dalle reti elettriche; comma 4 (che riguarda
impianti di produzione di energia, e impianti di deposito e di
stoccaggio di oli minerali); comma 5, per la parte in cui disciplina
la autorizzazione unica per i gasdotti e per le reti di trasporto di
fluidi termici.
La censura sarebbe comunque non fondata nel merito, sia nella
parte in cui si riferisce alle reti elettriche, sia nella parte in
cui essa si dovesse riferire ai rimanenti impianti e strutture
considerati dagli artt. 12 e 13 della legge regionale. E cio’ in
quanto l’autorizzazione unica e’ rilasciata a seguito di una
conferenza di servizi convocata al fine di giungere all’adozione di
una decisione nel merito, che deve avere necessariamente ad oggetto
un progetto definitivo.
2.3.1.- La Regione sostiene la inammissibilita’ e infondatezza
anche del secondo motivo di censura avente ad oggetto sempre l’art.
13, commi 2, 3, 4 e 5, della legge regionale in esame, legato alla
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
La Regione ritiene che la disposizione statale che sarebbe stata
violata – l’art. 1-sexies, comma 3, del d.l. n. 239 del 2003, nella
parte in cui stabilisce che il procedimento di autorizzazione unica
puo’ essere avviato sulla base di un progetto preliminare o analogo –
si riferisce ad elettrodotti facenti parte della rete nazionale di
trasporto dell’energia elettrica, per i quali l’autorizzazione unica
e’ rilasciata dal Ministero delle attivita’ produttive di concerto
con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e previa
intesa con la regione o le regioni interessate. Le autorizzazioni
uniche cui si riferisce l’impugnato art. 13 della legge regionale
sono invece solo quelle di competenza regionale, provinciale e
comunale. Ne deriverebbe che il comma 3 del citato art. 1-sexies non
potrebbe essere qualificato come norma diretta a stabilire
prestazioni essenziali, cui le regioni si debbano uniformare.
2.3.2.- Con riferimento, infine, al terzo motivo di censura del
predetto art. 13, commi 2, 3, 4 e 5, legato alla violazione dell’art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., a parere della Regione la
questione sarebbe frutto di un errore di prospettiva e,
conseguentemente, palesemente non fondata. Nella disposizione
impugnata il riferimento a elaborati della progettazione definitiva
delle opere pubbliche sarebbe solo un mero espediente redazionale per
indicare in forma sintetica certi atti, mediante rinvio ad una altra
fonte che gia’ li descrive, non avendo, invero, nulla a che fare con
l’applicazione della disciplina che regola i contratti pubblici. Del
resto, la norma regionale non richiamerebbe tutti gli elaborati
tecnici che devono accompagnare il progetto per la realizzazione di
un’opera pubblica, limitandosi a quelli rilevanti, per il loro
contenuto, ai fini del rilascio o del diniego della autorizzazione
unica.
2.4.- Non fondata sarebbe, a parere della Regione, anche la
questione avente ad oggetto l’art. 13, comma 6, della legge regionale
n. 19 del 2012.
Per comprendere le ragioni della infondatezza, la Regione
precisa, in via preliminare, che la necessita’ di «atti definitivi
attestanti la titolarita’ delle aree», richiesta dalla norma,
risulterebbe in realta’ circoscritta e mitigata ad opera della stessa
legge regionale. Da un lato, alla luce delle disposizioni del comma 6
e del comma 8 del medesimo art. 13, non e’ richiesta la titolarita’
delle aree per gli impianti idroelettrici, eolici, geotermici (per
l’installazione dei quali e’ necessaria una concessione) e, piu’ in
generale, per tutti i casi in cui vi sia un atto amministrativo che
individua uno specifico sito ai fini dello sfruttamento di una
risorsa rinnovabile. Dall’altro, il comma 7 dello stesso art. 13,
dispone che il procedimento autorizzativo possa essere avviato anche
sulla base di dichiarazioni sostitutive di atti di notorieta’, che
attestino la titolarita’ delle aree, ovvero sulla base di contratti
preliminari regolarmente registrati, purche’ entro la data di
adozione del provvedimento autorizzativo finale l’istanza sia
integrata con gli atti definitivi redatti in forma di atti pubblici
regolarmente registrati.
Tanto premesso sul quadro normativo nel quale si inserisce la
norma impugnata, la Regione, in ordine alla presunta violazione
dell’art. l, comma l, del d.lgs. n. 79 del 1999, sostiene che
liberta’ delle attivita’ di produzione, importazione, esportazione,
acquisto e vendita di energia elettrica significa che suddette
attivita’ non sono soggette a contingentamenti o a concessioni,
rimanendo, invece, del tutto impregiudicata la questione, affatto
diversa, relativa alla disponibilita’ del bene che sia
strumentalmente necessario allo svolgimento della attivita’ stessa.
In ogni caso la norma regionale impugnata non contrasterebbe affatto
con il principio di liberta’ della attivita’ produttiva, in quanto,
in concreto, essa considera idoneo ogni soggetto o come imprenditore
o come auto produttore (che sia tale sulla base delle definizioni
statali).
Ad avviso della Regione non sarebbe neanche fondata la censura in
ordine alla presunta violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, il quale mostrerebbe che l’iniziativa produttiva puo’ essere
intrapresa anche da soggetti non in possesso di «atti definitivi
attestanti la titolarita’ delle aree». Ed invero, anche alla luce
della precisa – e ben ristretta – delimitazione del campo di
applicazione della norma impugnata, come sopra esposta, la previsione
della necessita’ del titolo di disponibilita’ rappresenterebbe un
ragionevole bilanciamento tra l’interesse alla produzione di energia
da fonti rinnovabili e l’interesse dei proprietari del fondo.
E’ sostenuta, altresi’, l’inammissibilita’ o infondatezza delle
censure relative agli artt. 3 e 41 Cost. In ordine alla prima
censura, si profilerebbe una disparita’ costituzionalmente
irrilevante, derivante dalla legittima esplicazione della potesta’
legislativa regionale. In ordine alla seconda censura, la norma
sarebbe il frutto del ragionevole bilanciamento tra il diritto di
iniziativa economica privata e il diritto proprietario del titolare
del fondo su cui l’attivita’ di produzione sarebbe destinata a
svolgersi.
2.5.- In ordine all’art. 14 della legge regionale impugnata, la
Regione, con riferimento alle misure di salvaguardia, ne valorizza
l’elemento funzionale, concludendo che esse atterrebbero – secondo un
giudizio di prevalenza – alla materia dell’urbanistica, di competenza
primaria della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, ai sensi
dell’art. 4, numero 12, dello statuto, in quanto esse toccano in modo
assolutamente rilevante e condizionante la programmazione dell’uso
del territorio. Non sussisterebbe, quindi, alcuna violazione
dell’art. 117, terzo comma, Cost. Viene ritenuta non fondata anche la
censura relativa all’art. 97 Cost., in quanto, da un lato, essa
presuppone – ad avviso della Regione inesattamente – che sia sempre
l’interesse alla realizzazione della rete a prevalere sull’interesse
ad altre utilizzazioni del territorio. Dall’altro lato,
l’autorizzazione unica comprende anche il permesso di costruire, in
ordine al quale il Comune interessato deve esprimersi in conferenza
di servizi, ermo restando che – una volta avviato l’iter per
l’autorizzazione unica – l’ente locale, nelle proprie determinazioni
in materia urbanistica, gia’ in base ai principi generali dovra’
comunque tenere conto dell’opera per la quale il proponente ha
chiesto la autorizzazione.
Anche con riferimento alla mancata previsione che
l’autorizzazione unica costituisca titolo sufficiente pure per
realizzare ogni opera inserita nel progetto approvato che si renda
necessaria per la risoluzione delle interferenze, la questione
promossa non sarebbe fondata. E cio’ in quanto una tale omissione non
sussisterebbe e non sarebbe ravvisabile alcun contrasto con la
disposizione statale assunta a parametro. La Regione giunge a tale
conclusione sulla base di due norme della legge regionale censurata:
l’art. 13, comma 2, il quale stabilisce, con norma generale, che
l’istanza di autorizzazione unica «deve contenere l’elenco di tutte
le interferenze», con i relativi progetti, e l’art. 12, comma 3,
primo periodo, il quale prevede che «[l’]autorizzazione unica
rilasciata a seguito di conferenza di servizi sostituisce
autorizzazioni, concessioni, pareri, nulla osta e atti di assenso
comunque denominati, contiene la dichiarazione di pubblica utilita’
nei casi previsti dalla legge e costituisce a tutti gli effetti
titolo a costruire ed esercire gli impianti e le infrastrutture
relative, in aderenza e in conformita’ al progetto tecnico
approvato».
2.6.- Con riferimento alla questione avente ad oggetto l’art. 14,
comma 2, della legge regionale impugnata, la Regione ne sostiene
l’inammissibilita’ relativamente all’art. 97 Cost., in quanto priva
di qualunque motivazione specifica, e l’infondatezza, relativamente
agli altri parametri invocati. E cio’ in quanto la norma regionale si
limiterebbe a riprendere il contenuto delle linee guida, le quali, al
punto 13.3., prevedono una comunicazione alle competenti
soprintendenze nei medesimi termini della legge regionale.
2.7.- In ordine all’art. 14, comma 7, della legge regionale n. 19
del 2012, relativamente all’art. 117, terzo comma, Cost., la Regione
segnala come il ricorrente parta dal presupposto errato che la
disposizione regionale chieda l’acquisizione del parere di ARPA al di
fuori della conferenza di servizi.
Quanto alla presunta violazione degli artt. 97 e 117, secondo
comma, lettera m), Cost., la Regione ritiene che le censure, prima
che infondate (perche’ il contenuto della disposizione non e’ quello
che vi legge il Governo), siano inammissibili per genericita’ e
difetto di motivazione, limitandosi esse a sostenere che la
(supposta) violazione dei principi fondamentali e’ anche violazione
di queste due ultime disposizioni costituzionali.
2.8.- Passando alla trattazione degli artt. 14, comma 9, e 18,
comma 2, della legge regionale in esame, la Regione ritiene opportuno
rammentare come nel sistema regionale si preveda che, nel caso di
mancata acquisizione del parere favorevole del consiglio comunale,
l’organo esecutivo dell’ente titolare del procedimento autorizzativo
(secondo il riparto di competenze tracciato dagli artt. 2 e 3 della
medesima legge regionale n. 19 del 2012) abbia il potere di assumere
la determinazione conclusiva in luogo della conferenza di servizi,
eventualmente superando il dissenso urbanistico comunale qualora esso
dovesse apparire ingiustificato.
Quanto alle piu’ volte citate linee guida, la Regione sostiene
trattarsi di un parametro del tutto inconferente, in quanto,
analogamente al decreto legislativo che ne e’ alla base, esse
riguardano solo gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili, mentre le disposizioni regionali impugnate riguardano
solo le infrastrutture energetiche lineari (elettrodotti e gasdotti,
nei limiti sopra evidenziati).
Infine, si contesta la totale assenza di motivazione in ordine
alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
2.9.- Con riferimento all’art. 16, comma 2, lettera a), della
legge reg. n. 19 del 2012, la Regione sostiene che il quadro
normativo regionale complessivo, caratterizzato da una valutazione
piu’ ampia degli effetti del regime di autorizzazione o comunicazione
sulle destinazioni e sulle utilizzazioni del territorio,
consentirebbe di ritenere che l’estensione della facolta’
riconosciuta alle Regioni dall’art. 6, comma 11, del d.lgs. n. 28 del
2011 ad altre ipotesi, corrispondenti per ratio e per gli effetti
perseguiti e prodotti, costituisca non una contraddizione del
principio espresso dalla norma statale ma un suo sviluppo coerente.
La Regione puntualizza inoltre che la disposizione censurata
interseca inestricabilmente la materia dell’urbanistica, di
competenza primaria della Regione, non soggetta, come tale, al limite
dei principi fondamentali della materia.
In ordine agli artt. 3 e 41 Cost., la Regione segnala come, piu’
che per avanzare una censura autonoma, il richiamo a tali parametri
costituzionali sembrerebbe valere come argomento per attribuire il
carattere di principi fondamentali alla richiamata norma del d.lgs.
n. 28 del 2011. Quanto alla asserita violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., si rileva che il ricorso non
indicherebbe alcuna norma (diversa da quella del d.lgs. n. 28 del
2011) in qualche modo attinente all’ambiente e al paesaggio violata
dalla disposizione regionale.
2.10.- Affrontando la questione di legittimita’ costituzionale
avente ad oggetto l’art. 17 della legge regionale impugnata, la
Regione preliminarmente traccia il perimetro della norma,
evidenziando che la stipula dell’accordo con il proponente e’
configurata dalla legge regionale come una delle opzioni a
disposizione della Regione nel momento in cui si appresta a prendere
le proprie decisioni in materia. Sarebbe, poi, ben possibile –
fisiologico, anzi – che l’accordo si raggiunga. Ne’ potrebbe
costituire una ragione di incostituzionalita’ della legge la
circostanza che in certe ipotesi la Regione non ritenga di addivenire
all’intesa.
In ordine al lamentato appesantimento e aggravamento del
procedimento, con la conseguente violazione dell’art. 97 Cost., la
Regione rileva che la posizione di siffatte regole procedurali circa
il modo in cui si forma la volonta’ della Giunta regionale su
questioni rilevanti come quelle per le quali occorre l’intesa,
piuttosto che contrastare con l’invocato parametro costituzionale, lo
attuano sotto il profilo della controllabilita’ dell’azione
amministrativa, anche di governo, e comunque ricadono nella potesta’
di autorganizzazione dell’esecutivo regionale, riconosciuta dallo
statuto speciale (art. 12, comma 2, e art. 4, numero l).
Relativamente alla censura legata al contrasto con l’art. 34,
comma 16, del d.l. n. 179 del 2012, la Regione ne sostiene la palese
inammissibilita’, in quanto la disposizione statale invocata e’
successiva alla legge regionale impugnata, e, comunque, la assoluta
infondatezza.
Con riferimento alla censura relativa al presunto contrasto con
il principio fondamentale in materia di «produzione, distribuzione e
trasporto di energia» dettato dal legislatore statale all’art. l,
comma 5, della legge n. 239 del 2004, la Regione segnala che,
diversamente da quanto sostenuto nella prospettazione del ricorrente,
la disposizione statale non escluderebbe affatto che le misure – in
particolare quelle di compensazione – possano riferirsi ad altri
ambiti, ove non espressamente vietati ed ove ragionevolmente
correlati all’opera da realizzare.
2.11.- La Regione sostiene l’infondatezza della questione avente
ad oggetto l’art. 18, comma 4, della legge reg. n. 19 del 2012, in
quanto la legislazione statale, nel definire gli obiettivi generali
di politica energetica del Paese, consentirebbe a tutte le
istituzioni di esercitare i propri poteri al fine, tra l’altro, di
«salvaguardare le attivita’ produttive con caratteristiche di
prelievo costanti e alto fattore di utilizzazione dell’energia
elettrica, sensibili al costo dell’energia» (art. 1, comma 3, lettera
m, della legge n. 239 del 2004). A tale obiettivo si ispirerebbe la
norma impugnata, la quale stabilirebbe una modesta correlazione tra
il sacrificio subito dalla comunita’ regionale e la partecipazione ai
vantaggi che l’impianto di reti elettriche transfrontaliere produce.
2.12.- Con riferimento agli artt. 35, comma 7, e 34, comma l,
lettere f) ed h), della legge regionale impugnata, la Regione rileva
l’infondatezza della questione promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri. Viene innanzitutto evidenziato che le caratteristiche
delle «stazioni di servizio» stabilite dalla legge regionale
risponderebbero tutte ad esigenze di pubblica utilita’ prese in
considerazione dalla normativa statale. Cosi’, l’obbligo di
installare apparecchiature di tipo self-service prepagamento
funzionanti autonomamente 24 ore su 24 risponderebbe all’esigenza di
garantire la continuita’ nell’accesso al bene carburante, strumentale
alla liberta’ di circolazione e di impresa; l’installazione di
pannelli fotovoltaici sulle coperture risponderebbe al principio di
massima diffusione delle energie rinnovabili sulle nuove costruzioni;
l’obbligo di servizi igienici e di parcheggi per gli utenti
risponderebbe alle esigenze delle persone e dei consumatori e alle
esigenze di accessibilita’ per soggetti diversamente abili; la
presenza di apparecchiature di ricarica per auto elettriche sarebbe
funzionale alla incentivazione della diffusione di questo mezzo di
trasporto non inquinante; la previsione di accessi per i veicoli
separati e distinti per entrata e uscita risponderebbe a esigenze di
sicurezza della circolazione stradale.
Quanto alla asserita discriminazione in danno dei nuovi operatori
entranti, essa non sussisterebbe affatto, stante la previsione
regionale, a carico degli impianti esistenti, dell’obbligo di
adeguamento – entro termini prestabiliti e con la sola eccezione per
l’obbligo dell’installazione dei pannelli fotovoltaici sulle
coperture – ai nuovi requisiti (art. 37, comma 6; art. 41, comma 2,
lettera a), alla cui mancata ottemperanza possono seguire persino la
chiusura e la rimozione dell’impianto (art. 42, comma 6).
Con specifico riferimento alla norma relativa ai nuovi impianti
del tipo «stazione di rifornimento elettrico», viene segnalato che
essa e’ stata abrogata dall’art. 191 della legge regionale 21
dicembre 2012, n. 26 (Legge di manutenzione dell’ordinamento
regionale 2012), cosicche’ oggi alla definizione di «stazione di
rifornimento elettrico» non si collega alcuna conseguenza normativa.
La Regione attesta che, nel breve lasso di tempo nel quale la norma
e’ stata in vigore, essa non ha avuto applicazione, in quanto la
limitazione alla realizzazione non era assistita da alcuna sanzione,
ne’ la installazione e l’esercizio dell’impianto erano soggetti ad
alcuna autorizzazione. Ne conseguirebbe, pertanto, la cessazione
della materia del contendere.
3.- All’udienza pubblica le parti hanno insistito per
l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita’ costituzionale di numerose disposizioni della legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre 2012, n. 19
(Norme in materia di energia e distribuzione dei carburanti), ed in
particolare degli artt. 5, comma 9; 12, comma 8; 13, commi 2, 3, 4, 5
e 6; 14 per intero e, in subordine, commi 2, 7 e 9; 16, comma 2,
lettera a); 17; 18, commi 2 e 4; 34, comma 1, lettere f) ed h), e 35,
comma 7, in riferimento agli artt. 3, 41, 97, 117, secondo comma,
lettere e), l), m) ed s), e terzo comma, della Costituzione, e agli
artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
2.- Preliminarmente va evidenziato che il richiamo da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri agli artt. 4 e 5 dello statuto
va letto come esposizione delle ragioni per le quali non trovano
applicazione le norme speciali statutarie, bensi’ quelle del Titolo V
della Costituzione (sentenze n. 165 del 2009 e n. 286 del 2007), e
non come parametro invocato a supporto di specifici motivi di
censura.
In effetti, lo statuto regionale non contempla una competenza in
materia di ambiente (cui va ricondotta la disposizione oggetto della
prima questione) ne’ in materia di concorrenza (cui va ricondotta la
disposizione oggetto dell’ultima questione) ne’ in materia di
produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia (cui vanno
ricondotte le disposizioni oggetto delle restanti questioni);
pertanto, secondo la clausola di equiparazione di cui all’art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione) si applica il nuovo Titolo
V per le parti in cui prevede «forme di autonomia piu’ ampie rispetto
a quelle gia’ attribuite».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 5,
comma 9, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n.
42 (recte: 19) del 2012, in riferimento all’art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale.
La disposizione stabilisce che l’atto di programmazione regionale
(d’ora in avanti APR) predisposto, nelle more dell’approvazione del
piano energetico regionale (d’ora in avanti PER), in attuazione del
provvedimento ministeriale previsto dall’art. 2, comma 167, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale o pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008),
e’ sottoposto alle procedure relative alla valutazione ambientale
strategica (VAS) «nel caso in cui contenga l’individuazione delle
aree e dei siti non idonei» (implicitamente escludendola negli altri
casi).
Il ricorrente evidenzia che l’APR rientra, per le sue
caratteristiche, nella definizione di cui all’art. 5, comma 1,
lettera e), numero 1), del decreto legislativo 30 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale) quale «atto» di «programmazione»
elaborato da «un’autorita’ a livello regionale» per «essere approvato
[…] mediante una procedura legislativa». Pertanto, trattandosi di
«piano» concernente il «settore energetico», ai sensi dell’art. 6,
comma 2, lettera a), del predetto d.lgs. n. 152 del 2006,
rientrerebbe nel novero dei piani assoggettati sempre – ad eccezione
dei limitati casi previsti dal comma 3 dello stesso art. 6 (in questa
sede non rilevanti) – alla VAS prevista da tale fonte statale.
3.1.- La Regione eccepisce l’inammissibilita’ della questione, in
quanto l’esclusione delle procedure di VAS sarebbe disposta dal comma
8, e non dal comma 9, oggetto di impugnazione.
L’eccezione non e’ fondata in quanto la disposizione impugnata
(il comma 9, appunto) individua le ipotesi in cui il piano e’
sottoposto alla VAS e, comunque, dal contesto complessivo del ricorso
e’ chiaro che la disposizione censurata e’ quella che esclude le
procedure relative alla VAS se non nelle ipotesi in cui contenga
l’individuazione delle aree e dei siti non idonei.
3.2.- Nel merito, la questione e’ fondata.
3.3.- L’art. 5 del citato d.lgs. n. 152 del 2006, al comma 1,
lettera e), numero 1), fornisce una precisa definizione di piano
energetico: «ai fini del presente decreto si intende per: […] e)
piani e programmi: gli atti e provvedimenti di pianificazione e di
programmazione comunque denominati, compresi quelli cofinanziati
dalla Comunita’ europea, nonche’ le loro modifiche: 1) che sono
elaborati e/o adottati da un’autorita’ a livello nazionale, regionale
o locale oppure predisposti da un’autorita’ per essere approvati,
mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e 2)
che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative».
Ebbene, l’APR, sia per l’oggetto che per le modalita’ di
adozione, e’ atto avente natura di piano energetico.
E’ da escludere, in particolare, che l’APR possa essere
considerato atto di mera programmazione finanziaria delle risorse da
destinare al settore, come sostiene la Regione sulla base della
circostanza che esso e’ emanato, nelle more dell’approvazione del
PER, «in attuazione del provvedimento ministeriale previsto dall’art.
2, comma 167, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge finanziaria
2008), (burden sharing)», il quale ha il compito di «definire la
ripartizione fra regioni e province autonome di Trento e di Bolzano
della quota minima di incremento dell’energia prodotta con fonti
rinnovabili necessaria per raggiungere l’obiettivo del 17 per cento
del consumo interno lordo entro il 2020».
Difatti, la norma regionale, nel perimetrare contenuto e
finalita’ dell’APR, smentisce tale lettura limitativa, in quanto
dispone che esso «assicura uno sviluppo equilibrato delle diverse
fonti, definisce le misure e gli interventi necessari al
raggiungimento degli obiettivi fissati dal provvedimento
ministeriale, puo’ individuare le aree e i siti del territorio non
idonei all’installazione di impianti a fonti rinnovabili», con
evidente incidenza sulla programmazione energetica.
Del resto, lo stesso carattere transitorio dell’APR, destinato ad
una fisiologica fine al momento della adozione del PER, conferma
l’identita’ di natura dei due atti.
L’atto di programmazione in questione, pertanto, rientrando
nell’ambito applicativo della norma interposta, e’ affetto dal vizio
di costituzionalita’ dedotto dal ricorrente.
3.4.- Va, dunque, dichiarato costituzionalmente illegittimo il
comma 9 dell’art. 5 della legge regionale impugnata, e «in via
consequenziale», ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, deve essere dichiarato incostituzionale il comma 8 del medesimo
articolo, limitatamente alle parole «escluse le procedure relative
alla VAS», trattandosi di disposizione la cui illegittimita’ deriva
come conseguenza dalla decisione adottata.
4.- Il ricorrente impugna, poi, l’art. 12, comma 8, della citata
legge regionale per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.,
oltre che degli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale.
La disposizione censurata, nella parte in cui assoggetta alla
procedura abilitativa semplificata, di cui all’art. 6 del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), gli interventi per modifiche non
sostanziali da realizzarsi «anche in corso d’opera» su impianti e
infrastrutture che hanno ottenuto l’autorizzazione unica,
contrasterebbe con l’art. 5, comma 3, dello stesso decreto
legislativo.
Quest’ultimo articolo, infatti, nell’attribuire ad un decreto del
Ministro dello sviluppo economico (adottato di concerto con il
Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
previa intesa con la Conferenza unificata) l’individuazione degli
interventi di modifica «sostanziale» degli impianti da assoggettare
ad autorizzazione unica, prevede che, nelle more dell’approvazione di
tale decreto, «non sono considerati sostanziali e sono sottoposti
alla disciplina di cui all’art. 6 [cioe’ alla procedura abilitativa
semplificata] gli interventi da realizzare sugli impianti
fotovoltaici, idroelettrici ed eolici esistenti».
4.1.- La questione e’ fondata.
4.2.- La norma regionale, estendendo l’autorizzazione
semplificata anche agli interventi relativi ad impianti non
necessariamente esistenti, si pone in contrasto con la normativa
statale di principio fissata dal d.lgs. n. 28 del 2011 nella materia
di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia»,
cui va ricondotta la disposizione censurata.
4.3.- La norma statale, infatti, ha natura di principio
fondamentale della materia, secondo quanto gia’ riconosciuto da
questa Corte (vedi sentenze n. 275 e n. 99 del 2012), in particolare
quanto alla necessita’ dell’esistenza (intesa come completa
realizzazione) dell’impianto ai fini del ricorso alla procedura
semplificata per le modifiche «non sostanziali». La giustificazione
di tale disciplina e’ evidentemente legata al suo carattere
transitorio e alla preoccupazione che la suddetta fase possa incidere
negativamente sull’efficienza degli impianti esistenti: questa
giustificazione non puo’ essere estesa al caso in questione.
5.- L’art. 13, commi 2, 3, 4 e 5, della legge regionale in esame
e’ impugnato per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., oltre
che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Le disposizioni censurate – che disciplinano i contenuti
dell’istanza di autorizzazione unica – eccederebbero l’ambito della
potesta’ legislativa concorrente riservata alla Regione in materia di
produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia,
introducendo oneri amministrativi – «a pena di improcedibilita’» –
superflui e comunque non previsti dalla normativa statale di
riferimento: l’art. 1-sexies del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239
(Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema
elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia
elettrica), convertito, con modificazioni, dall’art. della legge 27
ottobre 2003, n. 290.
In particolare, il ricorrente censura le disposizioni regionali
nella parte in cui prevedono «che il progetto da allegare all’istanza
di autorizzazione unica, nonche’ il progetto relativo a tutte le
interferenze, siano corredati da elaborati tecnici con grado di
approfondimento analogo a quello richiesto per il progetto definitivo
dei lavori pubblici e che "a pena di improcedibilita’" l’istanza sia
corredata da un progetto con contenuti assimilabili al progetto
definitivo dell’opera pubblica, comprensivo di: 1) opere per la
connessione alla rete; 2) altre infrastrutture indispensabili alla
costruzione e all’esercizio dell’impianto; 3) elaborati grafici e
normativi di variante al PRGC, qualora necessaria».
5.1.- Va dichiarata la non fondatezza, per inconferenza del
parametro interposto (sentenza n. 255 del 2013 e n. 263 del 2012;
ordinanze n. 31 del 2013, n. 84 del 2011, n. 286 e n. 77 del 2010),
della questione relativa all’art. 13, commi 2 e 3, per la parte in
cui riguardano impianti e strutture diverse dalle reti elettriche;
comma 4 (che riguarda impianti di produzione di energia elettrica,
impianti e depositi di stoccaggio di oli minerali); comma 5, per la
parte in cui disciplina la autorizzazione unica per i gasdotti e per
le reti di trasporto di fluidi termici.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le disposizioni
regionali contrasterebbero con il citato art. 1-sexies, assunto a
parametro interposto. Senonche’ tale norma disciplina la costruzione
e l’esercizio degli elettrodotti facenti parte della rete nazionale
di trasporto dell’energia elettrica (comma 1) e, al comma 5, precisa
che «Le regioni disciplinano i procedimenti di autorizzazione alla
costruzione e all’esercizio di reti elettriche di competenza
regionale in conformita’ ai principi e ai termini temporali di cui al
presente articolo». Essa e’, quindi, inconferente rispetto alle
questioni relative ai commi sopra indicati, aventi diverso oggetto.
5.2.- Anche per la parte rimanente della disposizione, la
questione non e’ fondata.
5.3.- Per valutare la correttezza o meno della necessaria
allegazione del progetto definitivo – e non di quello preliminare,
come, in sostanza, preteso dal ricorrente – vanno tenute presenti la
natura e la portata della relativa istanza. Questa e’, nella specie,
finalizzata alla convocazione di una conferenza di servizi
nell’ambito della quale devono essere valutati in modo definitivo
tutti gli interessi pubblici coinvolti: essa, infatti, si conclude
con il rilascio dell’autorizzazione unica che «sostituisce
autorizzazioni, concessioni, pareri, nulla osta e atti di assenso
comunque denominati, contiene la dichiarazione di pubblica utilita’
nei casi previsti dalla legge e costituisce a tutti gli effetti
titolo a costruire ed esercire gli impianti e le infrastrutture
relative, in aderenza e in conformita’ al progetto tecnico approvato»
(art. 12, comma 3, della legge reg. n. 19 del 2012).
Ebbene, cio’ richiede necessariamente che sia presentato un
progetto definitivo, quale indispensabile supporto delle valutazioni
da effettuare.
Ne’ dalla disciplina statale si desume un principio diverso, in
quanto la previsione che per l’avvio della conferenza di servizi sia
sufficiente un progetto preliminare o analogo va letta in aderenza
alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi). Quest’ultima perimetra, in via generale, la
possibilita’ che la conferenza di servizi sia convocata sulla base di
un progetto preliminare, disciplinando, all’art. 14-bis, la
«conferenza di servizi preliminare». La norma regionale, al
contrario, si riferisce, come si e’ visto, all’apertura della
conferenza di servizi decisoria e dunque non contraddice la richiesta
di un progetto definitivo.
In tal senso, del resto, e’ la disciplina introdotta dal
legislatore statale con le linee guida adottate con decreto del
Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili).
Tali linee guida, al punto 13.1., dispongono che «[l’]istanza per il
rilascio dell’autorizzazione unica […] e’ corredata da: a) progetto
definitivo dell’iniziativa […]». Esse, anche se riguardano solo gli
impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili – disciplinati dall’impugnato comma 4 dell’art. 13, in
ordine al quale (per quanto sopra scritto) la questione e’
manifestamente infondata per inconferenza del parametro -,
rappresentano un’ulteriore dimostrazione della correttezza della
norma regionale.
Resta peraltro ferma la possibilita’, prevista dal comma 3
dell’impugnato art. 13, per le ipotesi in cui l’intervento debba
essere sottoposto a VIA, che si apra una prima fase sulla base di
progetto composto da «elaborati tecnici con grado di approfondimento
analogo a quello richiesto per il progetto preliminare dei lavori
pubblici», finalizzata all’emissione del provvedimento di VIA,
successivamente alla quale si richiede l’integrazione con progetto di
natura definitiva.
6.- Lo stesso art. 13, commi 2, 3, 4 e 5, e’ impugnato anche per
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., oltre che
degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Le disposizioni, prevedendo «a pena di improcedibilita’» oneri
amministrativi documentali superflui e comunque non previsti dalla
normativa statale di riferimento, contrasterebbero con i principi
fondamentali dettati con legge statale in materia di procedimento
amministrativo e, in particolare, con il principio di semplificazione
dell’attivita’ amministrativa, in violazione della competenza
legislativa statale in materia di «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», nel
cui novero andrebbero sussunte anche le norme che attuano il
principio di semplificazione amministrativa.
6.1.- Analogamente a quanto argomentato sulla questione
precedente, va, innanzitutto, dichiarata la non fondatezza per
inconferenza del parametro interposto della questione relativa
all’art. 13, commi 2 e 3, per la sola parte in cui essi riguardano
impianti e strutture diverse dalle reti elettriche; comma 4 (che
riguarda impianti di produzione di energia elettrica, impianti ed
depositi di stoccaggio di oli minerali); comma 5, per la parte in cui
disciplina la autorizzazione unica per i gasdotti e per le reti di
trasporto di fluidi termici.
6.2.- Per la parte rimanente della disposizione, la questione non
e’ fondata.
6.3.- E’ corretto invocare l’art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. posto che «le norme di semplificazione amministrativa sono
state ricondotte da questa Corte alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
in quanto "anche l’attivita’ amministrativa, […] puo’ assurgere
alla qualifica di "prestazione" (quindi, anche i procedimenti
amministrativi in genere), della quale lo Stato e’ competente a
fissare un "livello essenziale" a fronte di una specifica pretesa di
individui, imprese, operatori economici ed, in generale, di soggetti
privati" (sentenze n. 207 e n. 203 del 2012)» (sentenza n. 62 del
2013).
Tuttavia non puo’ ritenersi, per quanto gia’ argomentato in
riferimento alla questione precedentemente trattata, che rientri nel
concetto di semplificazione amministrativa la previsione dell’avvio
della conferenza di servizi in assenza di un progetto definitivo.
7.- L’art. 13, commi 2, 3, 4 e 5, viene, infine, impugnato per
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., oltre che
degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Le disposizioni censurate sarebbero contrastanti con quanto
previsto dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), che, all’art.
206, nell’individuare le norme applicabili ai settori speciali (gas,
energia termica ed elettricita’), non richiama le disposizioni sui
livelli di progettazione di cui agli artt. 93 e 94, ai quali, invece,
si ispirerebbe la disciplina regionale nell’individuare i requisiti e
i contenuti della progettazione.
7.1.- La questione non e’ fondata.
7.2.- Nella disposizione impugnata il riferimento a elaborati
della progettazione definitiva delle opere pubbliche non concreta
un’applicazione della disciplina di cui ai richiamati artt. 93 e 94
del citato decreto legislativo, ma solo un espediente di tecnica
redazionale per indicare in forma sintetica una serie di documenti,
rimandando ad un’altra fonte normativa che gia’ li descrive
analiticamente. La norma regionale, del resto, non richiama tutti gli
elaborati tecnici che devono accompagnare il progetto per la
realizzazione di un’opera pubblica indicati nei predetti articoli.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi, l’art.
13, comma 6, della citata legge regionale n. 19 del 2012 per
violazione degli artt. 3, 41 e 117, terzo comma, Cost., oltre che
degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
Tale disposizione, nel prevedere che l’autorizzazione per gli
impianti alimentati da fonti rinnovabili sia rilasciata
esclusivamente al richiedente che dimostri di essere in possesso di
idonei requisiti soggettivi, nonche’ di atti definitivi attestanti la
titolarita’ delle aree, contrasterebbe con la normativa statale di
principio di cui al d.lgs. n. 28 del 2011; al decreto legislativo 16
marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme
comuni per il mercato interno dell’energia elettrica) e al decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell’elettricita’).
In particolare, la previsione della dimostrazione del possesso
degli idonei requisiti soggettivi contrasterebbe con l’art. 1, comma
1, del d.lgs. n. 79 del 1999, il quale sancirebbe la natura libera
dell’attivita’ in esame; mentre quella avente ad oggetto il possesso
di atti attestanti la titolarita’ delle aree contrasterebbe con il
d.lgs. n. 387 del 2003, dalla cui disciplina, ed in particolare
dall’art. 12, potrebbe desumersi che l’iniziativa puo’ essere
intrapresa anche da soggetti non in possesso di «atti definitivi
attestanti la titolarita’ delle aree».
Il ricorrente censura la norma anche in riferimento agli artt. 3
e 41 Cost., in quanto inciderebbe sul diritto costituzionale di
iniziativa economica e creerebbe ingiustificata disparita’ di
trattamento tra operatori del settore.
8.1.- Va premesso che, da quanto esposto nel ricorso e dai
parametri invocati, la questione deve intendersi limitata alla parte
in cui la disposizione impugnata riguarda gli impianti alimentati da
fonte rinnovabile (art. 12, comma 1, lettera a, della legge regionale
n. 19 del 2012) e non anche, quindi, gli elettrodotti (art. 12, comma
1, lettera b), gli impianti di produzione di energia elettrica che
utilizzano fonti tradizionali (art. 12, comma 1, lettera e), gli
impianti e i depositi di stoccaggio di oli minerali (art. 12, comma
1, lettera f).
8.2.- La questione, cosi’ delimitata, e’ fondata con riferimento
alla denunciata violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
8.3.- Relativamente al profilo della liberta’ dell’attivita’, la
disposizione regionale individua i «soggetti dotati di idonei
requisiti», disegnando una precisa, per quanto ampia, perimetrazione
degli stessi e, pertanto, limitando il novero di coloro che possono
produrre energia rinnovabile; essa si pone cosi’ in contrasto con la
norma interposta che prevede che l’attivita’ di produzione,
importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica
sia «libera».
8.4.- Quanto alla dimostrazione del possesso di atti definitivi
attestanti la titolarita’ delle aree come presupposto per il rilascio
dell’autorizzazione, emerge un chiaro contrasto con l’art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003.
La norma interposta, al comma 1, dispone che «[l]e opere per la
realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili […]
sono di pubblica utilita’ ed indifferibili ed urgenti», e, al comma
3, che «l’autorizzazione unica […] costituisce, ove occorra,
variante allo strumento urbanistico». Da cio’ si evince che
l’iniziativa produttiva puo’ essere intrapresa anche da soggetti che
acquisiscano la «titolarita’» delle aree a seguito della successiva
espropriazione per pubblica utilita’. Si aggiunga che la disposizione
statale – al comma 4-bis, limitatamente agli impianti alimentati a
biomassa e agli impianti fotovoltaici – richiede la (mera)
disponibilita’ e mai la «titolarita’ delle aree».
8.5.- Restano assorbiti i motivi di censura formulati in
riferimento agli ulteriori parametri.
9.- Viene impugnato, per violazione degli artt. 97 e 117, terzo
comma, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale,
l’art. 14 della legge regionale in esame, il quale disciplina il
procedimento per il rilascio dell’autorizzazione.
La norma regionale eccederebbe la competenza legislativa
regionale in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell’energia», in quanto contrasterebbe con la normativa
statale di principio di cui al d.l. n. 239 del 2003, sotto due
distinti profili.
Si deduce, innanzitutto, che essa non prevede l’apposizione di
«misure di salvaguardia» volte ad impedire che, nelle more
dell’autorizzazione della nuova infrastruttura, vengano rilasciati
permessi di costruire sui terreni potenzialmente impegnati dal
progetto, mentre l’art. 1-sexies del citato decreto-legge, al comma
3, disporrebbe la sospensione, dalla data di comunicazione
dell’avviso dell’avvio del procedimento ai comuni interessati, di
ogni determinazione comunale in ordine alle domande di permesso di
costruire nelle aree potenzialmente impegnate, fino alla conclusione
del procedimento autorizzativo.
La norma, inoltre, non prevede che l’autorizzazione unica sia
titolo sufficiente a realizzare ogni opera si renda necessaria, in
conformita’ al progetto approvato ed alle prescrizioni eventualmente
contenute nel decreto autorizzatorio, mentre il predetto articolo
1-sexies, al comma 1, sancirebbe il principio contrario.
A parere del ricorrente la norma censurata violerebbe anche il
principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione di
cui all’art. 97 Cost., incidendo negativamente sulla economicita’ ed
efficacia dell’azione amministrativa.
9.1.- Va premesso che dal complessivo tenore del ricorso, oltre
che dai parametri invocati, risulta che la questione e’ limitata alla
parte in cui la disposizione impugnata riguarda gli elettrodotti
(art. 12, comma 1, lettera b, della legge regionale).
Diversamente opinando, le questioni riferite alle autorizzazioni
uniche di impianti o strutture diverse dagli elettrodotti sarebbero
comunque manifestamente infondate per totale inconferenza del
parametro. L’art. 14, infatti, disciplina il procedimento
relativamente a tutte le autorizzazioni uniche, per ogni tipologia di
impianto od opera, mentre la disposizione invocata come principio
fondamentale della materia – come si e’ gia’ osservato – concerne
unicamente le reti elettriche (i commi l e 3 dell’art. 1-sexies del
d.l. n. 239 del 2003 riguardano gli elettrodotti facenti parte della
rete di trasporto nazionale dell’energia elettrica, e il comma 5
vincola la Regione espressamente per la disciplina dei «procedimenti
di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di reti
elettriche»).
Le questioni, sotto tale profilo, devono, quindi, intendersi
limitate alla sola autorizzazione di cui all’art. 12, comma l,
lettera b), della legge regionale n. 19 del 2012.
9.2.- Con riferimento alla lamentata violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost., la questione promossa in ordine alla mancata
previsione delle misure di salvaguardia e’ fondata.
9.3.- Va disattesa, infatti, la tesi della Regione, secondo cui
le norme in esame andrebbero ricondotte alla materia urbanistica, e
cio’ in considerazione di un presunto elemento funzionale. Infatti,
proprio in riferimento a tale elemento, esse vanno ascritte alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia», attesa la natura degli interessi pubblici sottesi allo
svolgimento delle attivita’ (sentenza n. 383 del 2005).
In questa prospettiva, la norma statale interposta (art.
1-sexies, comma 3, del d.l. n. 239 del 2003) costituisce un principio
fondamentale della legislazione statale, come dispone il comma 5
dello stesso articolo, secondo cui «Le regioni disciplinano i
procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di
reti elettriche di competenza regionale in conformita’ ai principi e
ai termini temporali di cui al presente articolo». Esso e’ infatti
espressione della volonta’ di incentivazione della produzione e
distribuzione di energia elettrica e, pertanto, la mancata previsione
delle misure di salvaguardia si pone in contrasto con un principio
fondamentale fissato dal legislatore statale.
9.4.- Anche la questione relativa alla portata
dell’autorizzazione unica e’ fondata relativamente alla denunciata
lesione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
9.5.- Il piu’ volte citato art. 1-sexies, al comma 1, sancisce
che l’autorizzazione unica «sostituisce autorizzazioni, concessioni,
nulla osta e atti di assenso comunque denominati previsti dalle norme
vigenti e comprende ogni opera o intervento necessari alla
risoluzione delle interferenze con altre infrastrutture esistenti,
costituendo titolo a costruire ed esercitare tali infrastrutture,
opere o interventi, in conformita’ al progetto approvato» e, anche
tale disposizione, va considerata, ai sensi del comma 5 del medesimo
articolo, quale principio fondamentale in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione di energia» per le considerazioni prima
svolte.
La norma regionale, non specificando con chiarezza tale portata,
deve ritenersi contrastante con il principio in questione.
9.6.- Restano assorbite le altre censure di legittimita’
costituzionale prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
10.- Oggetto di impugnazione e’ anche l’art. 14, comma 2, della
legge regionale in esame.
La disposizione, oltre a porsi in contrasto con gli artt. 4 e 5
dello statuto speciale, eccederebbe la competenza legislativa
regionale in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell’energia» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto contrasterebbe con la normativa statale di principio di cui
all’art. 12, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, oltre che con
le linee guida. L’art. 12 da ultimo citato, in particolare, al comma
4, prevede che l’autorizzazione unica sia «rilasciata a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni
interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e
con le modalita’ stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241».
La disciplina regionale, secondo il ricorrente, aggraverebbe e
irrigidirebbe il procedimento, imponendo al proponente, qualora
l’impianto non ricada in zona sottoposta a tutela, ai sensi del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), di effettuare, contestualmente all’istanza per il rilascio
dell’autorizzazione unica, una comunicazione alle competenti
soprintendenze.
Sussisterebbe, anche, la violazione della competenza legislativa
statale ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
(«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale»), sotto il profilo del contrasto con il
principio di semplificazione amministrativa nonche’ con il principio
di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.
10.1.- Va dichiarata l’inammissibilita’ della questione relativa
al parametro da ultimo citato.
Si deve ribadire la consolidata giurisprudenza di questa Corte,
secondo la quale la questione di legittimita’ costituzionale e’
inammissibile allorche’ sia omesso qualsiasi accenno alla stessa
nella delibera di impugnazione dell’organo politico, dovendo, in
questo caso, «escludersi la volonta’ del ricorrente di promuoverla»
(ex pluribus: sentenze n. 20 del 2013; n. 227 del 2011, n. 365 e n.
275 del 2007).
Nel caso di specie, l’esame della delibera governativa di
impugnazione dell’11 dicembre 2012 consente di rilevare che la stessa
non contiene alcun riferimento al parametro costituzionale dettato
dall’art. 97 Cost., sul quale peraltro, nel ricorso, manca
qualsivoglia sviluppo motivazionale, come rilevato dalla Regione.
10.2.- Con riferimento ai restanti parametri, la questione non e’
fondata.
10.3.- La norma regionale, infatti, si limita a riprendere il
contenuto delle linee guida, le quali, al punto 13.3., dispongono
l’obbligo di comunicazione alle soprintendenze, disciplinandolo in
maniera sostanzialmente sovrapponibile alla norma in esame.
11.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 14,
comma 7, della legge reg. n. 19 del 2012, per violazione degli artt.
97 e 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost., oltre che
degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale, nella parte in cui prevede
che le autorizzazioni per la realizzazione degli elettrodotti, sia di
quelli ricompresi nella rete di trasmissione nazionale, sia di quelli
che rientrano nella spettanza della Regione, siano rilasciate «[…]
previa espressione del parere favorevole di ARPA» quanto alle
emissioni elettromagnetiche.
La disciplina regionale contrasterebbe con la normativa statale
di principio dettata in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell’energia» di cui all’art. 1-sexies, comma
5, del d.lgs. n. 329 del 2003 (recte: d.l. 29 agosto 2003, n. 239), e
con il principio di semplificazione in esso contenuto, violando, in
tal modo, anche la competenza legislativa statale ex art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.
11.1.- Va premesso che anche la censura in esame e’ limitata,
secondo quanto esposto dallo stesso ricorrente, agli elettrodotti,
cui si riferisce la norma interposta, secondo quanto gia’ argomentato
supra.
11.2.- Relativamente alla denunciata violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost., la questione e’ fondata.
11.3.- La materia cui e’ ascrivibile la norma in esame e’ la
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia
elettrica», nel cui ambito il gia’ citato comma 5 dell’art. 1-sexies
del d.l. n. 239 del 2003 dispone che le Regioni disciplinino i
relativi procedimenti di autorizzazione alla costruzione e
all’esercizio di reti elettriche in conformita’ ai termini e ai
principi da esso enunciati, in particolare a quello della unicita’
del procedimento. In contrasto con esso la norma impugnata prevede
che sia acquisito il parere di ARPA al di fuori della conferenza di
servizi.
Al contrario di quanto sostenuto dalla Regione, infatti, dal
complesso della normativa regionale non puo’ desumersi che il parere
sia acquisito nell’ambito della conferenza di servizi. Cio’ si evince
dalla disposizione censurata, la quale prevede che le autorizzazioni
siano rilasciate «previa» espressione del parere di ARPA, e si desume
anche dalla mancata previsione di tale parere nell’Allegato A, cui
rinvia l’art. 13, comma 1, della legge reg. n. 19 del 2012,
richiamato dall’art. 14, comma 1, della stessa legge regionale per
individuare quali siano le amministrazioni che partecipano alla
conferenza di servizi.
11.4.- Restano assorbiti i motivi di censura formulati in
riferimento agli ulteriori parametri.
12.- Gli artt. 14, comma 9, e 18, comma 2, della legge regionale
in esame vengono impugnati, per violazione dell’art. 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5
dello statuto speciale.
Il ricorrente rileva che le disposizioni censurate prevedono che
l’autorizzazione unica rilasciata dalla Regione per infrastrutture
energetiche lineari non abbia di per se’ effetto di variante
urbanistica, essendo necessario a tal fine anche l’assenso del
Comune, espresso in sede di conferenza di servizi sulla base del
previo parere favorevole del Consiglio comunale. Tale disciplina si
porrebbe in contrasto con l’art. 1-sexies, comma 2, lettera b), del
d.l. n. 239 del 2003, secondo cui «[…] [q]ualora le opere di cui al
comma 1, comportino variazione degli strumenti urbanistici, il
rilascio dell’autorizzazione ha effetto di variante urbanistica», e
con le linee guida, le quali, al punto 13.4., con riferimento agli
impianti alimentati da fonti rinnovabili, prevedono, che «Le Regioni
o le Province delegate non possono subordinare la ricevibilita’, la
procedibilita’ dell’istanza o la conclusione del procedimento alla
presentazione di previe convenzioni ovvero atti di assenso o
gradimento, da parte dei comuni il cui territorio e’ interessato dal
progetto».
12.1.- Va premesso, anche in ordine alla censura in esame, che
essa deve essere limitata, secondo quanto esposto dallo stesso
ricorrente, alle infrastrutture energetiche lineari, cui, ad ogni
buon conto, si riferisce la norma interposta (art. 1-sexies del d.l.
n. 239 del 2003), secondo quanto gia’ argomentato supra.
12.2.- Relativamente alla lamentata lesione dell’art. 117, terzo
comma, Cost., la questione e’ fondata.
12.3.- E’ evidente, infatti, la difformita’ di tale disciplina
rispetto a quella statale (art. 1-sexies, comma 2, lettera b, del
d.l. n. 239 del 2003, invocato dal ricorrente quale parametro
interposto), poiche’ essa introduce un passaggio ulteriore e
superfluo nell’iter procedimentale dell’autorizzazione.
Ne’ rileva, come invece pretende la Regione, la previsione di un
meccanismo normativo per superare l’eventuale dissenso del Consiglio
comunale, ricostruito sulla base dell’art. 12, comma 2, della legge
regionale in esame. Cio’ infatti non elide l’aggravio del
procedimento prodotto dalle disposizioni censurate, consistente nella
necessaria acquisizione dell’assenso del Comune.
12.4.- Restano assorbiti i restanti profili di illegittimita’
costituzionale dedotti da parte ricorrente.
13.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 16,
comma 2, lettera a), della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n.
19 del 2012, per violazione degli artt. 3, 41 e 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma, Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello
statuto speciale.
La disposizione assoggetta al regime della comunicazione di
inizio lavori l’installazione degli impianti di produzione di energia
elettrica o termica da fonti rinnovabili su edifici o aree di
pertinenza degli stessi.
Secondo il ricorrente tale disciplina contrasterebbe con la
normativa statale di principio di cui al d.lgs. n. 387 del 2003 e al
d.lgs. n. 28 del 2011. In particolare, l’art. 6, comma 11, del
decreto legislativo da ultimo citato rimette alle linee guida la
determinazione degli interventi da assoggettare a comunicazione,
precisando che «[l]e Regioni e le Province autonome possono estendere
il regime della comunicazione […] ai progetti di impianti
alimentati da fonti rinnovabili con potenza nominale fino a 50 kW,
nonche’ agli impianti fotovoltaici di qualsivoglia potenza da
realizzare sugli edifici, fatta salva la disciplina in materia di
valutazione di impatto ambientale e di tutela delle risorse idriche».
La disposizione regionale, quindi, estenderebbe il predetto regime
abilitativo oltre i limiti fissati dal legislatore statale: il limite
di potenza («non superiore a 50 kW») per gli impianti alimentati da
fonti rinnovabili e la limitazione legata alla ubicazione («sugli
edifici») per gli impianti solari fotovoltaici.
Il ricorrente lamenta altresi’ la violazione degli artt. 3 e 41
Cost., in considerazione della ingiustificata discriminazione tra le
iniziative economiche nelle diverse regioni, e dell’art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto «la disciplina statale inerente
il regime abilitativo garantisce la sussistenza di un equilibrio tra
la competenza esclusiva statale in materia di ambiente e paesaggio e
quella concorrente in materia di energia».
13.1.- In ordine alla denunciata violazione dell’art. 117, terzo
comma, Cost., la questione e’ fondata.
13.2.- Al di la’ delle argomentazioni difensive in ordine alla
ratio della normativa, resta indiscusso (e la stessa Regione,
significativamente, non lo contesta, limitandosi a motivarlo) il
contrasto con la normativa statale, piu’ volte qualificata di
principio, dettata in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale di energia».
La disposizione regionale censurata, infatti, estende lo speciale
regime abilitativo oltre i limiti fissati dalla legge statale in
ordine all’ubicazione e alla potenza degli impianti.
13.3.- Restano assorbite le altre censure di legittimita’
costituzionale prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
14.- Il ricorrente impugna l’art. 17 della legge regionale in
esame per violazione degli artt. 97 e 117, terzo comma, Cost., e
degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
La norma dispone che l’Assessore regionale competente in materia
di energia possa proporre alla Giunta regionale l’approvazione di uno
schema di accordo con i proponenti volto ad attribuire vantaggi
economici o occupazionali per il territorio regionale, misure
compensative ovvero opere di razionalizzazione di linee elettriche
esistenti. In tal caso l’espressione dell’intesa tra Stato e Regione
nell’ambito delle funzioni riservate allo Stato ed esercitate,
appunto, d’intesa con la Regione ai sensi dell’art. 2 del decreto
legislativo 23 aprile 2002, n. 110 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di energia, miniere, risorse
geotermiche e incentivi alle imprese) e’ subordinata alla stipula
dell’accordo.
La disposizione e’ censurata, con riferimento al parametro
dettato dall’art. 117, terzo comma, Cost. sotto diversi aspetti: a)
la previsione che la stipula dell’accordo condizioni l’espressione
dell’intesa di cui all’art. 11 della legge regionale impugnata; b)
l’ampiezza di contenuto degli accordi, maggiore di quella perimetrata
dalla normativa statale di riferimento; c) il contrasto con la norma
statale che prevede che gli accordi siano stipulati nei modi
stabiliti da un decreto ministeriale.
Sotto il primo aspetto, tale disciplina si porrebbe in contrasto
con il principio fondamentale dettato dal legislatore statale
all’art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonche’ delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), il quale, pur
consentendo alle regioni e agli enti locali di stipulare accordi con
i soggetti proponenti che individuino misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale, non prevedrebbe che la stipula di detti
accordi possa condizionare – subordinandola – l’espressione
dell’intesa ed il correlato rilascio dei pareri propedeutici
all’ottenimento dell’autorizzazione alla costruzione ed esercizio
della infrastruttura energetica.
Con riferimento allo stesso aspetto, inoltre, il ricorrente
lamenta che la norma impugnata, stabilendo gia’ la «posizione» che la
Regione deve assumere ai fini dell’intesa disciplinata all’art. 11,
comporterebbe, per le ipotesi di mancato raggiungimento della stessa,
la sostanziale obbligatorieta’ del ricorso alla procedura alternativa
prevista dal comma 3 dell’art. 2 del d.lgs. n. 110 del 2002. Il
conseguente aggravamento del procedimento volto al rilascio
dell’autorizzazione unica rappresenterebbe una violazione del
principio costituzionale di buon andamento previsto dall’art. 97
Cost.
Viene, poi, evidenziato, in ordine al secondo aspetto, che la
facolta’ di individuare misure di compensazione e di riequilibrio
ambientale sarebbe circoscritta dalla legislazione nazionale
esclusivamente a quegli interventi compensativi che presentino
carattere ambientale e che, al contempo, siano coerenti con gli
obiettivi generali di politica energetica, mentre la norma regionale
impugnata consentirebbe la stipula di accordi esorbitanti tali
connotazioni e finalita’. In particolare il comma 2 dell’impugnato
art. 17 prevede, alla lettera a), «quantificate e positive ricadute
sul territorio in termini di vantaggi economici, occupazionali e di
sviluppo per le utenze produttive o civili del territorio regionale»
e, alla lettera c), «opere di razionalizzazione di linee elettriche
esistenti che prevedano, ove possibile, interventi di demolizione e
interramento di linee aeree esistenti».
Infine, con riferimento al terzo aspetto, viene segnalato che la
norma censurata, attribuendo all’assessore regionale competente in
materia di energia il potere di concludere i suddetti accordi,
contrasterebbe con l’art. 34, comma 11 (recte: comma 16), del
decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per
la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2012, n. 221, a norma del quale «[g]li accordi di cui
all’art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004, n. 239, sono
stipulati nei modi stabiliti con decreto del Ministero dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministero dell’economia e delle
finanze, sentita la Conferenza unificata, da adottarsi entro sei
mesi».
14.1.- Va premesso che, anche in questo caso, alla luce di quanto
argomentato dallo stesso ricorrente e considerato l’ambito
applicativo della norma interposta, la questione in esame va limitata
alle infrastrutture energetiche.
14.2.- La questione legata al primo profilo (la subordinazione
della stipula dell’intesa al raggiungimento dell’accordo) e’ fondata.
14.2.1.- Se pure e’ vero – come evidenziato dalla Regione – che
la stipula dell’accordo e’ configurata dalla legge regionale come una
mera possibilita’ (posto che vi e’ la facolta’ di proporre uno schema
di accordo), e che, quando si sposa tale opzione, e’ possibile che
l’accordo si raggiunga e che, conseguentemente, non vi sia alcun
riflesso negativo sull’intesa, cionondimeno vi e’ la possibilita’
che, intrapresa la via dell’accordo, lo stesso non venga raggiunto,
con la conseguente preclusione di addivenire all’intesa.
Ebbene, cio’ comporta la violazione della norma di principio su
enunciata, poiche’ genera un ingiustificato aggravamento del
procedimento.
14.2.2.- Sussiste, inoltre, la violazione dell’art. 97 Cost. a
nulla rilevando, nel caso di specie, la potesta’ di autorganizzazione
dell’esecutivo regionale, riconosciuta dallo statuto speciale (artt.
4, numero 1, e 12, comma 2), invocata dalla Regione.
14.3.- La questione in ordine al secondo profilo (l’ampiezza di
contenuto degli accordi), invece, non e’ fondata.
14.3.1.- Il contrasto ravvisato dal ricorrente con il principio
fondamentale di cui all’art. l, comma 5, della legge n. 239 del 2004
– per cui gli accordi sono funzionali alla tutela del solo interesse
ambientale, con la conseguente esclusione della possibilita’ per le
regioni di prendere in considerazione altri interessi, come quelli
indicati dal comma 2 dell’impugnato art. 17 – non sussiste.
La norma statale non esprime un principio che esclude la
possibilita’ di stipulare accordi che si riferiscano ad altri ambiti,
ove non espressamente vietati (come accade, ad esempio, nell’ipotesi
dell’art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387 del 2003, che la legge
regionale fa salvo) e ove gli interessi che vengono in rilievo siano
ragionevolmente correlati all’opera da realizzare.
In conclusione, l’esercizio della facolta’ in questione non deve
trovare una norma statale di legittimazione ad hoc, dovendo solo
osservare eventuali limitazioni e divieti posti espressamente dal
legislatore statale.
14.4.- Neanche e’ fondata la questione relativa al terzo profilo,
legato al contrasto dell’art. 17 della legge regionale con l’art. 34,
comma 16, del d.l. n. 179 del 2012.
14.4.1.- Difatti, in mancanza del decreto ministeriale, previsto
da tale articolo, che disciplini le modalita’ di stipula degli
accordi, il contrasto e’ solo ipotetico, ben potendo la normativa
statale prevedere modalita’ del tutto compatibili con quelle della
disposizione regionale.
15.- L’art. 18, comma 4, della legge regionale Friuli-Venezia
Giulia n. 19 del 2012 viene impugnato dal Presidente del Consiglio
dei ministri per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., oltre
che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
La norma censurata, che disciplina l’autorizzazione unica per le
reti degli scambi transfontalieri, prevede che sia riservata una
quota significativa dell’energia disponibile importata al fabbisogno
energetico regionale.
Essa, a parere del ricorrente, violerebbe l’art. 1, comma 4,
lettere a), b) e c), della legge n. 239 del 2004, in quanto
recherebbe un vulnus al sistema unitario nazionale di gestione
dell’approvvigionamento energetico con conseguente alterazione delle
regole di concorrenza del mercato dell’energia.
15.1.- La questione e’ fondata.
15.2.- La disposizione impugnata si pone in evidente contrasto
con la citata norma interposta, da ritenersi norma di principio della
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale di
energia».
Quest’ultima, infatti, prevede che lo Stato e le regioni, «al
fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti l’energia nelle sue varie
forme e in condizioni di omogeneita’, sia con riguardo alle modalita’
di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe
e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscano:
a) il rispetto delle condizioni di concorrenza sui mercati
dell’energia, in conformita’ alla normativa comunitaria e nazionale;
b) l’assenza di vincoli, ostacoli o oneri, diretti o indiretti, alla
libera circolazione dell’energia all’interno del territorio nazionale
e dell’Unione europea; c) l’assenza di oneri di qualsiasi specie che
abbiano effetti economici diretti o indiretti ricadenti al di fuori
dell’ambito territoriale delle autorita’ che li prevedono […]».
La disposizione impugnata, subordinando il rilascio
dell’autorizzazione unica alla sottrazione di una quota, peraltro non
marginale, del totale dell’energia elettrica importata per destinarla
al fabbisogno energetico regionale, comporta una chiara violazione
delle condizioni puntualmente indicate dal legislatore nazionale.
Essa, in particolare, incide negativamente sulla libera circolazione
dell’energia e impone un significativo onere idoneo a produrre
rilevanti effetti economici, certamente non limitati all’ambito
regionale.
16.- Il ricorrente impugna, infine, gli artt. 35, comma 7, e 34,
comma 1, lettere f) ed h), della legge regionale indicata in epigrafe
per violazione degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e),
Cost., oltre che degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale.
L’art. 35, comma 7, prevede che «possono essere autorizzati sul
territorio regionale esclusivamente nuovi impianti di tipologia
stazione di servizio come definiti all’articolo 34, comma 1, lettera
f)», sicche’ essi devono comprendere, secondo tale ultimo articolo,
«apparecchiature di tipo self-service prepagamento funzionanti
automaticamente 24 ore su 24 – apparecchiature di ricarica per
alimentazione auto elettriche – locale per l’attivita’ del gestore
con relativo servizio igienico – […] servizi igienici separati per
sesso di utenti, di cui almeno uno con servizio igienico per
diversamente abili – pensiline di copertura delle aree di
rifornimento – pannelli fotovoltaici sulle coperture, di potenza
installata nell’area almeno pari a 10 chilowatt – uno o piu’
parcheggi per gli utenti – accessi dei veicoli alla stazione separati
e distinti per entrate e uscita – eventuali servizi accessori […]».
Sempre il citato comma 7, nel testo antecedente la modifica
introdotta dall’art. 191 della legge regionale Friuli Venezia-Giulia
21 dicembre 2012, n. 26 (Legge di manutenzione dell’ordinamento
regionale 2012), prevedeva, all’ultimo periodo, che «Nuovi impianti
di tipologia stazione di rifornimento elettrico, come definiti
dall’art. 34, comma 1, lettera h), possono essere realizzati
esclusivamente negli ambiti territoriali dei Comuni tra loro
limitrofi con popolazione superiore ai 40.000 abitanti», riferendosi,
con tale locuzione, a quanto indicato nell’articolo ivi indicato
ovvero all’«impianto costituito da apparecchiature di ricarica per
l’alimentazione di auto elettriche di tipo self service prepagamento
funzionanti autonomamente 24 ore su 24, locale per l’attivita’ del
gestore con relativo servizio igienico, servizio gestito di car
sharing».
A parere del ricorrente, tali disposizioni, prevedendo onerosi
requisiti per l’apertura di nuovi impianti, introdurrebbero
significative e sproporzionate barriere all’ingresso nei mercati, non
giustificate dal perseguimento di specifici interessi pubblici, e
delineerebbero una regolazione asimmetrica, che aggraverebbe gli
adempimenti per i nuovi entranti, condizionandone o ritardandone
l’ingresso e, conseguentemente, ingenerando ingiustificate
discriminazioni a danno della concorrenza.
Nel ricorso viene inoltre evidenziato che le diposizioni
impugnate contrasterebbero con il principio contenuto nell’art. 1,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita’), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27, che considera
contraria al principio di liberta’ di iniziativa economica sancito
dall’art. 41 Cost. e al principio di concorrenza stabiliti dal
Trattato dell’Unione europea le norme «che pongono divieti o
restrizioni alle attivita’ economiche non adeguati o non
proporzionati alle finalita’ pubbliche perseguite […], che in
particolare impediscono, condizionano o ritardano l’avvio di nuove
attivita’ economiche o l’ingresso di nuovi operatori economici,
ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori gia’
presenti sul mercato […]». Il ricorrente segnala anche che il comma
4 del medesimo articolo 1 obbliga le Regioni ad adeguarsi a tale
principio entro il 31 dicembre 2012.
16.1.- In via preliminare, va dichiarata la cessazione della
materia del contendere con riferimento alla questione avente ad
oggetto la disposizione relativa agli impianti del tipo «stazione di
rifornimento elettrico», in quanto, successivamente alla proposizione
del ricorso, essa e’ stata abrogata dal gia’ ricordato art. 191 della
legge reg. n. 26 del 2012 e la Regione attesta che la disposizione,
nel breve lasso di tempo nel quale e’ stata in vigore, non ha avuto
applicazione, secondo quanto richiesto dalla giurisprudenza di questa
Corte (sentenze n. 19 e n. 18 del 2013; n. 300, n. 245, n. 226 e n.
193 del 2012; n. 325 del 2011).
16.2.- Quanto alla parte della disposizione concernente la
tipologia «stazione di servizio», la questione e’ fondata con
riferimento alla denunciata violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
16.3.- L’art. 35, comma 7, pone divieti e restrizioni che
condizionano e ritardano l’avvio di nuove attivita’ economiche e
l’ingresso di nuovi operatori, senza che tali ostacoli siano
proporzionati alle finalita’ pubbliche perseguite.
Sussiste, in particolare, un trattamento differenziato rispetto
agli operatori gia’ presenti sul mercato, operanti in contesti e
condizioni analoghi.
Per questi ultimi, infatti, la legge regionale dispone che gli
impianti debbano essere adeguati, ma in modo graduale anche in ordine
ai diversi obblighi imposti (art. 37, comma 6). Inoltre, decorso
inutilmente un anno dalla data di entrata in vigore della legge, e’
concesso un ulteriore lasso di tempo per presentare un programma di
adeguamento (non meglio delimitato nel suo tempo esecuzione) (art.
42, comma 4) e, solo in ipotesi di mancata presentazione del
programma, di inammissibilita’ dello stesso a seguito di verifica del
Comune o di sua mancata esecuzione secondo le modalita’ e le scadenze
in esso previste, si verifica, infine, la decadenza
dell’autorizzazione (artt. 42 e 43). A cio’ va aggiunto che
l’adeguamento non ricopre tutti gli obblighi previsti per i nuovi
entranti e non riguarda, in particolare, l’installazione dei pannelli
fotovoltaici, oltre che delle apparecchiature di tipo self-service
prepagamento funzionanti automaticamente 24 ore su 24.
16.4.- Restano assorbiti i motivi di censura formulati in
riferimento agli ulteriori parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 5, comma 9,
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre
2012, n. 19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei
carburanti), limitatamente alle parole «Nel caso in cui contenga
l’individuazione delle aree e dei siti non idonei di cui al comma 8»;
2) dichiara, altresi’, in via consequenziale, l’illegittimita’
costituzionale dell’art. 5, comma 8, della medesima legge regionale
n. 19 del 2012, limitatamente alle parole «escluse le procedure
relative alla VAS»;
3) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 12, comma
8, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012, nella parte in cui non prevede che si tratti di interventi da
realizzarsi relativamente a impianti e infrastrutture «esistenti»;
4) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 13, comma
6, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012, limitatamente alla disciplina degli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili;
5) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 14 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012,
nella parte in cui, limitatamente agli elettrodotti, non dispone che
«dalla data di comunicazione dell’avviso dell’avvio del procedimento
ai comuni interessati, e’ sospesa ogni determinazione comunale in
ordine alle domande di permesso di costruire nelle aree
potenzialmente impegnate, fino alla conclusione del procedimento
autorizzativo» e nella parte in cui, limitatamente agli elettrodotti,
non dispone che l’autorizzazione unica «sostituisce autorizzazioni,
concessioni, nulla osta e atti di assenso comunque denominati
previsti dalle norme vigenti e comprende ogni opera o intervento
necessari alla risoluzione delle interferenze con altre strutture,
costituendo titolo a costruire e ad esercire tali infrastrutture,
opere o interventi, in conformita’ con il progetto approvato»;
6) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 14, comma
7, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012, limitatamente alla disciplina degli elettrodotti, nella parte
in cui non prevede che il parere di ARPA sia acquisito in conferenza
di servizi;
7) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 14, comma
9, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012, limitatamente alla disciplina delle infrastrutture energetiche
lineari, nella parte in cui prevede che il rilascio
dell’autorizzazione sortisca l’effetto di variante urbanistica solo
subordinatamente alla circostanza che, in sede di conferenza di
servizi, il rappresentante del Comune esprima il suo assenso, sulla
base del previo parere favorevole espresso dal Consiglio comunale;
8) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 16, comma
2, lettera a), della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia n. 19 del 2012, nella parte in cui non prevede che la
possibilita’ di realizzazione degli impianti di produzione di energia
elettrica o termica da fonti rinnovabili su edifici o aree di
pertinenza degli stessi all’interno delle zone destinate ad attivita’
produttive o commerciali previste dagli strumenti urbanistici
comunali, ai sensi dell’art. 16, comma 1, lettera m-bis), della legge
regionale 11 novembre 2009, n. 19 (Codice regionale dell’edilizia),
previa comunicazione dell’inizio dei lavori, sia limitata ai progetti
di impianti alimentati da fonti rinnovabili «con potenza nominale
fino a 50 kW» e agli impianti fotovoltaici «di qualunque potenza da
realizzare sugli edifici»;
9) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 17 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012, con
riferimento alle sole infrastrutture energetiche, limitatamente alle
parole «In tal caso l’espressione dell’intesa di cui all’articolo 11
e’ subordinata alla stipula dell’accordo»;
10) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 18, comma
2, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012, limitatamente alle parole «anche qualora sia stata approvata la
variante urbanistica ai sensi di quanto disposto all’articolo 14,
comma 9»;
11) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 18, comma
4, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012;
12) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 35, comma
7, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del
2012, nella parte in cui prevede che, a seguito dell’entrata in
vigore della legge regionale, possano essere autorizzati sul
territorio regionale esclusivamente nuovi impianti di tipologia
stazione di servizio aventi le caratteristiche indicate nell’art. 34
della medesima legge regionale;
13) dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine
alla questione di legittimita’ costituzionale degli artt. 35, comma
7, e 34, comma 1, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 19
del 2012, promossa, in riferimento agli artt. 41 e 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione e agli artt. 4 e 5 della legge
costituzionale n. 1 del 1963 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con il ricorso indicato in epigrafe;
14) dichiara non fondata la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 13, commi 2, 3, 4 e 5, della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012, promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117,
secondo comma, lettere l) ed m), e terzo comma, della Costituzione e
agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), con il
ricorso indicato in epigrafe;
15) dichiara non fondata la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 14, comma 2, della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012, promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117,
secondo comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione e agli
artt. 4 e 5 della legge costituzionale n. 1 del 1963 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), con il ricorso
indicato in epigrafe;
16) dichiara non fondata la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 17 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma,
della Costituzione e agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale n. 1
del 1963 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), con
il ricorso indicato in epigrafe, nella parte in cui consente alla
Regione di individuare misure di compensazione e di riequilibrio
ambientale anche diverse dagli interventi compensativi che presentino
carattere ambientale e che, al contempo, siano coerenti con gli
obiettivi generali di politica energetica;
17) dichiara non fondata la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 17 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma,
della Costituzione e agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale n. 1
del 1963 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), con
il ricorso indicato in epigrafe, nella parte in cui attribuisce
all’assessore regionale competente in materia di energia il potere di
concludere gli accordi, anziche’ rinviare ai «modi stabiliti con
decreto del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la conferenza
unificata, da adottare entro sei mesi» individuati dall’art. 34,
comma 16, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n. 221;
18) dichiara la inammissibilita’ della questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 14, comma 2, della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 2012, promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 97
della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’11 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1.- Con sentenza depositata il 20.4.2010 il Tribunale di Avellino rigettò l’appello proposto da Enel Distribuzione S.p.A. avverso la sentenza del Giudice di Pace che l’aveva condannata a risarcire ad C.A. il danno da inadempimento del contratto di somministrazione di energia elettrica.

2. – L’inadempienza venne ravvisata nel mancato rispetto del provvedimento dell’Autorità Garante per l’Energia Elettrica e il Gas che aveva previsto l’obbligo per il fornitore di predisporre una modalità gratuita di pagamento dell’energia, in tal senso integrando – ex art. 1339 c.c. – il contratto di somministrazione.

3 – Avverso la suddetta sentenza Enel Servizio Elettrico s.p.a., nella qualità di procuratore speciale di Enel Distribuzione S.p.A. nonchè Enel Servizio Elettrico s.p.a., quale beneficiaria di ramo di azienda di Enel Distribuzione spa, hanno proposto ricorso per cassazione affidato a sei motivi.

L’utente intimato non ha espletato attività difensiva.

Motivi della decisione

1. – Il primo motivo di ricorso denuncia "violazione e falsa applicazione della L. 14 novembre 1995, n. 481, art. 2", assumendosi che la Delib. n. 200 del 1999 e particolarmente l’art. 6, comma 4, di essa non aveva avuto l’effetto di integrare il contratto di utenza, perchè la L. n. 481 del 1995 e in specie l’art. 2, comma 12, lett. h) di essa attribuirebbe questo effetto solo alle delibere in tema di produzione ed erogazione di servizi, mentre il citato art. 6, comma 4 avrebbe riguardato materia estranea a tali concetti.

Il secondo motivo lamenta "difetto di motivazione in ordine ad un fatto decisivo e controverso".

Il terzo motivo denuncia "violazione e falsa applicazione dell’art. 1339 cod. civ. – Omessa motivazione su punti decisivi della controversia", sotto il profilo che erroneamente il Tribunale avrebbe attribuito comunque efficacia integrativa del contratto all’art. 6, comma 4, citato, invocando l’art. 1339 c.c.: tale norma non poteva, invece, trovare applicazione, perchè rende possibile l’inserzione automatica di clausole nel contratto solo in sostituzione di quelle difformi previste e non invece, l’inserimento in assenza di una specifica pattuizione contrattuale. D’altro canto, l’inserimento non era stato possibile anche perchè l’inosservanza della delibera da parte dell’Enel era espressamente sanzionabile dall’Autorità ai sensi della citata L. n. 481 del 1995, art. 2, comma 20, lett. c).

Il quarto motivo lamenta "insufficiente motivazione su fatti decisivi e controversi", rappresentati dall’obiettiva inidoneità dell’art. 6, comma 4, a porre un ipotetico precetto integrativo, sotto il profilo che non risultava determinato in che cosa dovesse consistere la modalità gratuita di pagamento, tenuto conto che il pagamento presso gli sportelli siti nei capoluoghi di provincia poteva costringere l’utente a sobbarcarsi spese ben maggiori di quelle del pagamento di un euro tramite il bollettino postale.

2.- I primi quattro motivi, afferendo alla questione della idoneità dell’art. 6, comma 4, della nota deliberazione a svolgere efficacia integrativa del contratto, possono essere considerati unitariamente, con l’avvertenza che le considerazioni che si verranno svolgendo ed approderanno alla conclusione della sua inidoneità si giustificano sia a livello interno alla L. n. 481 del 1995, sia considerandola in riferimento al meccanismo civilistico di cui all’art. 1339 c.c., espressamente evocato dall’Enel, sia considerandola in riferimento alla norma sull’integrazione del contratto ai sensi dell’art. 1374 c.c., evocata fugacemente dalla decisione impugnata, ma non nei motivi della ricorrente.

3.- Il Collegio ritiene che l’art. 6, comma 4, della deliberazione non abbia determinato in alcun modo nè l’inserimento della relativa previsione nel contratto di utenza, nè l’integrazione di esso.

Queste le ragioni.

3.1 – Deve innanzitutto ritenersi che non è condivisibile la prospettazione dell’Enel secondo cui l’art. 2, comma 12, lett. h) sarebbe da interpretare nel senso che le deliberazioni adottate dall’A.E.G.G. ai sensi di essa (fra le quali rientra quella di cui all’art. 6, comma 4) possano svolgere efficacia integrativa dei contratti di utenza individuali, attraverso la mediazione dell’integrazione del regolamento di servizio predisposto dal concessionario, soltanto per quanto attiene alla produzione ed alla erogazione del servizio, intese come relative all’esecuzione della prestazione del concessionario del servizio e non invece quanto alle modalità di esecuzione della prestazione dell’utente, come nella specie la modalità dell’adempimento.

Questa lettura della norma non appare conforme alla sua corretta esegesi sia sul piano letterale sia su quello teleologico.

3.2 – Le ragioni sono le seguenti. Va premesso che la L. n. 481 del 1995, art. 1, comma 1 (recante: Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità), prevede, sotto la rubrica Finalità che Le disposizioni della presente legge hanno la finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell’efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità, di seguito denominati servizi nonchè adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e di redditività, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori, tenuto conto della normativa comunitaria in materia e degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo. Il sistema tariffario deve altresì armonizzare gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse.".

Il lettore della norma percepisce fra le finalità della legge v’è anche quella di promuovere la tutela degli interessi di utenti e consumatori.

Il successivo art. 2, comma 12, dopo avere previsto che Ciascuna Autorità nel perseguire le finalità di cui all’articolo 1 svolge le seguenti funzioni, che poi provvede ad elencare in una serie di lettere, nella lett. h) dispone che l’A.E.G.G. emana le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente, sentiti i soggetti esercenti il servizio e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori, eventualmente differenziandoli per settore e tipo di prestazione; tali determinazioni producono gli effetti di cui al comma 37.

Ora, la struttura di questa norma consente di affermare che dall’esercizio da parte dell’A.EG.G. del potere da essa previsto possa senz’altro derivare una integrazione del contratto di utenza ai sensi dell’art. 1339 c.c. (possibile anche senza una sostituzione di clausola prevista, sostituzione che può, comunque, essere anche solo parziale e, quindi, modificativa).

Il punto da chiarire concerne, per un verso la definizione dell’ambito oggettivo di tale possibile integrazione e, per altro verso l’individuazione delle condizioni in presenza delle quali l’esercizio del potere può avere l’effetto integrativo. Che in astratto l’integrazione possa avvenire si desume dal fatto che il potere di cui alla norma in esame è potere esercitabile attraverso atti di natura certamente amministrativa, qualificabili, allorquando abbiano carattere normativo, cioè idoneità a prescrivere comportamenti ai soggetti esercenti, come regolamenti propri del settore cui appartiene il singolo servizio e cui soprintende la specifica autorità, oppure, se si da rilievo alla limitatezza della platea di detti soggetti ed al loro carattere predefinito in un dato momento, e da tanto si inferisca la mancanza del carattere dell’astratta indeterminatezza dei soggetti destinatari, come atti amministrativi precettivi collettivi, cioè diretti verso soggetti determinati. Poichè tali atti sono emanati sulla base di una previsione di legge, allorchè il loro profilo funzionale ed il loro contenuto possa essere considerato come determinativo di una clausola rispetto al contratto di utenza, l’applicabilità dell’art. 1339 c.c. appare in linea generale giustificata, perchè, quando detta norma allude alle clausole imposte dalla legge non si riferisce soltanto al caso nel quale la legge individui essa stessa direttamente la clausola da inserirsi nel contratto (come sarebbe stato se il Codice avesse richiesto che la clausola sia prevista direttamente o espressamente dalla legge), ma allude anche all’ipotesi in cui la legge preveda che l’individuazione della clausola sia fatta da una fonte normativa da essa autorizzata.

Il che accade nella specie, poichè la previsione di legge dell’art. 2, comma 12, lett. h), nell’attribuire all’autorità e fra queste all’A.E.G.G., il potere di direttiva – se si ritiene che tale potere possa concretarsi nell’individuare clausole dei contratti di utenza – avrebbe appunto l’indicata funzione autorizzatoria, nel senso che la direttiva determinerebbe l’integrazione del contratto in quanto abilitatavi da una previsione di legge.

E’ vero che nella norma non v’è alcun riferimento ai contratti di utenza. Tuttavia, la mancanza di tale riferimento non è affatto decisiva, perchè l’ultimo inciso della norma, prevedendo che le determinazioni dell’autorità producano gli effetti del successivo comma 37, consente che l’integrazione dei contratti di utenza possa avvenire mediatamente. Il comma 37 dell’art. 2, infatti, stabilisce che Il soggetto esercente il servizio predispone un regolamento di servizio nel rispetto dei principi di cui alla presente legge e di quanto stabilito negli atti di cui al comma 36. Le determinazioni delle Autorità di cui al comma 12, lett. h), costituiscono modifica o integrazione del regolamento di servizio: è allora chiaro che una integrazione del regolamento di servizio, qualora si concreti nella previsione che il contratto di utenza debba contenere una certa clausola, rappresentando il regolamento di servizio sostanzialmente le condizioni generali di contratto alle quali debbono adeguarsi i contratti di utenza, si risolve in via mediata in una integrazione autoritativa dello stesso contratto.

3.3 – Ciò chiarito, riprendendo l’interrogativo su indicato a proposito della necessità di definire il possibile ambito oggettivo della integrabilità dei contratti di utenza per il tramite del potere di cui all’art. 2, comma 12, lett. h), si deve rilevare che l’oggetto di tale potere, là dove (oltre che alla produzione) si riferisce alla erogazione dei servizi, ove venga messo in relazione con la proclamazione della L. n. 481 del 1995, art. 1, comma 1 in ordine alla tutela degli interessi di utenti e consumatori, si presta ad essere riferito all’intero ambito del rapporto di utenza individuale, perchè l’erogazione del servizio, essendo diretta verso gli utenti ed avvenendo sulla base dei rapporti individuali di utenza, è formulazione talmente generale da apparire di per sè idonea a comprendere anche il profilo del contenuto di detti rapporti. L’interesse degli utenti e dei consumatori, infatti, non può non essere tutelato anche con riferimento a quell’aspetto delle modalità di erogazione del servizio che si estrinseca nei rapporti individuali. Nè in senso contrario assume un qualche valore l’espressione con la quale la lett. h) specifica in particolare che le direttive debbono definire i livelli generali di qualità riferibili al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferibili alla singola prestazione da garantire all’utente.

In tal modo si assegna un contenuto minimo necessario alle direttive, ma non si sminuisce il valore onnicomprensivo del riferimento all’erogazione del servizio per come giustificato dall’art. 1, comma 1.

Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale non appare fondata neppure una giustificazione delle lettura restrittiva della lett. h) nel senso – come scrive il Tribunale stesso – ch’esso riguarderebbe comunque solo la prestazione del concedente, mentre gli obblighi dell’utente sarebbero considerati dalle lett. l) ed n) dello stesso art. 2, comma 12. In disparte il rilievo che non è chiaro perchè prescrizioni contenutistiche circa i contratti di utenza, dirette a disciplinare gli obblighi del concedente, non afferiscono almeno indirettamente comunque, cioè anche quando siano dirette a regolare i comportamenti da tenersi da parte dell’utente, alla prestazione del concessionario, posto che ad essa essi si correlano nel sinallagma contrattuale, si osserva che il contenuto delle lett. l) ed n) semmai conferma la lettura estensiva della lett. h).

La lett. l) dispone che l’autorità pubblicizza, e diffonde la conoscenza delle condizioni di svolgimento dei servizi al fine di garantire la massima trasparenza, la concorrenzialità dell’offerta e la possibilità di migliori scelte da parte degli utenti intermedi o finali. E la lett. n) che l’autorità verifica la congruità delle misure adottate dai soggetti esercenti il servizio al fine di assicurare la parità di trattamento tra gli utenti, garantire la continuità della prestazione dei servizi, verificare periodicamente la qualità e l’efficacia delle prestazioni all’uopo acquisendo anche la valutazione degli utenti, garantire ogni informazione circa le modalità di prestazione dei servizi e i relativi livelli qualitativi, consentire a utenti e consumatori il più agevole accesso agli uffici aperti al pubblico, ridurre il numero degli adempimenti richiesti agli utenti semplificando le procedure per l’erogazione del servizio, assicurare la sollecita risposta a reclami, istanze e segnalazioni nel rispetto dei livelli qualitativi e tariffarii.

Invero, la previsione della lett. l) attiene a compiti di diffusione di informazione presso gli utenti e la lett. n) disciplina i poteri di verifica dell’Autorità, ma l’una e l’altra attività nulla hanno a che fare con la possibile determinazione, attraverso le direttive cui allude la lett. h), del contenuto del contratto di utenza attraverso la mediazione dell’intervento sul regolamento di servizio.

3.4 – Deve, dunque, affermarsi che l’A.E.G.G. attraverso le direttive previste dall’art. 2, comma 12, lett. h, bene può dettare precetti che, in quanto integrano il contenuto del regolamento di servizio cui allude il comma 37 della norma dello stesso art. 12 possono produrre l’integrazione dei contratti di utenza pendenti attraverso la previsione dell’art. 1339 c.c..

A fini di nomofilachia, prima di definire le condizioni in presenza delle quali ciò può avvenire e, quindi, di chiarire se sia avvenuto in concreto con riguardo alla specie che si giudica, il Collegio reputa opportuno formulare una precisazione, che concerne sempre il profilo oggettivo dell’ambito entro il quale le direttive della lett. h) possono svolgere la funzione di integrazione ai sensi dell’art. 1339 c.c..

La precisazione è nel senso che, avvenendo l’integrazione con riferimento a rapporti pur sempre espressione della privata autonomia ed articolandosi attraverso manifestazioni normative secondarie regolamentari oppure integranti atti amministrativi precettivi collettivi, sia pure autorizzate dalla previsione di legge, essa può comportare interventi che incidano sui rapporti di utenza in modo derogatorio anche di norme di legge, se del caso dello stesso Codice Civile, che abbiano, però, un contenuto meramente dispositivo, cioè derogabile dalla privata autonomia, mentre deve escludersi che possa giustificare interventi in senso derogatorio di norme previste da disposizioni legislative di contenuto imperativo. Invero, mentre l’intervento sulle norme del primo tipo è pienamente giustificabile perchè incide su previsioni legislative che le stesse parti, con il loro accordo, potrebbero derogare, sì che appare giustificato a maggior ragione che sia l’Autorità preposta al settore a prevedere la deroga, seppure con il limite funzionale e di scopo di cui immediatamente si dirà, viceversa, in presenza di una norma imperativa di legge, il principio di legalità impone di intendere il fenomeno di attribuzione di poteri di disciplina, con fonti di rango secondario o addirittura non aventi nemmeno contenuto normativo, in modo restrittivo. E, dunque, in mancanza di un’espressa attribuzione del potere di deroga alle norme imperative da parte di una norma di legge (o, deve ritenersi, di rango comunitario ad effetti diretti nell’ordinamento interno), come non esercitabile in deroga ad esse.

Solo in questo senso e nei limiti ora detti si intende condividere l’affermazione di Cons. Stato, 6^ Sezione, 11 novembre 2008, n. 5622 circa l’esegesi del potere di normazione di cui all’art. 2, comma 12, lett. h) , che, invece, quel consesso parrebbe avere inteso come riferita ad ogni norma di legge.

3.5- Sciogliendo la riserva espressa poco sopra, il Collegio ritiene, inoltre, che la stessa possibilità di deroga a norme di legge meramente dispositive sia, però, da restringere sotto il profilo funzionale in senso unidirezionale, cioè sia limitata ad una deroga a favore dell’utente o del consumatore. Lo impone sempre il precetto espresso nel comma 1 dell’art. 1 della legge di settore in precedenza ricordato circa il necessario indirizzarsi dell’attività dell’Autorità a tutela degli interessi di utenti e consumatori.

Ciò, naturalmente, con l’eccezione che vi sia una norma di legge o di rango comunitario ad efficacia diretta che abiliti anche alla deroga a norme imperative. Sicchè il principio di diritto che può affermarsi è il seguente: Il potere normativo secondario (o, secondo una possibile qualificazione alternativa, di emanazione di atti amministrativi precettivi collettivi) dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas ai sensi dell’art. 2, comma 2, lett. h), si può concretare anche nella previsione di prescrizioni che, attraverso l’integrazione del regolamento di servizio, di cui al comma 37 dello stesso art. 2, possono in via riflessa integrare, ai sensi dell’art. 1339 c.c., il contenuto dei rapporti di utenza individuali pendenti anche in senso derogatorio di norme di legge, ma alla duplice condizione che queste ultime siano meramente dispositive e, dunque, derogabili dalle stesse parti, e che la deroga venga comunque fatta dall’Autorità a tutela dell’interesse dell’utente o consumatore, restando, invece, esclusa – salvo che una previsione speciale di legge o di una fonte comunitaria ad efficacia diretta – non la consenta – la deroga a norme di legge di contenuto imperativo e la deroga a norme di legge dispositive a sfavore dell’utente e consumatore.

3.6 – Può passarsi a questo punto a definire le condizioni in presenza delle quali la normazione o l’atto di esercizio di poteri amministrativi precettivi a contenuto collettivo ai sensi dell’art. 2, comma 12, lett. h), con i limiti indicati, può integrare, attraverso la mediazione dell’integrazione del regolamento di servizi, i contratti di utenza individuale. Tale definizione deve partire dal dato che il potere di normazione o di amministrazione de quo è qualificato con un’espressione, quella di direttiva, che si presta a comprendere: a) l’imposizione di precetti al destinatario sub specie di indicazione di un risultato da raggiungere, se del caso con o senza assegnazione di un limite di tempo, salva la individuazione da parte di esso del modo con cui pervenire al risultato, ch’egli, dunque, può in sostanza poi scegliere; b) l’imposizione di un precetto specifico che non lasci al destinatario alcuna possibilità di scelta sui tempi e sui modi. Ebbene, l’idoneità della direttiva a determinare, tramite la mediazione dell’integrazione del regolamento di servizio, l’integrazione dei contratti di utenza per la via dell’art. 1339 c.c. è configurabile soltanto nel secondo caso. Non lo è, invece, nel primo. Soltanto nel secondo caso, l’imposizione di un precetto specifico si può connotare sub specie di clausola, cioè di diretta regolamentazione prima del regolamento di servizio e, quindi, del contratto di utenza.

Invero, una clausola, identificando una parte del regolamento contrattuale deve avere di norma un contenuto determinato, cioè specifico ( art. 1346 c.c.). E’ vero che la clausola può avere anche un contenuto determinabile (sempre art. 1346 c.c.), ma allora – ammesso che sia sostenibile un’integrazione ai sensi dell’art. 133 9 c.c. di un contratto, attraverso una norma che si limiti a prevedere che debba assicurarsi un risultato, lasciandone però i modi alla determinazione di una delle parti del contratto – l’onere di specificazione si trasferisce almeno al procedimento ed ai contenuti della determinazione.

Ora, la previsione della Delib. n. 200 del 1999, art. 6, comma 4 imponendo all’esercente di offrire al cliente almeno una modalità gratuita di pagamento della bolletta si connotava certamente come prescrizione del tutto inidonea ad integrare una clausola di contenuto determinato. In tanto, la previsione della modalità come concorrente con altre di effetto diverso lasciava al concessionario il potere di individuare questa modalità in concorso con altre e, quindi, lo facultava a prevedere più di una modalità. In secondo luogo, il concessionario era facultato ad individuare gli stessi termini della modalità gratuita. Nè potrebbe dirsi che la prescrizione integrasse una clausola il cui contenuto era rimesso all’individuazione dello stesso concessionario, sì da integrare una clausola di contenuto determinabile: occorre, infatti, tenere presente che la determinabilità, una volta che la modalità gratuita non veniva prevista come esclusiva, era sostanzialmente insussistente, in quanto l’esercizio del potere di determinazione da parte del concessionario doveva muoversi pur sempre lasciando intatta la previsione del codice civile, di cui alla norma dispositiva sul pagamento, prevista nell’art. 1196 c.c., secondo la quale le spese del pagamento sono a carico del debitore. Previsione questa che implica che il costo dell’attività necessaria al debitore per pagare è di norma a suo carico e che, per essere apprezzata nel suo effettivo significato, deve essere coordinata anche con quelle sul luogo del pagamento, espresse nell’art. 1182 c.c., e particolarmente con quella sul luogo del pagamento delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro determinate, che il primo inciso del comma 3 della norma, indica nel domicilio del creditore. L’art. 1196, in sostanza, in riferimento a dette obbligazioni, fra le quali rientrano quelle dell’utente relative al pagamento della bolletta (o fattura) (modalità di richiesta del pagamento sostanzialmente prevista come necessaria dall’art. 6, comma 1, della nota deliberazione), comportava che la spesa necessaria all’utente per recarsi a pagare al domicilio del soggetto esercente fosse a carico di lui. Onde, la previsione di una modalità gratuita di pagamento, in mancanza sia di un’espressa deroga all’art. 1196 c.c., sia di una deroga implicita, siccome rivelava la previsione come soltanto una delle modalità (e, quindi, alternativa) di quella gratuita, non poteva certo implicare che l’utente dovesse essere esentato da detta spesa, ma, semmai, poteva giustificare che l’esercente non potesse imporre in caso di pagamento al suo domicilio (o ad uno dei suoi domicili) un addebito ulteriore: la spesa per l’esecuzione del pagamento al detto domicilio e, quindi, il costo dell’attività ed il dispendio di attività per farlo ai sensi dell’art. 1196 c.c. erano a carico dell’utente, stante la mancata deroga a detta norma.

Nel contempo, la mancanza di deroga all’art. 1196 e, quindi, la conservazione dell’onere del debitore di sopportare eventuali costi per l’attività necessaria per adempiere al domicilio dell’esercente, implicava che lo stesso parametro della gratuità dovesse essere valutato comparativamente con il costo di modalità di pagamento che, pur imponendo all’utente un costo, come il pagamento con domiciliazione bancaria o su conto corrente postale, tuttavia, l’avessero esentato dalla spesa necessaria per recarsi presso il domicilio (più o meno lontano) dell’esercente, spesa che poteva essere più o meno rilevante a seconda della sua distanza. In questa situazione la prescrizione dell’art. 6, comma 4 non aveva nemmeno un contenuto tale da poter essere mutuato come clausola a contenuto determinabile e, dunque, – anche a voler (problematicamente) concedere che un’integrazione ai sensi dell’art. 1339 c.c. sia possibile da parte di una clausola a contenuto rimesso alla determinazione di una parte – non era idonea a modificare o integrare il regolamento di servizio all’epoca vigente e, quindi, di risulta i contratti di utenza individuali.

3.7- In realtà, una prescrizione come quella in discorso, per la sua indeterminatezza assegnava all’esercente una sorta di obbligo di perseguimento di un risultato con ampi poteri di scelta, salva la valutazione dell’A.E.G.G. circa il raggiungimento del risultato attraverso i poteri di ispezione, accesso ed acquisizione di documentazione e notizie, previsti dall’art. 2, comma 12, lett. g) e quelli di valutazione di reclami, istanze e segnalazioni della successiva lettera m), con conseguente possibilità dell’Autorità all’esito di esercitare il potere previsto dall’art. 2, comma 20, lett. d), cioè di ordinare al soggetto esercente il servizio la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti, imponendo, ai sensi del comma 12, lett. g), l’obbligo di corrispondere un indennizzo al soggetto esercente il servizio la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti, imponendo, ai sensi del comma 12, lett. g), l’obbligo di corrispondere un indennizzo.

Inoltre, l’A.E.G.G., a parte il potere di intervenire con una prescrizione nuova sufficientemente specifica da produrre l’effetto dell’art. 1339 c.c., avrebbe avuto anche il potere di segnalare all’amministrazione concedente, in sede di parere ai sensi della L. n. 481 del 1995, art. 2, comma 34 l’opportunità all’atto del rinnovo della concessione o di una sua revisione di prevedere nella convenzione o nel contratto di programma di cui al comma 36 la prescrizione.

4. – Deve, dunque, sulla base delle complessive considerazioni svolte escludersi che la prescrizione della Delib. dell’A.E.E.G. n. 200 del 1999, art. 6, comma 4 abbia comportato la modifica o integrazione del regolamento di servizio del settore esistente all’epoca della sua adozione e, di riflesso, l’integrazione dei contratti di utenza ai sensi dell’art. 1339 c.c., di modo che l’azione di responsabilità per inadempimento contrattuale esercitata dalla parte attrice risulta priva di fondamento, perchè basata su una clausola contrattuale inesistente, perchè non risultava introdotta nel contratto di utenza.

5.- Va a questo punto precisato che nella specie, avuto riguardo al riferimento della sentenza impugnata all’integrazione per effetto della Delib. dell’A.E.E.G. anche ai sensi dell’art. 1374 c.c. le stesse considerazioni svolte a proposito della inidoneità a svolgere la funzione di cui all’art. 1339 c.c., sarebbero riproponibili anche sotto il profilo dell’art. 1374 c.c..

Mette conto di osservare, tuttavia, che la pertinenza nella specie dell’istituto di cui all’art. 1374 c.c. sembrerebbe doversi escludere, poichè la norma postula l’integrazione del contratto con riguardo ad aspetti non regolati dalle parti e, quindi, svolge tradizionalmente una funzione suppletiva e non di imposizione di una disciplina imperativa, come accade per l’istituto di cui all’art. 1339 c.c..

Nella logica del sistema di cui alla L. n. 481 del 1995, la previsione del potere di integrazione del contratto di utenza, esercitabile dall’A.E.E.G. nei sensi su indicati, è certamente espressione non di supplenza, ma di imposizione di un regolamento ritenuto autoritativamente dovuto.

6. – Conclusivamente il ricorso è accolto per quanto di ragione sulla base dello scrutinio complessivo ed unitario dei primi quattro motivi e la sentenza è cassata.

Gli ulteriori motivi di ricorso restano assorbiti, perchè, se l’integrazione del contratto non è avvenuta, non può esservi stato alcun inadempimento.

Il Collegio reputa a questo punto che non vi sia necessità di rinvio, potendo la causa essere decisa nel merito, in quanto non occorrono accertamenti di fatto per ritenere che la domanda proposta dall’utente debba essere rigettata. Al riguardo, la sua infondatezza emerge anche per il profilo subordinato, inerente il preteso inadempimento dell’obbligo di informazione: è evidente che, se la delibera non ha integrato il contratto per la sua indeterminatezza, l’oggetto dell’obbligo de quo non può essere insorto.

7. – Le spese delle fasi di merito, sulle quali questa Corte deve provvedere, possono essere integralmente compensate, giacchè è notorio che nella giurisprudenza di merito la questione di diritto dell’efficacia della norma della nota deliberazione è stata decisa in modi opposti, come risulta anche da ricorsi esaminati nella stessa odierna udienza, nei quali l’Enel era convenuta.

Le spese del giudizio di cassazione seguono invece la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione riguardo ai primi quattro motivi. Dichiara assorbiti i successivi. Cassa la sentenza impugnata in relazione e, decidendo la causa nel merito, accoglie l’appello e rigetta la domanda della parte intimata. Compensa le spese dei gradi di merito. Condanna la parte intimata al pagamento, in favore delle ricorrenti, delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro seicento, di cui Euro duecento,00 per esborsi, oltre spese generali ed accessori come per legge.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Il 16.6.2009 la società Risorse per Roma s.p.a. – in qualità di subgestore per le vendite del patrimonio immobiliare del Comune di Roma – bandiva un’asta per l’aggiudicazione dell’unità immobiliare sita in Roma, Via Giovanni Giolitti n.137, scala A, piano 2°, interno 7 (BU 1087584), di proprietà del predetto Comune (ai sensi del "disciplinare di gara" del 7.5.2009 per la vendita di immobili comunali).

Poiché l’asta andava deserta, la società venditrice comunicava che avrebbe proceduto mediante "trattativa privata".

Perveniva la sola offerta del ricorrente.

Ponderata la congruità della somma offerta, la venditrice comunicava al ricorrente di avergli aggiudicato provvisoriamente l’immobile al prezzo di Euro.653.130,00.

L’aggiudicatario provvedeva, quindi, entro il termine prescritto, al versamento del deposito cauzionale, pari ad Euro.65.313,00.

Ma dopo oltre un anno, in data 27.10.2010 la venditrice trasmetteva al ricorrente la nota prot.6149 del 26.10.2010 con cui gli comunicava che il Comune di Roma aveva adottato il provvedimento prot. 22216 del 27.9.2010 con cui si era determinato nel senso di non accettare l’offerta (rectius: di annullare d’ufficio, in autotutela, l’aggiudicazione provvisoria).

Il provvedimento era motivato con riferimento all’asserito "intendimento dell’Amministrazione di procedere a nuova verifica di mercato, proponendo i beni nell’asta di prossima indizione…".

Poiché il ricorrente ritiene che tale provvedimento sia illegittimo, con il ricorso in esame lo ha impugnato e ne chiede l’annullamento per le conseguenti statuizioni conformative e di condanna.

In subordine, e per il caso in cui il provvedimento impugnato (di annullamento in autotutela del provvedimento di aggiudicazione provvisoria) fosse ritenuto legittimo, chiede che l’Amministrazione sia quantomeno condannata al risarcimento dei danni provocati dalla mancata utilizzazione, per oltre un anno, delle somme destinata al pagamento dell’immobile.

Ritualmente costituitasi, l’Amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso, chiedendo l rigetto con vittoria di spese.

Infine, udite le conclusioni dei Difensori indicati nell’apposito verbale, la causa è stata posta in decisione.

Motivi della decisione

1. Il ricorso è fondato.

Con unico articolato mezzo di gravame il ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento impugnato e lamenta eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti ed atti e violazione degli artt.21 quinquies e nonies della L.n.241 del 1990 (come novellata dalla L. n.15 del 2005), deducendo che il ritiro (sub species di revoca) dell’aggiudicazione provvisoria appare immotivato (e comunque non supportato da motivi di pubblico interesse), oltrecchè illecitamente lesivo del legittimo affidamento in essa riposto e di un diritto (all’acquisto) ormai perfezionatosi.

La doglianza merita accoglimento.

1.1. Il procedimento che conduce alla vendita di immobili pubblici costituisce una tipica "fattispecie complessa a formazione successiva", scindibile in diverse fasi subprocedimentali volte a costituire obblighi reciproci (a carico delle parti contraenti) via via sempre più stringenti.

La fase procedimentale volta ad assumere la decisione di utilizzare il metodo della trattativa privata si conclude definitivamente nel momento in cui i potenziali contraenti – secondo i casi: chiunque vi abbia interesse, o i soggetti determinati precedentemente selezionati o gli appartenenti a categorie settoriali indicate dal bando – perfezionano, su invito della PA, le proprie offerte di acquisto.

Da questo momento l’Amministrazione e gli offerenti assumono la qualità di "contraenti" – seppur nell’ambito di una "trattativa privata" a carattere pubblicistico – ed in capo ad essi sorgono obblighi e diritti reciprochi nuovi, alcuni derivanti dal c.d. diritto civile (nella specie: dal diritto dei contratti), altri (fra cui gli obblighi, di carattere pubblicistico, di agire con imparzialità nell’aggiudicazione e di verificare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità alla procedura in capo agli offerenti) dalle specifiche norme del diritto amministrativo.

E’ dunque evidente che nel momento in cui la ricorrente ha avanzato la sua proposta (rectius: la sua offerta) tanto la sua "posizione"che quella dell’Amministrazione si sono modificate rispetto allo status quo ante: entrambi, infatti, hanno assunto specifici e reciproci obblighi e diritti relativi alla negoziazione in corso.

In capo al ricorrente è sorto l’obbligo di onorare l’impegno assunto (all’atto della presentazione dell’offerta) ed il correlativo diritto di acquistare l’immobile (s’intende: nel caso in cui la sua offerta si fosse qualificata come migliore delle altre e comunque congrua); ed in capo all’Amministrazione è sorto l’obbligo di avviare la successiva fase procedimentale al fine di pervenire al provvedimento finale, alla cui adozione l’intera azione amministrativa era orientata.

Nel momento in cui, poi, a seguito della verifica della congruità dell’offerta, è stata pronunciata l’"aggiudicazione provvisoria" dell’immobile in favore della ricorrente, si è conclusa un’ulteriore fase procedimentale; e l’obbligo dell’Amministrazione di onorare l’impegno assunto è divenuto ancor più stringente.

E cioè "risolvibile":

– in forza delle regole del diritto privato, esclusivamente in presenza di (rilevanti ed insanabili) inadempimenti dell’altra parte contraente;

– ed in forza delle regole del diritto amministrativo – e del principio della tutela dell’affidamento, ormai operante anche per l’Amministrazione – esclusivamente in presenza di "sopravvenienze" (eventi sopravvenuti o esiti di accertamenti conoscitivi relativi a requisiti o presupposti) atte ad operare (in attuazione a specifiche disposizioni di legge o del bando) come "condizioni risolutive".

La c.d. "provvisorietà" dell’aggiudicazione si fonda e si giustifica, infatti:

non già su una ipotetica potestà della P.A. di decidere "graziosamente" (id est: arbitrariamente), al termine della procedura che ha individuato l’aggiudicatario, se adottare o meno il provvedimento definitivo, il che assimilerebbe l’ipotizzata prerogativa ad una iniqua "condizione meramente potestativa" (istituto che l’Ordinamento ripudia in quanto volto a rendere incerto l’esito di qualsiasi negoziazione);

ma sulla concreta necessità di adottare, entro tempi tecnici prestabiliti, i controlli necessari per verificare la effettiva esistenza e consistenza dei requisiti e/o dei presupposti soggettivi ed oggettivi, prescritti dalla legge o dal bando (lex specialis della procedura) quali condizioni (risolutive) per la conclusione del contratto.

Una volta pronunciata la c.d. "aggiudicazione provvisoria" a favore di un soggetto, lo spazio recessivo della PA diviene, dunque, molto angusto: all’Amministrazione non è più consentito di "cambiare idea" (rectius: di revocare la sua precedente determinazione) in ordine all’obiettivo fissato dal bando (o, a monte, dalla c.d. "delibera di contrattare"), dovendosi Essa limitare a verificare se le regole volte all’individuazione dell’aggiudicatario (e dunque del soggetto con il quale concludere il contratto) siano state, o meno, rispettate.

Orbene, nella fattispecie dedotta in giudizio tali principii volti ad assicurare la tutela dell’affidamento, non sono stati applicati e rispettati.

Ad aggiudicazione provvisoria ormai pronunciata, anzicchè limitarsi a verificare la effettiva sussistenza in capo all’aggiudicatario dei requisiti dallo stesso dichiarati, l’Amministrazione si è determinata nel senso di annullare d’ufficio (in asserita autotutela) la decisione di alienare l’immobile (e di disporre una nuova verifica di mercato), intendendo in tal modo rimuovere le subfasi procedimentali nel frattempo concluse, dalle quali erano sorti obblighi a suo carico (e correlativi diritti in favore del contraente).

E ciò ha fatto immotivatamente, senza fornire alcuna spiegazione giuridicamente rilevante al riguardo.

L’affermazione secondo cui era "intendimento dell’Amministrazione procedere a nuova verifica di mercato, proponendo i beni nell’asta di prossima indizione…", si concreta – infatti – in una tautologica petizione di principio insufficiente a spiegare alcunché e comunque inidonea a giustificare – in conformità alle regole del diritto dei contratti, che vede i contraenti in posizione paritaria – il comportamento recessivo; e dimostra chiaramente che l’Amministrazione ha inteso operare un "ritiro" di precedenti atti esclusivamente in forza di una nuova valutazione di opportunità (scaturente, probabilmente e nella migliore delle ipotesi, dalla convinzione che il bene avrebbe potuto essere venduto ad un prezzo migliore, essendo nel frattempo mutate alcune condizioni del mercato immobiliare).

Ma ciò è avvenuto fuori tempo, allorquando la fase subprocedimentale volta alla chiusura del contratto era ormai definitiva e non restava spazio che per i controlli strumentali alla stipula.

1.2. Né ha pregio la tesi – peraltro appena accennata negli atti difensivi – secondo cui la PA avrebbe inteso (non già annullare in autotutela, ma) "revocare" l’aggiudicazione provvisoria e/o, ancor più a valle, la delibera iniziale con cui si era originariamente determinata nel senso di procedere a trattativa privata (e cioè il c.d. "atto presupposto" dell’intero procedimento).

Anche in tal caso, infatti, i termini della questione non mutano.

Il principio di tutela dell’affidamento ed il principio della certezza del diritto nei traffici – che operano (secondo l’ormai pacifico orientamento dottrinario e giurisprudenziale) anche nei confronti della PA, allorquando assume la qualità di contraente – impongono, infatti, che dopo la pronunzia dell’aggiudicazione provvisoria il potere di revoca sia assoggettato a limiti più rigorosi ed assistito da maggior cautela.

Nel caso di intervenuta "aggiudicazione provvisoria" l’istituto pubblicistico della "revoca degli atti amministrativi" assume – cioè – connotazioni specifiche.

In particolare la revoca può avvenire esclusivamente se giustificata dalla illegittimità del provvedimento (illegittimità eventualmente anche "sopravvenuta", per effetto di innovazioni legislative o regolamentari, o per effetto di interventi giurisdizionali incidenti su atti presupposti), oltrechè dall’interesse pubblico (elemento sempre necessario), ma non anche a seguito e per effetto di una nuova valutazione "di merito" delle ragioni che spinsero ad avviare il procedimento o ad aggiudicare provvisoriamente il bene.

Se così non fosse si dovrebbe giungere alla conclusione che la PA avrebbe la prerogativa (per così dire) sovrana di risolvere unilateralmente e sulla scorta di considerazioni puramente soggettive (volte a verificare solamente la permanenza dell’utilità o anche della semplice convenienza dell’operazione giàconclusa), un’obbligazione a suo carico ormai perfezionatasi.

E procedendo per approssimazioni logiche successive si dovrebbe pervenire alla ulteriore (consequenziale e coerente) conclusione secondo cui per le stesse ragioni – e cioè sulla semplice scorta di una nuova valutazione di opportunità – l’Amministrazione potrebbe decidere di revocare gli atti del procedimento di vendita anche ad aggiudicazione definitiva ormai perfezionatasi, fino all’attimo immediatamente precedente la stipula del contratto.

Il che costituisce una evidente assurdità, in contrasto con la disciplina delle obbligazioni e dei contratti e con le regole comunitarie del mercato, posto che la c.d. "procedimentalizzazione pubblicistica" delle trattative preliminari ha la funzione:

– di "vincolare" via via sempre più (e sempre più specificamente) l’Amministrazione, al fine di evitare che il potere amministrativo si traduca in arbitrio (e di assicurare che la nascita dell’obbligazione a suo carico sorga in forza di regole "ad evidenza pubblica" o atte ad assicurare la trasparenza e l’imparzialità dell’azione pubblica);

– e non già di creare un sistema nel quale solamente il contraente privato sia assoggettato ad obblighi.

E che pertanto i provvedimenti con cui si chiudono le varie fasi subprocedimentali sono costitutivi di cc.dd. effetti obbligatori a carico la PA, né più né meno di come opererebbero veri e propri "contratti preliminari".

2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e della nota con cui è stato comunicato.

Va conseguentemente dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento in conformità e coerenza con le precedenti fasi, tenuto conto dell’intervenuta "aggiudicazione provvisoria" e del conseguente avvenuto perfezionamento dell’obbligazione di alienare l’immobile alla sola condizione dell’esito positivo delle verifiche relative alla sussistenza, in capo all’offerente (promissario acquirente) dei requisisti previsti dal bando.

Si ravvisano giuste ragioni per condannare l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in complessivi Euro.2000,00 oltre IVA e CPA.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando, ACCOGLIE il ricorso e, per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Dichiara l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento in conformità ai principii enunciati nel capo 2 della motivazione.

Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali con le modalità e nella misura indicate in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.