Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

I. La società ricorrente è proprietaria di un’area di mq 783.350, sita in Roma (nei pressi di Via Prenestina n.1441 angolo Via Ponte di Nona n.71), distinta in Catasto come segue:

foglio 663, allegato 722, particelle 4547, 184213;

foglio 668, allegato 753, particelle 4045, 48, 49, 53, 54, 56, 60 e 61;

foglio 668, allegato 755, particelle 46,50,55,57,58, 8489.

Il precedente PRG del 1965, approvato con DPR 16.12.1965, aveva attribuito a parte dell’area la destinazione residenziale "E3", da realizzare attraverso Piani di Zona ad iniziativa pubblica; ed alla restante parte una destinazione agricola "H".

Il Piano di Zona non veniva però mai realizzato (rectius: veniva realizzato parzialmente su aree limitrofe di altrui proprietà), con la conseguenza che l’area restava inedificata.

Il c.d. "Piano delle Certezze" (Variante generale al PRG), adottato con delibera di C.C. n.92 del 1997), attribuiva a tutta l’area in questione la destinazione agricola "H3".

L’area veniva inoltre sottoposta a "vincolo idrogeologico".

Con l’adozione del nuovo PRG, il Comune di Roma attribuiva all’area la destinazione ad "Aree Agricole", facenti parte dell’Agro Romano.

L’area veniva compresa in parte nella c.d. "Componente primaria (A)", la maggior parte della quale è soggetta al vincolo idrogeologico; e in parte nella c.d. zona delle "Aree protette" (in particolare: "Aree protette: perimetrazione delibere CC 39/95 e 162/96".

La ricorrente ritiene di essere stata pregiudicata dalla predetta zonizzazione, che preclude la edificazione in tutta l’area.

Con il ricorso in esame ha pertanto impugnato la Delibera n.33 del 19/20.3.2003 con cui il Consiglio Comunale di Roma ha adottato il nuovo PRG, e ne chiede l’annullamento per le conseguenti statuizioni di condanna.

II. In pendenza del giudizio, con delibera n.856/2004 la Giunta Regionale del Lazio approvava definitivamente la già citata Variante generale (Piano delle Certezze), che ha ulteriormente modificato le destinazioni urbanistiche delle due porzioni di area della ricorrente: la parte già destinata a zona "H3" è stata infatti normata come "zona H2", mentre la parte già destinata a zona H2, come "zona N".

La ricorrente avanzava le proprie osservazioni.

Con deliberazione di C.C. n.64 del 21/23.3.2006 il Comune di Roma formulava le controdeduzioni alle osservazioni.

Successivamente, a seguito dell’invio alla Regione Lazio della deliberazione di adozione del PRG, il Sindaco di Roma – previa intesa con il Presidente della Regione – ha convocato, ai sensi dell’art.66 bis, comma 2, della L. reg. n.38 del 1999, la c.d. "Conferenza di Copianificazione" (tra i Dirigenti delle strutture tecniche competenti del Comune di Roma, della Regione Lazio e della Provincia di Roma), al fine di verificare la possibilità di concludere l’Accordo di Pianificazione.

A conclusione dei lavori, la Conferenza di Copianificazione ha adottato, nella seduta del 4/5.2.2008, uno schema di Accordo di Pianificazione.

In data 6.2.2008, il Presidente della Regione Lazio ed il Sindaco di Roma, sentito il Presidente della Provincia, hanno sottoscritto – ai sensi del citato art.66 bis, comma 6, della L. reg. n.38 del 1999 – l’Accordo di Pianificazione che ha recepito lo schema di accordo sopra richiamato.

L’Accordo di Pianificazione è stato ratificato dalla Regione Lazio con deliberazione di GR n.80 dell’8.2.2008, e dal Comune di Roma con deliberazione di CC n.18 del 12.2.2008, con cui è stato contestualmente approvato il nuovo PRG.

Con avviso pubblicato nel B.U.R.L. n.10 del 14.3.2008, il Comune di Roma ha comunicato che il nuovo PRG è stato approvato con la delibera di CC n.18/2008.

Secondo la tesi della ricorrente, il PRG così approvato risulta "radicalmente diverso, soprattutto nelle Norme tecniche di attuazione (N.T.A.), da quello adottato nel 2003", e la pregiudica in quanto conferisce a tutta l’area di sua proprietà destinazioni del tutto incompatibili con qualsiasi facoltà edificatoria.

Con ricorso per motivi aggiunti l’interessata ha pertanto impugnato gli atti, meglio indicati in epigrafe, che hanno condotto alla definitiva approvazione del nuovo P.R.G..

Ritualmente costituitasi, l’Amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto con vittoria di spese.

All’udienza del 21.4.2011, uditi i Difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione

1. Il ricorso è solamente in parte fondato; e vaaccolto nei sensi e nei limiti di seguito indicati.

1.1. Con il primo mezzo di gravame, la società ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell’art.2 della L.n.1187 del 1968, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, e contrasto con i principii enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.179 del 1999, deducendo che il nuovo PRG ha illegittimamente reiterato vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione.

La doglianza è inammissibile per difetto d’interesse.

E’ sufficiente rilevare, al riguardo, che le aree della ricorrente non erano (e non sono mai state) assoggettate ad alcun vincolo di in edificabilità fisiologicamente preordinato all’espropriazione.

Vincoli di tal genere non sono, infatti, il "vincolo idrogeologico" né le limitazioni all’edificabilità derivanti dalla destinazione a zona agricola (H3) dell’area in questione, peraltro già definita dal precedente PRG (nella specie: dal Piano del Certezze del 1997).

1.2. Con il secondo mezzo di gravame e con il secondo profilo di doglianza del terzo motivo aggiunto – che possono essere trattati congiuntamente in considerazione della loro connessione argomentativa – la ricorrente lamenta eccesso di potere per contraddittorietà, deducendo:

che la possibilità di ricorrere al "meccanismo della compensazione" è stata – di fatto – ridotta e che ciò contrasta con l’obiettivo di alleggerire le conseguenze (in termini di in edificabilità) dell’irrigidimento (o inasprimento, in senso riduttivo della capacità edificatoria) degli standards urbanistici;

che l’istituto della c.d. "cessione compensativa" è stato limitato alle sole aree che rientrano nei Programmi Integrati della c.d. Città da ristrutturare, e che ciò "ha avuto l’effetto di triplicare le aree a standard da acquisire tramite esproprio (…) minando la coerenza e sostenibilità economica delle previsioni del nuovo PRG e rendendolo quindi contraddittorio";

e che illegittimamente l’art.22 delle NTA riserva l’istituto della "cessione compensativa" alle sole aree destinate a servizi pubblici e non anche a quelle destinate ad Agro Romano.

L’articolata doglianza è inammissibile e comunque infondata.

1.2.1. Nei termini in cui è prospettata, essa è volta asindacare il merito di scelte di politica urbanistica devolute al Consiglio Comunale.

Al riguardo la giurisprudenza (della stessa Sezione) si è già espressa (Cfr., TAR Lazio, II^, 14.5.2008 n.4122), affermando:

– che "la determinazione dell’Amministrazione di concedere la c.d. "compensazione edilizia" esclusivamente ai proprietari di aree ricadenti in determinate zone, "costituisce una scelta di politica territoriale che, non essendo intrinsecamente illogica o contraddittoria, non appare sindacabile";

– che "invero l’Amministrazione non era in alcun modo obbligata a concedere la compensazione edilizia a tutti i soggetti che avessero subìto una riduzione della potenzialità edificatoria dei propri terreni…";

– che "avendo, nondimeno – e per insindacabili scelte di opportunità politica – deciso di introdurre il predetto istituto, l’Amministrazione si è in concreto determinata nel senso di non estendere incondizionatamente la menzionata compensazione edilizia a tutti i soggetti che in qualsiasi modo fossero stati "incisi" da riduzioni di indici di edificabilità derivanti dalla nuova zonizzazione, ma di accordarla esclusivamente ai proprietari dei terreni situati nelle zone che nel precedente Piano avevano una vocazione (rectius: destinazione) spiccatamente o prettamente edificatoria (…); mentre di non accordarla ai proprietari di terreni che, a cagione della precedente zonizzazione e dei vincoli da essa derivanti, ovvero a cagione di altri vincoli, vantavano già una potenzialità edificatoria a scopo abitativo meramente marginale o addirittura del tutto eventuale (come nel caso di terreni situati in zone a vocazione agricola, o gravati da vincoli di in edificabilità assoluta o relativa per ragioni di tutela paesaggistica, ambientale o simili"; e

– e che "poiché una decisione di tal genere non appare intrinsecamente illogica o contraddittoria, né mirata a creare disparità di trattamento fra soggetti in posizione eguale, essa ben resiste alla censura".

1.2.2. D’altro canto la posizione della ricorrente rispetto a scelte di tal genere è quella di c.d. aspettativa di mero fatto, non sussistendo:

alcuna norma di legge che stabilisca con precisione quale debba essere la esatta percentuale di terreno (destinando ad opere pubbliche o a servizi pubblici) da acquisire mediante cessione compensativa e quale quella da acquisire mediante espropriazione; o il preciso meccanismo per determinare tale riparto;

né, comunque, alcuna norma di legge su cui costruire un qualche diritto soggettivo o interesse legittimo all’adozione di un PRG che consenta una maggiore edificabilità, o che estenda la possibilità di ricorrere alla c.d. cessione compensativa in luogo dell’espropriazione.

1.3. Con il primo motivo aggiunto la ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione degli artt.9 e 10 della L. n.1150 del 1942 e degli artt.7 e s della L. n.241 del 1990, deducendo:

che in sede di approvazione (in regime di c.d. "copianificazione" ex art.66 bis della L. reg. n.38 del 1999), il PRG precedentemente adottato, è stato profondamente modificato (nel senso che sono state apportate significative e rilevanti modifiche alle classificazioni delle destinazioni d’uso, alle cc.dd. "compensazioni", alla disciplina delle "Aree naturali Protette", con introduzione dei cc.dd. "Parchi Agricoli", ed alla disciplina della c.d. "Rete Ecologica");

e che "in tale situazione, ai sensi degli artt.9 e 10 L.U. sussisteva per il Comune l’obbligo di procedere alla ripubblicazione del piano, con conseguente riapertura dei termini per le osservazioni degli interessati…".

La doglianza è inammissibile per genericità e per carenza d’interesse.

In merito a tale questione, già sollevata in precedenti analoghi, con sentenza n.5818/2009 il Consiglio di Stato, Sez. IV^, ha affermato:

che "da un esame comparativo delle NTA del PRG quali si presentavano a seguito delle controdeduzioni comunali alle osservazioni dei privati e quali risultanti dal lavoro della Conferenza, nonché dalla relazione tecnica predisposta da quest’ultima, emerge che sono rimaste manifestamente inalterate non solo tutte le scelte di fondo operate in sede di adozione, ma anche quelle relative alla destinazione generale dei suoli ed al rapporto quantitativo fra le varie zone individuate dal piano";

e che "in sostanza, malgrado l’elevato numero delle modifiche apportate, le stesse hanno per lo più carattere formale, consistendo (…) in semplici "errata corridge", ovvero in riformulazioni di prescrizioni non mutate nella sostanza o in modifiche marginali intese a rendere coerenti le singole previsioni con altre norme tecniche, con quanto contro dedotto a eventuali osservazioni o anche solo con l’impianto generale del P.R.G.".

Ora, a fronte di tali rilievi operati dal supremo Giudice Amministrativo – che afferma che le linee essenziali del Piano già adottate sono rimaste inalterate (e che dunque entro tali limiti di tendenza il procedimento che ha condotto alla sua approvazione resiste alle critiche mosse) – la ricorrente avrebbe dovuto maggiormente impegnarsi nell’indicare quali sarebbero le specifiche disposizioniinnovative – sulle quali non ha potuto asseritamente interloquire in sede procedimentale – che la hanno in concreto direttamente pregiudicata.

E poiché dal ricorso ciò non emerge, non appare sufficientemente dimostrata la sussistenza di un concreto e personale interesse a sostenere la domanda; interesse che costituisce una fondamentale (imprescindibile) condizione dell’azione.

Dal che l’inammissibilità della censura.

1.4. Con il secondo motivo aggiunto la società ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell’art.66 bis della L. Reg. Lazio n.38 del 1999 e dell’art.10 della L. n.1150 del 1942, deducendo:

che "il piano approvato all’esito della Conferenza di Copianificazione ex art.66 bis L.R. 38/1999 differisce sostanzialmente da quello adottato e contro dedotto, configurandosi come un nuovo strumento rispetto alle precedenti versioni";

che "appare evidente che le modifiche approvate in sede di Conferenza di Copianificazione, superano ampiamente i limiti fissati dall’art.10 co 2 LU richiamato dall’art.66 bis, co 2, nonché dal comma terzo di quest’ultimo articolo";

e che "ne consegue che le Amministrazioni partecipanti alla Conferenza di Copianificazione avrebbero dovuto restituire il piano al Comune per la sua formale riadozione, non potendo inserire d’ufficio norme modificative…".

La doglianza è inammissibile per la medesima ragione per la quale lo è quella precedente.

Ed invero, a fronte della già richiamata affermazione contenuta nella sentenza n.5818/2009 della IV^ Sezione del Consiglio di Stato, solamente una indicazione specifica e puntuale delle disposizioni innovativeconcretamente incidenti sulla posizione della ricorrente (ed una rigorosa dimostrazione delle ragioni fondanti il preteso pregiudizio a carico di quest’ultima), avrebbe consentito:

– di superare l’inammissibilità di una doglianza – per così dire – "sopracalibrata", in quanto inequivocabilmente volta ad ottenere la caducazione dell’intero Piano;

– ed a concentrare la direzione dell’esame e del connesso giudizio sulla possibilità di pervenire ad un eventuale annullamento in parte qua dello stesso.

1.4. Con il terzo mezzo di gravame e con il terzo e quarto motivo aggiunto – che possono essere trattati congiuntamene in considerazione della loro connessione argomentativa – la società ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell’art.42 della Costituzione, ed eccesso di potere per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, nonché per incompetenza e sviamento dalla causa tipica, deducendo:

che i vincoli ai quali la sua area risulta assoggettata – inedificabilità pervincolo idrogeologico ed inedificabilità derivante dalla zonizzazione – hanno un sostanziale contenuto espropriativo in quanto precludono ogni facoltà edificatoria (snaturando, così, il diritto di proprietà), e che la loro reiterazione sine die si appalesa illegittima;

che il nuovo PRG ha illegittimamente compresso ogni potenzialità edificatoria dell’area, anche di quella non soggetta a vincolo idrogeologico (nella specie: la capacità edificatoria relativa alla porzione di terreno inclusa nella zona delle cc.dd. "aree protette: perimetrazione delibere CC 39/95 e 162/96");

che nella parte relativa alla disciplina della c.d. "Rete Ecologica" il nuovo PRG detta norme di tutela ambientale che (introducendo vincoli di in edificabilità assoluta) travalicano le competenze comunali; e vanno a sovrapporsi a quelle dei Piani Territoriali Paesistici e di altri analoghi strumenti;

L’articolata doglianza non merita accoglimento.

Nella ormai famosa sentenza n.55 del 1968, la Corte Costituzionale ha chiaramente affermato:

che nell’esercizio del potere di "conformare" il diritto di proprietà all’interesse pubblico, l’Amministrazione può introdurre limitazioni legali atte a comprimere, senza indennizzo, facoltà inerenti al suo esercizio; e fra esse anche quella di edificare;

e che l’operazione di "zonizzazione" determina una compressione del diritto di proprietà legittima e non indennizzabile.

Sulla scorta di tale orientamento del Giudice costituzionale, la Giurisprudenza amministrativa afferma costantemente:

che l’operazione di "zonizzazione" non può essere considerata in sè e per sé alla stregua di una vera e propria azione ablatoria (atta, cioè, a neutralizzare o a comprimere una specifica posizione giuridica soggettiva consistente in un già acquisito vantaggio, producendo un danno al quale possa essere riconosciuta rilevanza giuridica);

che la possibilità che il diritto di proprietà subisca limitazioni, in ragione dell’interesse pubblico (ed al fine di conformarlo alla funzione sociale che è chiamato a svolgere), costituisce un rischio fisiologico ben prevedibile e intrinsecamente connesso al regime costituzionale che connota l’istituto in questione (C.S., IV^, 10.8.2004 n.5490; TAR Lazio, II^, n.4122 del 14.5.2008).

Dal che non resta che concludere per l’infondatezza del primo profilo di doglianza.

D’altro canto l’affermazione secondo cui il PRG sarebbe stato illegittimamente utilizzato (oltre i confini fisiologici della sua funzione) per introdurre surrettiziamente – ed in carenza assoluta di potere – norme di tutela ambientale (che hanno finito per sopprimere ogni facoltà edificatoria), non appare condivisibile.

In realtà il PRG ha doverosamente tenuto conto dei (e formalmente recepito i) vincoli di tutela ambientale, paesaggistica e territoriale già operanti nelle varie zone, in base a specifici titoli (leggi o provvedimenti adottati dalle competenti Autorità preposte alla cura degli interessi di settore coinvolti).

Così è accaduto per il vincolo idrogeologico, certamente non apposto – nell’area della società ricorrente – dal Comune di Roma, ma del quale quest’ultimo ha dovuto tener conto in sede di formulazione del PRG.

Ed analoga situazione si è determinata per le altre "aree protette" regionali, già di per sé assoggettate a limitazioni e vincoli in forza della vigente legislazione di settore (LR n.24/1998 e LR n.29/1997) alla quale il PRG si è conformato, limitandosi a richiamarne le norme (Cfr. art.69 delle NTA).

Né appare condivisibile, l’affermazione secondo cui l’inserimento di gran parte dell’area della ricorrente nella c.d. "Rete ecologica" – e per di più nella sua c.d "componente primaria" (il che comporta l’applicazione del regime più restrittivo fra quelli previsti) – sarebbe stato un atto arbitrario, che avrebbe condotto ad una illegittima espoliazione della potenzialità edificatoria.

Tale prospettazione è smentita dalla semplice lettura dell’art.72 delle NTA, che nell’indicare le restrizioni urbanistiche alle quali le aree inserite nella "rete ecologica" sono soggette, sancisce che nelle stesse sono ammissibili – seppur a determinate condizioni (una delle quali consiste, in taluni casi, nell’esito positivo di una c.d. "valutazione ambientale preliminare") – interventi di "adeguamento e ampliamento di infrastrutture e impianti" e finanche interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia.

E ciò non senza rilevare che, nella filosofia del Piano, l’inserimento di un’area nel sistema della c.d. "Rete ecologica" dipende, quasi sempre, da ragioni oggettive (fondate su titoli giustificativi specifici) e non già da scelte puramente discrezionali o addirittura arbitrarie.

Ed infatti, ai sensi dell’art.72 delle NTA rientrano – in modo praticamente automatico – nelle cc.dd. "componenti primarie" della "Rete ecologica": le Aree naturali già protette in forza di leggi regionali o nazionali; i Parchi Agricoli di Casal del Marmo, di ArroneGaleria e di Rocca Cencia (anch’esse già protette in forza di normative specifiche conseguenti a scelte di politica territoriale già effettuate); le aree già proposte quali Parchi Regionali dalle delibere di CC nn.39/1995 e 162/1996 – entro cui sono ubicate quelle delle ricorrenti – ed il reticolo idrografico (evidentemente anch’esso già assoggettato a normativa di tutela), oltre alla aree agricole dell’Agro Romano di maggior valore ambientale e paesaggistico, contigue o connesse alle precedenti.

E poiché le aree della ricorrente che il PRG ha inserito fra le "componenti primarie" della "Rete ecologica" sono esattamente le stesse che già erano state localizzate e prescelte – dalle delibere di CC nn.39/1995 e 162/1996 – per essere inserite in un Parco Regionale in corso di realizzazione, non si vede in cosa la condotta dell’Amministrazione – tesa a salvaguardare beni ambientali oggetto di un procedimento già pendente rivolto alla loro tutela – possa essere censurato.

Quanto poi ai terreni ricadenti nell’Agro Romano, ma non anche nella "Rete ecologica" – fermo restando che dal ricorso non emerge con sufficiente chiarezza se la ricorrente ne sia proprietaria – la lettura degli artt.74 e seguenti delle NTA consente di affermare che in capo ai proprietari degli stessi permangono una serie di facoltà (inerenti il diritto di proprietà) che ne consentono l’utilizzazione produttiva.

In ogni caso la stessa ricorrente riconosce (Cfr. pag. 11 del ricorso per motivi aggiunti) che, ai sensi dell’art.76 delle NTA, nella sua proprietà – estesa più di settantotto ettari – l’edificazione è (pur se limitatamente) consentita, vigendo nella stessa un indice di edificabilità territoriale pari allo 0,008 mq/mc (previa presentazione di un PAMA).

Ciò significa – vista la già indicata estensione dell’area in questione – che alla ricorrente può essere consentito – almeno in teoria – di edificare 62.400 mc (che equivalgono a più di 15.000 mq); il che smentisce clamorosamente l’assunto su cui si fonda la doglianza, secondo cui il PRG avrebbe tendenzialmente azzerato la potestà edificatoria ed il valore dei terreni per cui è causa.

1.4. Con il quinto motivo aggiunto la ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 9 e 10 della L. n.1150 del 1942 e dell’art.66 bis della L.R. n.38 del 1999, degli artt.23, 41, 42, 117 e 119 della Costituzione, degli artt. 39 e seguenti del Trattato CE, dell’art.3 della L. 212 del 2000, dell’art.16 del TU dell’edilizia (DPR n.380/2001), ed eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, deducendo:

che la possibilità di edificare, nelle aree per cui è causa, è subordinata al versamento del c.d. "contributo straordinario di urbanizzazione" (previsto dall’art.20 delle NTA); e che la richiesta di tale contributo si risolve in una "prestazione imposta", introdotta nell’Ordinamento in mancanza di un’apposita legge, in sostanziale violazione della riserva di legge stabilita dall’art.23 della Costituzione;

che, in ogni caso, la possibilità di richiedere tale contributo straordinario, introdotto dalle NTA, non era prevista nel PRG.

La doglianza è fondata sotto il primo profilo, e per essa il ricorso merita parziale accoglimento.

Il Collegio concorda con l’orientamento giurisprudenziale (Cfr. TAR Lazio, II^ bis, 17.2.2010 n.2386) secondo cui il contributo straordinario introdotto dalle NTU, non ha natura di imposta, non essendo un tipico "tributo".

E ciò non ostante la stessa Amministrazione abbia qualificato – al 4° comma dell’art.20 – la relativa azione acquisitiva alla stregua di un vero e proprio "intervento tributario".

Se lo fosse il contributo in questione dovrebbe – invero – poter essere riscosso autoritativamente ed indipendentemente dalla fruizione di un servizio.

Cionondimeno esso ha certamente natura di controprestazione imposta..

Il contributo straordinario in questione si concreta, infatti, in una prestazione imposta (unilateralmente) al privatoproprietario di un’area, in occasione (rectius: a causa) del rilascio di una concessione (rectius: di un permesso di costruire), per far fronte ai costi relativi ad attività edificatorie – atte a migliorare la fruibilità del tessuto territoriale connesso – che la PA conduce nell’esercizio dei suoi poteri di regolamentazione urbanistica.

In tal senso esso è in qualche modo assimilabile ad una sorta di "tassa", intendendosi con tale termine tecnico (nella teoria classica della scienza delle finanze) il contributo obbligatorio richiesto dalla PA al cittadino che fruisce di un servizio settoriale (o che si avvantaggia di strutture pubbliche determinanti vantaggi settoriali o "speciali")

Risolvendosi – dunque – in una "prestazione imposta", l’introduzione del contributo in questione è comunque assoggettato alla disciplina prescritta dall’art.23 della Costituzione che introduce, al riguardo, una "riserva di legge".

Ai sensi della predetta norma costituzionale nessuna prestazione può essere imposta se non in base ad una legge che definisca i termini sostanziali ed i limiti del potere impositivo.

Il che significa che nessuna prestazione imponibile – poco importa che si tratti di vero e proprio "tributo", o di un "tassa", o anche di una semplice controprestazione di natura pubblicistica (id est: se trattasi, come nel caso di specie, del corrispettivo liquidato autoritativamente dalla PA per un’attività che la stessa svolge a favore dell’obbligato) – può essere disciplinata esclusivamente da uno o più atti amministrativi, pur se di natura (o di rango) regolamentare.

E poiché nel caso dedotto in giudizio, la prestazione per cui è causa non è stata istituita da alcuna norma di legge, la norma pianificatoria (regolamentare) impugnata non resiste alla censura.

Né potrebbe sostenersi che il potere regolamentare necessario per introdurre la prestazione in questione, si fonda sugli artt.28 della LU e 16 del TU Edilizia.

Il contributo straordinario introdotto dalle NTA è, infatti, un contributo "aggiuntivo"; che, proprio in quanto tale, deborda dai limiti stabiliti dalla legislazione vigente in materia di oneri di urbanizzazione.

Trattasi, dunque, di un "ulteriore"onere di urbanizzazione.

Perciostesso:

concettualmente nuovo e dunque diverso da quello già esistente;

non disciplinato da alcuna legge ed introdotto non ostante non fosse previsto da alcuna legge;

gravante oltre i limiti fissati dalla legislazione vigente in materia e dunque in sostanziale deroga alla stessa.

Ragioni, queste, per le quali l’art.20 delle NTA, che lo ha introdotto e disciplinato nel modo sopra descritto, va annullato.

2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va accolto in parte, con conseguente annullamento parziale della delibera di CC n.18 del 12.2.2008 (nella parte approvativa dell’art.20 delle allegate NTA).

Si ravvisano giuste ragioni per condannare il Comune di Roma, in quanto Autore della norma in questione, al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente; spese che si liquidano in complessivi Euro.3.000,00, oltre IVA e CPA.
P.Q.M.

definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei limiti indicati in motivazione; e, per l’effetto, annulla in parte la delibera di CC n.18 del 12.2.2008 (nella specie: nella parte relativa all’avvenuta approvazione dell’art.20 delle NTA).

Condanna il Comune di Roma al pagamento delle spese di giudizio, che liquida nella misura indicata in mortivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

La Corte d’appello di Firenze, con decreto emesso il 13 marzo 2009, rigettò la domanda di equo indennizzo avanzata dal sig. P. L., in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Green Car s.r.l., per l’eccessiva durata di un processo penale instaurato a seguito di una querela per appropriazione indebita di autovetture appartenenti alla Green Car, proposta dallo stesso sig. P.. La decisione si basò sul rilievo che solo nel febbraio del 2008 il ricorrente si era costituito parte civile nell’anzidetto processo penale, ancora in corso, e che quindi, allo stato, non risultava superato il termine di ragionevole durata di tale processo.

Avverso questo decreto il sig. P., nella duplice anzidetta qualità, ha proposto ricorso per cassazione, illustrato poi con memoria, al quale il Ministero della giustizia ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione

L’amministrazione intimata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, siccome non corredato dal quesito di diritto prescritto dall’art. 366 bis c.p.c..

L’eccezione è fondata.

Premesso che il citato articolo del codice di rito risulta nella specie applicabile, ratione temporis, giacchè il provvedimento impugnato è stato emesso in data compresa tra il 2 marzo 2006 ed il 4 luglio 2009, è appena il caso di ricordare come detto articolo prescriva che i motivi di ricorso per cassazione con cui si denunciano errores in procedendo o in iudicando debbano, a pena d’inammissibilità, essere accompagnati dalla formulazione di un corrispondente quesito di diritto. I motivi proposti a norma del precedente art. 360, n. 5, invece, sempre a pena d’inammissibilità, debbono contenere l’indicazione del fatto controverso in riferimento al quale la motivazione si assume omessa o contraddittoria, ovvero le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la rende inidonea a giustificare la decisione. Indicazione, quest’ultima, che deve consistere in una parte del motivo che si presenti a ciò specificamente e riassuntivamente destinata (cfr., ex multis, Sez. un. 24 marzo 2009, n. 7032).

Nel caso in esame, viceversa, l’unico motivo del ricorso per cassazione, volto a denunciare sia vizi di motivazione dell’impugnato decreto sia la violazione e falsa applicazione della L. n. 89 del 2001, art. 2 e dell’art. 6, par. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, è del tutto privo tanto di quesiti di diritto quanto della specifica e distinta indicazione del fatto controverso in relazione al quale la motivazione sarebbe stata omessa o risulterebbe comunque viziata (peraltro, va detto che la censura non investe in realtà profili di fatto della motivazione con cui la corte d’appello ha rigettato la domanda del ricorrente, ma è invece completamente incentrata su questioni di diritto).

Il ricorso deve perciò esser dichiarato inammissibile, con conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 900,00, oltre a quelle prenotate a debito.
P.Q.M.

La corte dichiara il ricorso inammissibile e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 900,00, oltre a quelle prenotate a debito.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Il signor Z.C.T. presentava all’Amministrazione dell’Interno, in data 8.3.2010, domanda di permesso di soggiorno, dopo che, in attivazione della procedura di emersione ai sensi dell’art. 1ter della legge 102/2009, aveva stipulato contratto di soggiorno con il datore di lavoro sig. S.M..

Ad oggi l’Amministrazione non risulta avere adottato alcun provvedimento esplicito su tale domanda di permesso, nonostante la convocazione dell’esponente presso la Questura di Milano il 5.4.2011.

Il lavoratore proponeva pertanto il presente ricorso contro il silenzio della Pubblica Amministrazione, ai sensi dell’art. 117 del D.Lgs. 104/2010 (codice del processo amministrativo, CPA).

Si costituiva in giudizio il Ministero dell’Interno, chiedendo il rigetto del gravame.

All’udienza in camera di consiglio del 23.6.2011, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso merita accoglimento, visto che risulta pacificamente provata la presentazione dell’istanza di permesso di soggiorno (cfr. doc. 3 dell’esponente), senza che la Questura di Milano abbia provveduto sulla stessa nel termine di legge.

L’Avvocatura dello Stato si è poi limitata ad una difesa di mero stile, senza nulla addurre in ordine alla eventuale conclusione del procedimento.

Per effetto dell’accoglimento del gravame, la Questura di Milano dovrà provvedere sulla domanda del ricorrente, adottando un provvedimento esplicito, entro il termine massimo di 30 (trenta) giorni decorrenti dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa del testo integrale della presente sentenza.

Sussistono, nondimeno, giuste ragioni per compensare fra le parti le spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo – Motivi della decisione

La parte ricorrente chiede l’annullamento della sentenza di appello che ha negato il suo diritto al riconoscimento integrale dell’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza da parte del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR).

La medesima questione è stata già decisa da Cass. 12 ottobre 2011, n. 20980 e Cass. 14 ottobre 2011, n. 21282, cui si rinvia per una motivazione più analitica. In estrema sintesi, deve rilevarsi quanto segue.

La controversia concerne il trattamento giuridico ed economico del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) della scuola trasferito dagli enti locali al Ministero in base alla L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 8.

Tale norma fu oggetto di un vasto contenzioso concernente, specificamente, l’applicazione che della stessa venne data dal D.M. Pubblica Istruzione 5 aprile 2001, che recepì l’accordo stipulato tra l’ARAN e i rappresentanti delle organizzazioni sindacali in data 20 luglio 2000. Le controversie giudiziarie riguardarono in particolare la possibilità di incidere, su di una norma di rango legislativo, da parte di un accordo sindacale poi recepito in D.M..

La giurisprudenza si orientò in senso negativo, sebbene con percorsi argomentativi diversi (ex plurimis, Cfr. Cass., 17 febbraio 2005, n. 3224; 4 marzo 2005, n. 4722, nonchè 27 settembre 2005, n. 18829).

Intervenne il legislatore, dettando la L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 218 (Finanziaria del 2006), che recepì, a sua volta, i contenuti dell’accordo sindacale e del D.M.. Il legislatore elevò, quindi, a rango di legge la previsione dell’autonomia collettiva.

Si sostenne, da un lato, che tale norma non avesse efficacia retroattiva e, dall’altro, che se dotata di efficacia retroattiva, fosse incostituzionale sotto molteplici profili. Entrambe le posizioni sono stata giudicate non fondate. L’efficacia retroattiva è stata affermata da questa Corte (per tutte, S.U., 8 agosto 2011, n. 17076) e dalla Corte costituzionale (sentenza n. 234 del 2007).

L’incostituzionalità è stata esclusa in quattro interventi del giudice delle leggi (Corte cost. n. 234 e n. 400 del 2007; n. 212 del 2008; n. 311 del 2009). Per tali motivi, ricorsi di contenuto analogo a quello qui considerato, sono stati respinti (cfr. per tutte, Cass., 9 novembre 2010, n. 22751).

Questo approdo deve ora essere integrato con quanto statuito dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande sezione) nella sentenza 6 settembre 2011 (procedimento C- 108/10), emessa su domanda di pronuncia pregiudiziale in merito all’interpretazione della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE. La Corte ha risposto a quattro questioni poste dal Tribunale di Venezia. La prima consisteva nello stabilire se il fenomeno successorio disciplinato dalla L. n. 124 del 1999, art. 8 costituisca un trasferimento d’impresa ai sensi della normativa dell’Unione relativa al mantenimento dei diritti dei lavoratori. La soluzione è affermativa ("La riassunzione, da parte di una pubblica autorità di uno Stato membro, del personale dipendente di un’altra pubblica autorità, addetto alla fornitura, presso le scuole, di servizi ausiliari comprendenti, in particolare, compiti di custodia e assistenza amministrativa, costituisce un trasferimento di impresa ai sensi della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti, quando detto personale è costituito da un complesso strutturato di impiegati tutelati in qualità di lavoratori in forza dell’ordinamento giuridico nazionale di detto Stato membro").

Con la seconda e la terza questione si chiedeva alla Corte di stabilire: -se la continuità del rapporto di cui all’art. 3, n. 1 della 77/187 deve essere interpretata nel senso di una quantificazione dei trattamenti economici collegati presso il cessionario all’anzianità di servizio che tenga conto di tutti gli anni effettuati dal personale trasferito anche di quelli svolti alle dipendenze del cedente (seconda questione);

-se tra i diritti del lavoratore che si trasferiscono al concessionario rientrano anche posizioni di vantaggio conseguite dal lavoratore presso il cedente quale l’anzianità di servizio se a questa risultano collegati nella contrattazione collettiva vigente presso il cessionario, diritti di carattere economico (terza questione). Il dispositivo della decisione è: "quando un trasferimento ai sensi della direttiva 77/187 porta all’applicazione immediata, ai lavoratori trasferiti, del contratto collettivo vigente presso il cessionario e inoltre le condizioni retributive previste da questo contratto sono collegate segnatamente all’anzianità lavorativa, l’art. 3 di detta direttiva osta a che i lavoratori trasferiti subiscano, rispetto alla loro posizione immediatamente precedente al trasferimento, un peggioramento retributivo sostanziale per il mancato riconoscimento dell’anzianità da loro maturata presso il cedente, equivalente a quella maturata da altri lavoratori alle dipendenze del cessionario, all’atto della determinazione della loro posizione retributiva di partenza presso quest’ultimo. E’ compito del giudice del rinvio esaminare se, all’atto del trasferimento in questione nella causa principale, si sia verificato un siffatto peggioramento retributivo".

Il giudice nazionale è quindi chiamato dalla Corte di giustizia ad accertare se, a causa del mancato riconoscimento integrale della anzianità maturata presso l’ente cedente, il lavoratore trasferito abbia subito un peggioramento retributivo.

In motivazione la Corte rileva che, una volta inquadrato nel concetto di trasferimento d’azienda e quindi assoggettato alla direttiva 77/187, al trasferimento degli ATA si applica non solo il n. 1 dell’art. 3 della direttiva, ma anche il n. 2, disposizione che riguarda segnatamente l’ipotesi in cui l’applicazione del contratto in vigore presso il cedente venga abbandonata a favore di quello in vigore presso il cessionario (come nel caso in esame). Il cessionario ha diritto di applicare sin dalla data del trasferimento le condizioni di lavoro previste dal contratto collettivo per lui vigente, ivi comprese quelle concernenti la retribuzione (punto n. 74 della sentenza). Ciò premesso, la Corte sottolinea che gli stati dell’Unione, pur con un margine di elasticità, devono attenersi allo scopo della direttiva, consistente "nell’impedire che i lavoratori coinvolti in un trasferimento siano collocati in una posizione meno favorevole per il solo fatto del trasferimento" (n. 75, il concetto è ribadito al n. 77 in cui si precisa che la direttiva "ha il solo scopo di evitare che determinati lavoratori siano collocati, per il solo fatto del trasferimento verso un altro datore di lavoro, in una posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano precedentemente").

Quindi, nella definizione delle singole controversie, è necessario stabilire se si è in presenza di condizioni meno favorevoli. A tal fine, il giudice del rinvio deve osservare i seguenti criteri.

1. Quanto ai soggetti la cui posizione va comparata, il confronto è con le condizioni immediatamente antecedenti al trasferimento dello stesso lavoratore trasferito (così il n. 75 e, al n. 77, si precisa "posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano prima del trasferimento". Idem nn. 82 e 83). Al contrario, non ostano eventuali disparità con i lavoratori che all’atto del trasferimento erano già in servizio presso il cessionario (n. 77).

2. Quanto alle modalità, si deve trattare di peggioramento retributivo sostanziale (così il dispositivo) ed il confronto tra le condizioni deve essere globale (n. 76: "condizioni globalmente meno favorevoli"; n. 82: "posizione globalmente sfavorevole"), quindi non limitato allo specifico istituto.

3. Quanto al momento da prendere in considerazione, il confronto deve essere fatto all’atto del trasferimento (nn. 82 e 84, oltre che nel dispositivo: "all’atto della determinazione della loro posizione retributiva di partenza").

La quarta ed ultima questione posta dal Tribunale di Venezia atteneva alla conformità della disciplina italiana e specificamente della Legge Finanziaria del 2006, art. 1, comma 218, all’art. 6, n. 2 TUE in combinato disposto con gli artt. 6 della CEDU e artt. 46, 47 e 52 n. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, come recepiti nel Trattato di Lisbona. La Corte, dando atto della pronunzia emessa il 7 giugno 2011 dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, ha statuito che "vista la risposta data alla seconda ed alla terza questione, non c’è più bisogno di esaminare se la normativa nazionale in oggetto, quale applicata alla ricorrente nella causa principale, violi i principi" di cui alle norme su indicate. La sentenza della Corte di giustizia incide sul presente giudizio. In base all’art. 11 Cost. e all’art. 117 Cost., comma 1, il giudice nazionale e, prima ancora, l’amministrazione, hanno il potere-dovere di dare immediata applicazione alle norme della Unione europea provviste di effetto diretto, con i soli limiti derivanti dai principi fondamentali dell’assetto costituzionale dello Stato ovvero dei diritti inalienabili della persona, nel cui ambito resta ferma la possibilità del controllo di costituzionalità (cfr, per tutte, Corte cost. sentenze n. 183 del 1973 e n. 170 del 1984; ordinanza n. 536 del 1995 nonchè, da ultimo, sentenze n. 284 del 2007, n. 227 del 2010, n. 288 del 2010, n. 80 del 2011). L’obbligo di applicazione è stato riconosciuto anche nei confronti delle sentenze interpretative della Corte di giustizia (emanate in via pregiudiziale o a seguito di procedura di infrazione) ove riguardino norme europee direttamente applicabili (cfr. Corte cost. sentenze n. 113 del 1985, n. 389 del 1989 e n. 168 del 1991, nonchè, sull’onere di interpretazione conforme al diritto dell’Unione, sentenze n. 28 del 2010 e n. 190 del 2000).

Il caso in esame deve quindi essere deciso in consonanza con la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Ciò comporta che il ricorso deve essere accolto perchè la violazione del complesso normativo, costituito dalla L. n. 124 del 1999, art. 8 e L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 218 denunziata, deve essere verificata in concreto sulla base dei principi enunciati dalla Corte di giustizia europea. La decisione impugnata deve, pertanto, essere cassata con rinvio alla medesima Corte d’appello in diversa composizione, la quale, applicando i criteri di comparazione su indicati, dovrà decidere la controversia nel merito, verificando la sussistenza, o meno, di un peggioramento retributivo sostanziale all’atto del trasferimento e dovrà accogliere o respingere la domanda del lavoratore in relazione al risultato di tale accertamento. Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio. Il collegio ha deliberato che la presente sentenza venisse redatta con motivazione semplificata.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa e rinvia alla medesima Corte d’appello in diversa composizione, anche per le spese.

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