Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

a Giacobbe (Avv.St.).;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione

Gli appellati sono ex dipendenti della soppressa AGENSUD (Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno) e chiesero all’Amministrazione (intimata in primo grado) nella quale sono (provvisoriamente) transitati a far data dal 13 ottobre 1993, l’accertamento del diritto a percepire l’indennità sostitutiva per ferie non godute, e maturate alla data del 12 ottobre 1993.

Il ricorso è stato accolto dal giudice di primo grado con la sentenza in epigrafe, della quale il Ministero dell’Economia e Finanze con l’appello in esame chiede la riforma ravvisandovi una pronuncia errata in fatto ed in diritto, in relazione al riconoscimento di un diritto effettuato in assenza di prova dei fatti necessari a tale riconoscimento.

Gli appellati si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame, eccependo preliminarmente la violazione del divieto posto dall’art.345 c.p.c. di introdurre in appello contestazioni non dedotte in primo grado.

Nel merito hanno chiesto la conferma della sentenza impugnata esponendo argomenti, seppure più specifici, in linea con la medesima sentenza.

Con ordinanza n.439 del 2010 è stato richiesto all’amministrazione appellante di trasmettere tutta la documentazione in suo possesso riguardate l’accertamento del diritto di credito per cui è causa

Tale documentazione è stata trasmessa ed è pervenuta alla Sezione in data 21 febbraio 2011.

Parte appellata alla luce di detta documentazione ha depositato memoria producendo ulteriore documentazione e ribadendo, alla stregua di quest’ultima produzione, la richiesta di conferma della sentenza impugnata. Essa ha, in effetti, ritenuto che dalla documentazione trasmessa dall’Amministrazione si possa ricavare la conferma del pieno diritto a percepire l’indennità sostitutiva per cui è causa.

All’udienza pubblica del 5 aprile 2011 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

L’appello dell’Amministrazione è fondato.

La questione oggetto di giudizio deriva dall’affermazione e dalla conseguente azione promossa dai ricorrenti, secondo i quali la cessata Agensud ha goduto delle loro prestazioni lavorative senza corrispondere alcun indennizzo per i periodi feriali durante i quali tali prestazioni si sono svolte.

L’Amministrazione appellante, anche con riferimento alla documentazione prodotta a seguito della citata ordinanza istruttoria di questa Sezione, ha di contro affermato che "non esistono risultanze documentali o probatorie dalle quale si possa evincere che i ricorrenti non hanno fruito delle ferie spettanti per motivi di servizio".

A tale affermazione, a sua volta, si contrappone quella dei ricorrenti che l’Amministrazione "alcun atto ha depositato……..idoneo a comprovare l’avvenuta fruizione dei periodi feriali in questione".

Delineate nel modo che precede le posizioni delle parti in causa, la Sezione ritiene di dover premettere quanto segue.

E’ noto che indicare e provare specificamente i fatti posti a base delle pretese avanzate incombe sulla parte che agisce in giudizio.

Detto principio generale è recato dagli art. 2697 C.c. e 115 c.p.c., ed è pacificamente applicabile anche al processo amministrativo – come si evince dall’art.36 comma 4 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e dall’art. 18, comma 1 del agosto 1907, n. 642, applicabili nella fattispecie ratione temporis, in. forza dei quali il ricorrente deve depositare, unitamente al ricorso in originale con la prova delle eseguite notificazioni, anche i documenti sui quali esso si basa – e tanto più laddove si faccia questione, come nella fattispecie di diritti soggettivi: invero, se può anche ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. per fornire la prova dell’esistenza del diritto di credito e della sua entità, è comunque ineludibile l’obbligo, a monte, di allegare le circostanze di fatto precise che rappresentino la fonte di tale credito. Sebbene, poi, nel processo amministrativo l’applicazione del suddetto canone incontra particolari temperamenti, in virtù dell’assetto non paritetico dei rapporti fattuali e giuridici intercorrenti tra il privato e l’amministrazione, che vede sovente quest’ultima in posizione di decisa supremazia nella produzione delle allegazioni giudiziali, anche per effetto dello stabile assetto organizzativo di cui dispone.

Pertanto può affermarsi che, soprattutto quando i mezzi di prova risultino nella disponibilità esclusiva dell’amministrazione intimata in giudizio, il sistema probatorio nel processo amministrativo è retto, più che dallo stretto principio dispositivo, dal.principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice (tra molte, di recente C. Stato, V, 7 ottobre 2009, n. 6118; in precedenza, IV, 22 giugno 2000, n.. 3493; V, 24 aprile 2000, n.2429; 3 novembre 1999, n. 1702).

Va peraltro, immediatamente chiarito che detto temperamento non si traduce nella possibilità, per il ricorrente, di limitarsi a esporre mere asserzioni o congetture, che affidino interamente all’attività istruttoria giudiziale l’accertamento della loro eventuale fondatezza. E’ palese, infatti, che una siffatta opzione si tradurrebbe nella inversione del principio dell’onere della prova come regolato dagli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c, dove, invece, il principio con metodo acquisitivo non può mai tradursi in una assoluta e generale inversione di tale onere (Tar Lazio, Roma, sez. II, 21 maggio 2008, n.4792): tra altro, la dilatazione dell’oggetto dell’istruttoria giudiziale renderebbe il rimedio (del metodo acquisitivo) in concreto non utilmente esercitabile.

Ne consegue che, nel processo amministrativo, in mancanza di una prova compiuta a fondamento delle proprie pretese, il ricorrente deve avanzare almeno un principio di prova, perché il giudice possa esercitare i propri poteri istruttori (da ultimo, C. Stato, V, 7 ottobre 2009, n. 6118; in precedenza, tra tante, 27 marzo 2001, n. 1730; 15 giugno 2000, n. 3317; 13 luglio 1992, n. 637; 23 aprile 1991, n.636; 25 giugno 1990, n. 581; Tar Lazio, 1,10 aprile 1987, n. 791).

Applicando i predetti principi alla fattispecie di cui si discute, e cioè alla questione dell’asserita esistenza di un credito dei ricorrenti per indennità sostitutiva di ferie non godute, e pur applicando un ulteriore temperamento della fondato sulla circostanza che una vicenda del genere di quella in esame coinvolge situazioni molto risalenti nel tempo, deve osservarsi che gli interessati non hanno fornito alcuna prova sostanziale dell’esistenza del credito da essi vantato, come più in dettaglio si dirà oltre.

Discendendo dalle argomentazioni innanzi esposte, deve ora aggiungersi che va respinta l’eccezione di parte appellata, dedotta ex art.345 c.p.c., oggi sostanzialmente confermato dall’art.104 c.p.a, concernente la non contestabilità dell’efficacia probatoria dei documenti prodotti in primo grado dai ricorrenti non essendo stati contestati in primo grado.

Al riguardo è dirimente osservare che l’Amministrazione intimata si è costituita nel giudizio di primo grado per contestare il diritto all’indennità sostitutiva per ferie non godute che i ricorrenti hanno reclamato sulla base della documentazione da essi prodotta.

Chiedendo il rigetto del riconoscimento di un diritto basato su tale documentazione, è conseguente affermare che l’Amministrazione ha contestato, in relazione al thema decidendum proposto da parte ricorrente, non già l’esistenza o la falsa applicazione della norma dalla quale deriva il diritto richiesto, bensì, ed in modo non generico, l’esistenza stessa del fatto costitutivo del mancato godimento delle ferie posto a fondamento del preteso credito.

Deve inoltre essere rilevato che la sentenza di primo grado, nell’affermare il diritto dei ricorrenti, non ha effettuato alcun esame della documentazione da essi prodotta in primo grado, pervenendo quindi all’accoglimento del gravame attraverso una pronuncia di condanna che tecnicamente è da classificare come condanna generica dell’Amministrazione intimata, e che ha lasciato impregiudicata la verifica dell’efficacia probatoria di tali documenti.

Non appare allora contestabile che l’Amministrazione, nella situazione definita a conclusione del giudizio di primo grado, non è assoggettata ad alcuna preclusione in ordine all’assenza di prova del fatto posto dai ricorrenti di prime cure a fondamento del loro preteso diritto.

L’eccezione deve quindi essere respinta.

Quanto al contenuto dei documenti prodotti in primo grado, il collegio non può che condividere le argomentazioni dell’Amministrazione appellante.

Con riguardo al tabulato prodotto dai ricorrenti, va senz’altro evidenziato che esso appare privo di sottoscrizione; reca, rispetto a ciascun nominativo in esso trascritto, il cui numero è ben maggiore del numero dei ricorrenti, la generica indicazione di "ferie non godute alla data del 31 dicembre 1993"; non è indicato l’ente o il soggetto da cui proviene; non sono indicati gli anni ed i corrispondenti periodi in cui non sono state godute le ferie.

Le stesse lacune, ad eccezione dell’indicazione sulla sua provenienza, caratterizzano il documento (n.1) proveniente dal C.E.D. della Ragioneria Generale della Stato, che parte appellata ha depositato in giudizio n data 4 marzo 2011, insieme alla "Situazione dei congedi -Ministero dei Lavori Pubblici".

Con riguardo a quest’ultimo documento il collegio deve osservare che,essendone la sostanziale riproduzione, esso merita gli stessi rilievi già esposti con riferimento al tabulato sopra esaminato.

Deve infine essere posto in evidenza l’assai elevato numero complessivo di giorni di ferie non godute che vengono evidenziati dalla documentazione in atti, in corrispondenza di soggetti i cui nominativi sono identici a quelli dei ricorrenti di primo grado.

In tale ambito va, invero, osservato che l’art.31 del regolamento di organizzazione e disciplina del personale dell’Agensud, pervenuto a seguito dell’ordinanza istruttoria 439/2010, non pare possa supportare la richiesta di monetizzazione delle ferie non godute che è oggetto del giudizio.

A tenore di tale disposizione è tassativamente prevista l’improrogabilità della fruizione del congedo per ferie oltre il 30 giugno dell’anno successivo a quello di riferimento (6° comma).

Il successivo comma 7° stabilisce che in caso di licenziamento o dimissioni, al dipendente "spetta il trattamento economico per il periodo di congedo non fruito, in relazione al diritto maturato in suo favore".

Si tratta ovviamente di un diritto al riconoscimento del corrispettivo economico limitato e/o proporzionale al monte ferie massimo annuo di 30 giorni, e sino e non oltre al 30 giugno seguente.

I componenti della parte appellata, quindi, con la richiesta in esame, adducendo d’essersi assoggettati a proroghe sine die del congedo per ferie nell’ambito di Agensud, si pongono in contrasto con le disposizioni ricordate, la cui tassatività, ad avviso della Sezione, non può essere posta in discussione neppure adducendo richieste provenienti dall’Amministrazione e avanzate per far fronte a sue improrogabili esigenze, noto essendo che il diritto alle ferie è un diritto indisponibile, salvo i limiti tassativamente previsti, a tutela della salute fisica e psichica del lavoratore.

L’appello dell’Amministrazione deve essere in conclusione accolto, con la conseguente riforma della sentenza impugnata.

Nel peculiare andamento del processo ed alla luce delle questioni dedotte in primo e secondo grado, il collegio ravvisa giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese dì ambedue i gradi di giudizio.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie

e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

In data 3 luglio 2008, gli odierni ricorrenti M.B. e B.T. presentavano al Comune di Lonato un "progetto di recupero volumi esistenti già oggetto di condono edilizio con la previsione di realizzare due unità abitative" con procedura di piano attuativo, riferito a immobili di proprietà distinti al locale catasto al foglio 12 mappali 259, 262 e 265 (doc. 4 ricorrenti, copia istanza relativa); a fronte di ciò, ricevevano una comunicazione, datata 29 ottobre 2008 e sottoscritta dal Dirigente dello sportello unico dell’edilizia, nella quale si dava atto del diniego espresso con allegata deliberazione 14 ottobre 2008 n°206 della Giunta comunale; la stessa deliberazione, a sua volta, osserva che "il progetto prevede il recupero di strutture sanate con le procedure dei condoni edilizi emanati nel 1995 e nel 2003", che "la zona di intervento ricade in zona E 3 del Piano regolatore generale, definita come zona di riserva naturale e paesaggistica" e che "i manufatti sono stati regolarizzati con destinazione "agricolà come indicato nelle domande"; ciò osservato, rileva che i manufatti con tale destinazione non ammettono un intervento come quello richiesto, di ristrutturazione e ampliamento, possibile ai sensi dell’art. 41 comma 13 delle NTA di Piano regolatore solo per gli edifici classificati con le sigle "r", corrispondente a "residenza extra agricola"; "p", corrispondente ad "attività produttive" e "aa con triangolo", corrispondente ad "aziende agricole cessate" (doc. 5 ricorrente, copia comunicazione e delibera citate).

A fronte di ciò, i consorti B. e T. hanno presentato il presente ricorso, articolato in due censure, corrispondenti secondo logica ad un unico motivo di violazione dell’art. 3 l. 7 agosto 1990 n°241, nel senso di un difetto di motivazione. In proposito i ricorrenti premettono in fatto che M.B. aveva presentato, senza peraltro ricevere risposta (cfr. ricorso, p. 8 prime due righe), in data 3 giugno 2006 al Comune una "segnalazione di errore materiale e richiesta di rettifica", nella quale premetteva di essere proprietario di un terreno distinto al foglio 12 mappali 315- 261 del locale catasto e di avere notato che i corpi di fabbrica "già oggetto di condono e sanatoria edilizia" su di esso realizzati non venivano indicati sulla cartografia di piano, e che per tal motivo in tale istanza aveva domandato la rettifica della cartografia stessa, affermando che i corpi di fabbrica citati dovevano considerarsi "come civili e assoggettabili a ristrutturazione, con possibilità di riuso ai fini della abitazione civile" (doc. 3 ricorrenti, copia istanza citata). Ciò premesso in fatto, affermano che per tal ragione il diniego del Comune si dovrebbe considerare illogico.

Resiste il Comune di Lonato, con atto 30 gennaio 2009 e memoria 6 aprile 2011, e deduce:

– in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso, che si dovrebbe ad avviso dell’amministrazione intendere riferito non già all’atto lesivo, rappresentato dalla delibera, ma alla comunicazione di essa, pacificamente non lesiva;

– nel merito, l’infondatezza dello stesso. In proposito, l’amministrazione fa in sintesi notare che la disciplina urbanistica ostativa all’intervento, il citato art. 41 comma 13 delle N.T.A. consta dalle relative delibere di approvazione dello strumento urbanistico, che non constano impugnate dai ricorrenti.

All’udienza del giorno 11 maggio 2011, la Sezione tratteneva il ricorso in decisione.
Motivi della decisione

Il ricorso è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito precisate.

1. L’eccezione preliminare di inammissibilità dedotta dal Comune è infondata. Come ritenuto da costante giurisprudenza, ad esempio da C.d.S. sez. V 29 luglio 2003 n°4327, l’intento di impugnare un dato provvedimento amministrativo non va di necessità espresso mediante formule sacramentali, ma ben si può ricavare dal contesto del ricorso, ove esso indichi in modo chiaro il contenuto e gli elementi identificativi del provvedimento stesso, anche a prescindere dall’omessa indicazione precisa dei relativi estremi.

2. Tali requisiti minimi, nel caso di specie, sono da ritenere soddisfatti. I ricorrenti nell’epigrafe del ricorso (p. 1 dal quindicesimo al diciannovesimo rigo), nel corpo di esso (p. 3 dal tredicesimo al diciannovesimo rigo) e nelle conclusioni di esso (p. 8 dal decimo al diciannovesimo rigo) esprimono in modo chiaro la volontà di far annullare "il provvedimento di rigetto del piano recupero volumi" insistenti sul terreno di loro proprietà del quale indicano gli esatti estremi catastali; a p. 3 secondo paragrafo chiariscono poi che la comunicazione ricevuta, di cui indicano data e numero di protocollo, conteneva "il provvedimento negativo avverso il piano di recupero"; della comunicazione e del provvedimento allegato producono infine copia come doc. 5. In tal modo, essi indicano chiaramente l’oggetto della loro domanda, senza che a questo punto rilevi la mancata specificazione dell’esatta natura e degli estremi del provvedimento di rigetto in parola, ovvero della delibera di Giunta per cui è causa.

3. L’unico motivo di ricorso dedotto peraltro è infondato nel merito. Come spiegato in narrativa, il provvedimento impugnato, ovvero la deliberazione della Giunta di Lonato 206/2008, motiva in termini assai lineari, osservando che l’intervento che i consorti B. e T. vorrebbero assentito, ai sensi di una delle N.T.A. di piano, precisamente l’art. 41 comma 13, è possibile solo per edifici che abbiano ricevuto una certa classificazione, che non è quella degli edifici dei ricorrenti. In particolare, gli stessi sono classificati con destinazione "agricola", mentre il recupero di interesse dei ricorrenti è ammesso solo per edifici classificati come "residenza extra agricola", ovvero "attività produttive", ovvero ancora "aziende agricole cessate".

4. Ciò posto, la citata norma di piano appare del tutto conforme a legge -né per vero i ricorrenti la contestano o risultano averla impugnata nelle sedi competenti- in quanto espressione dell’ampia discrezionalità che spetta all’amministrazione in materia urbanistico edilizia, che non è sindacabile in sede giurisdizionale al di fuori dei casi di manifesta illogicità- come ritenuto da costante giurisprudenza, tra cui da ultimo C.d.S. sez. IV 24 febbraio 2001 n°1222, e che quindi a maggior ragione non può dar luogo a disapplicazione d’ufficio.

5. I ricorrenti, per parte loro, sostengono che la classificazione degli edifici di proprietà sui quali vorrebbero intervenire sarebbe da ritenere cambiata per effetto della "segnalazione di errore materiale e richiesta di rettifica" di cui si è detto in premesse: si tratta (v. doc. 3 ricorrenti, cit.) in buona sostanza di una lettera, a fronte della quale, così come espressamente ammesso dai ricorrenti, non è stato adottato provvedimento alcuno, e che segnala un presunto errore nella cartografia di piano, aggiungendo quasi in via casuale che gli immobili di che trattasi dovevano considerarsi "come civili e assoggettabili a ristrutturazione", senza peraltro nemmeno spiegare per quali ragioni. E’ però del tutto evidente in ogni caso che le classificazioni contenute in un piano urbanistico non possono certo mutare per effetto della volontà unilateralmente espressa da un privato interessato.

6. La reiezione della domanda di annullamento comporta secondo logica che sia respinta anche la domanda di risarcimento del danno.

7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna i ricorrenti M.B. e B.T. in solido a rifondere al Comune di Lonato le spese del giudizio, spese che liquida in Euro 2.000 (duemila/00) complessivi, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con la sentenza impugnata la Corte di Appello di Genova, in accoglimento dell’impugnazione proposta dal Procuratore Generale della Repubblica avverso la sentenza del Tribunale di Genova in data 17.7.2009, ha affermato la colpevolezza di P.D.P. in ordine al reato di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 256, comma 3, così diversamente qualificato il fatto di cui all’originaria imputazione formulata ai sensi dell’art. 110 c.p. e art. 256, comma 1, lett. a) e b), e comma 2, del medesimo decreto legislativo.

Il fatto di cui alla imputazione era stato ascritto al P. per avere, in qualità di legale rappresentante della "Artedile Building Service S.r.l." in concorso con L.R.G., effettuato un abbandono incontrollato di rifiuti speciali non pericolosi e pericolosi.

La Corte territoriale, in accoglimento dell’impugnazione del P.M., ha qualificato il fatto ascritto all’imputato quale realizzazione di una discarica abusiva, rideterminando la pena inflitta al P. nella misura precisata in epigrafe e disponendo la confisca dell’area adibita a discarica.

La sentenza ha, invece, rigettato i motivi di gravame, con i quali la difesa dell’imputato ne aveva chiesto l’assoluzione, deducendo che unico responsabile delle condotte ascritte al P. era il solo L. R., di cui era chiesto l’esame mediante riapertura dell’istruzione dibattimentale in appello.

Sul punto si osserva nella sentenza che il P. era in ogni caso responsabile dell’operato della società, in quanto obbligato per la sua qualità al controllo delle attività svolte dalla medesima, e che per tale ragione si riteneva superflua l’ammissione del mezzo di prova richiesto.

Avverso la sentenza ha proposto ricorso il difensore dell’imputato, che la denuncia per violazione di legge e vizi di motivazione.

Motivi della decisione

Con il primo mezzo di annullamento il ricorrente denuncia la violazione ed errata applicazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 256, comma 3, del D.Lgs. n. 36 del 2003, art. 2, comma 1 e art. 40 c.p., nonchè mancanza, contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione della sentenza. In sintesi, si deduce che l’affermazione di colpevolezza dell’imputato si pone in contrasto con il disposto dell’art. 40 c.p.. Si osserva che la responsabilità penale del P. è stata affermata per una condotta meramente omissiva, benchè non sussistesse a suo carico un obbligo di impedire l’evento. I reati di deposito incontrollato di rifiuti e di realizzazione o gestione di una discarica abusiva sono previsti dalle norme citate solo in forma commissiva, mentre non incombe alcun obbligo sul proprietario dell’area di intervenire per impedire il deposito incontrollato o la realizzazione della discarica, sicchè questi non può essere riconosciuto colpevole per il suo comportamento omissivo. Si osserva, poi, con riferimento alla fattispecie della realizzazione di una discarica abusiva, che la stessa è configurabile solo allorchè vi sia un’organizzazione di uomini e di mezzi diretta al suo funzionamento; organizzazione che nel caso in esame era del tutto assente. Con il secondo mezzo di annullamento il ricorrente denuncia la mancata assunzione di una prova decisiva, ai sensi dell’art. 606 c.p.p., lett. d), con riferimento al mancato accoglimento della richiesta di esaminare il L.R., deducendo che questi avrebbe potuto fornire elementi utili per accertare la estraneità dell’imputato alla effettiva gestione della società.

Con il terzo mezzo di annullamento si denuncia la violazione ed errata applicazione dell’art. 62 bis c.p., nonchè mancanza di motivazione in ordine alla determinazione della pena.

Si deduce che la sentenza è carente di motivazione in ordine al diniego delle citate attenuati, la cui richiesta trovava il proprio fondamento nel ruolo assolutamente marginale svolto dal P. nella vicenda.

Con motivi aggiunti il ricorrente, denunciando:

1) Violazione ed errata applicazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 256, comma 3, e vizi di motivazione della sentenza, censura la disposta confisca dell’area. Si deduce che non è stata accertata l’appartenenza della stessa alla società "Artedile Building Service S.r.L.". 2) Violazione dell’art. 133 c.p., della norma incriminatrice e vizi di motivazione della sentenza, censura la determinazione della pena in misura eccessiva rispetto al minimo edittale senza adeguata motivazione.

Il ricorso non è fondato.

Il reato di deposito incontrollato di rifiuti, così quello di realizzazione e gestione di una discarica abusiva, hanno indubbia natura commissiva, come affermato dal ricorrente e reiteratamente da questa suprema Corte (cfr. di recente sez. 3, 19.12.2007 n. 6098 del 2008, Sarra, RV 238828).

Nel caso in esame, però, l’affermazione di colpevolezza dell’imputato non è fondata sull’accertamento dell’omesso intervento per impedire la realizzazione di una discarica ovvero la prosecuzione della sua attività, bensì in quanto responsabile, legale rappresentante, della società "Artedile Building Service S.r.l.", al cui operato è stata direttamente attribuita la realizzazione della discarica medesima.

Correttamente, pertanto, la sentenza impugnata ha fatto riferimento alla qualità dell’imputato di amministratore unico della società Artedile Building Service ed ai doveri di controllo ad essa inerenti, riferiti all’operato della società medesima, e non a quello di terzi estranei, nella realizzazione della discarica abusiva.

Altresì correttamente la sentenza ha escluso la rilevanza dell’eventuale prova di una gestione di fatto della società da parte del coimputato L.R., stante il preciso obbligo giuridico inerente alla qualità di amministratore unico di controllare la gestione della società, del cui operato è direttamente responsabile ex lege (cfr. art. 2392 c.c.) (cfr. anche sez. 3, 6.4.2006 n. 22919, Furini, RV 234474 con specifico riferimento ai doveri di vigilanza e controllo che incombono sull’amministratore della società anche se questi sia mero prestanome di altri soggetti che abbiano agito quali amministratori di fatto).

Anche gli ulteriori rilievi in ordine alla inesistenza, nel caso in esame, di una discarica abusiva sono infondati.

Il D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36, art. 2. comma 1 lett. g), nel dettare i criteri atti a individuare la nozione di "discarica" non richiede l’esistenza di un apparato organizzato di uomini e mezzi, essendo sufficiente che un’area sia adibita a smaltimento dei rifiuti mediante deposito sul suolo o nel suolo.

Sicchè è sufficiente l’abitualità dello smaltimento di rifiuti in un’area determinata e la consistenza del loro accumulo, idonea a provocare il degrado dell’ambiente (sez. 3, 18.9.2008 n. 41351, Fulgori e altro, RV 241533; sez. 5, 14.1.2005 n. 11924, Spagnolo ed ami, RV 231704); requisiti che sono stati accertati dalla sentenza impugnata.

Gli ulteriori motivi di ricorso sono manifestamente infondati.

Quanto correttamente rilevato in punto di diritto nella sentenza impugnata in ordine alla responsabilità diretta dell’amministratore della società per le violazioni di legge derivanti dalla sua gestione rende evidente la superfluità del mezzo istruttorio chiesto in appello per dimostrare che la società era di fatto gestita da altri.

I motivi di ricorso in ordine al diniego delle attenuanti generiche e alla determinazione della pena si esauriscono in contestazioni di merito, inammissibili in sede di legittimità.

Peraltro, la pena è stata determinata in misura corrispondente al minimo edittale, essendovi nella discarica anche rifiuti pericolosi.

L’appartenenza a terzi dell’area sulla quale è stata realizzata la discarica, peraltro oggetto di mera affermazione, costituisce motivo nuovo, non sottoposto all’esame dei giudici di merito, e, perciò inammissibile.

Peraltro, l’eventuale appartenenza a terzi dell’area deve essere fatta valere dai soggetti effettivamente interessati mediante opposizione da proporsi in sede esecutiva.

Il ricorso, pertanto, deve essere rigettato con le conseguenze di legge.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Con ricorso notificato in data 4 novembre 2010 e depositato il successivo 11 novembre 2010 la Libera Università della Sicilia Centrale Kore di Enna ha impugnato l’Elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’art. 1, terzo comma, L. 31 dicembre 2009 n. 196, nella parte in cui la include tra le "Università e Istituti di istruzione universitaria pubblica".

2. Avverso il predetto Elenco, nei limiti sopra specificati, la ricorrente è insorta deducendo:

a) Violazione e falsa applicazione art. 1 L. n. 196 del 2009.

Il primo criterio da seguire per stabilire se un soggetto possa essere inserito o non nell’elenco delle Amministrazione pubbliche, che l’Istat aggiorna ogni anno, è quello della natura di Amministrazione pubblica o ente privato dell’Ente stesso. La ricorrente non è una Pubblica amministrazione, ma un soggetto di diritto privato.

b) Violazione e falsa applicazione art. 12, comma 5, L. n. 311 del 2004 e del regolamento UE 2223 del 1996.

L’Istat ha fatto malgoverno del regolamento comunitario atteso che lo stesso prevede la collocazione nell’elenco delle Amministrazioni pubbliche delle istituzioni che, come la ricorrente, non perseguono scopi di lucro ed agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, alla duplice condizione che siano controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche. Nei confronti della Libera Università ricorrente non ricorre alcuna di dette condizioni: in quanto persona giuridica privata essa non soggiace al controllo della Corte dei Conti e trasmette al Ministero dell’istruzione e dell’Università copia dei suoi bilanci solo per conoscenza; il compito di stabilire l’indirizzo generale da seguire e di programmare l’attività da svolgere è riservato dallo statuto al suo Consiglio, in quanto massimo organo di governo; le entrate proprie coprono per oltre il 63% i costi di produzione.

3. Si sono costituiti in giudizio l’Istituto Nazionale di Statistica e il Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca, che con un’ampia e comune memoria hanno sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.

4. – Si è costituito in giudizio il Ministero dell’economia, il quale ha depositato in giudizio una memoria che, ancorchè dichiaratamente finalizzata a contestare la fondatezza delle censure dedotte dalla ricorrente Università, riguarda altro ricorso proposto dalle Casse di previdenza privatizzate e propone argomentazioni in larga misura non pertinenti al caso in esame.

4. Con memoria depositata alla vigilia dell’udienza di discussione la ricorrente ha ripreso e sviluppato le tesi difensive già svolte nell’atto introduttivo del giudizio.

5. Con ordinanza n. 5473 del 20 dicembre 2010, riformata dalla VI Sez. del Consiglio di Stato con ordinanza n. 975 del 2 marzo 2011, è stata accolta l’istanza cautelare di sospensiva con mero richiamo ai principi enunciati in altra pronuncia cautelare resa in una controversia coinvolgente altri soggetti e prospettanti questioni diverse da quelle che il ricorso in esame propone.

6. All’udienza del 6 luglio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Motivi della decisione

1. Come si è detto in narrativa, la ricorrente Libera Università della Sicilia Centrale Kore di Enna impugna l’Elenco ISTAT pubblicato nella Gazz. Uff. 24 luglio 2010 n. 171, recante l’indicazione delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato e individuate ai sensi dell’art. 1, comma 3, L. 31 dicembre 2009 n. 196. Ne chiede l’annullamento nella parte in cui illegittimamente la inserisce fra le suddette Amministrazioni nonostante la sua qualità di persona giuridica privata che provvede con proprie entrate alla copertura dei costi afferenti l’attività svolta senza fruire, allo stato, di alcun contributo statale.

2. Al fine di ricondurre la materia del contendere nei suoi esatti termini alcune preliminari precisazioni s’impongono.

Alla compilazione del contestato elenco l’ISTAT ha provveduto assumendo come norme classificatorie e definitorie quelle proprie del sistema statistico comunitario; in esso ha quindi ricomprese le "unità istituzionali" che ha riscontrato essere in possesso dei requisiti richiesti, per tale qualificazione, dal Regolamento UE n. 2223/96SEC95. Il modus procedendi dell’Istituto è stato convalidato a livello legislativo dall’art. 1, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica 31 dicembre 2009 n. 196, che definisce il proprio "ambito di riferimento" con richiamo agli "enti e agli altri soggetti" individuati dall’ISTAT come Amministrazioni pubbliche "sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari". Il successivo comma 3 affida a detto Istituto anche il compito di provvedere annualmente all’aggiornamento del suo elenco. Nell’art. 6 del successivo D.L. 31 maggio 2010 n. 78, recante "misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica", è ripetuto il richiamo – come destinatari dei provvedimenti intesi a ridurre il costo complessivo della Pubblica amministrazione e la sua incidenza sul bilancio dello Stato – ai soggetti individuati dall’ISTAT ai sensi del cit. art. 1, comma 3, L. n. 196 del 2009.

Le classificazioni dell’Istituto hanno quindi copertura legislativa in quanto assunte dal legislatore come termine di riferimento per il controllo della spesa pubblica nel settore della Pubblica amministrazione e per il suo contenimento.

3. Nella redazione e nell’aggiornamento del suo elenco l’ISTAT ha espressamente dichiarato di voler utilizzare le classificazioni e la metodologia del SEC95, e a questo riguardo un’ulteriore precisazione s’impone.

La preoccupazione della CE, esplicitata con richiamo alle possibilità che le offre l’art. 6 del Regolamento (CE) n. 223 del 2009 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2009, è di mettere in grado la Commissione (Eurostat) di disporre di un "sistema statistico europeo" e, quindi, di produrre "statistiche europee secondo principi statistici e norme prestabiliti", che le consentano di controllare la spesa pubblica negli Stati membri e, quindi, di conoscere l’effettiva realtà economica di ciascun paese. Ha ritenuto che questo obiettivo è realizzabile ove gli Stati membri, in sede di trasmissione dei dati ad essa necessari per la verifica dei conti nazionali e dei rapporti di ciascuno di essi con le altre economie, utilizzino un vocabolario o linguaggio comune, che preveda identiche metodologie, classificazioni e nomenclature, ma solo nei rapporti diretti fra Comunità e Stati membri.

A ciò ha provveduto con il cit. SEC95, le cui classificazioni esauriscono la loro funzione nei suddetti rapporti, lasciando quindi completamente liberi i singoli Stati di conservare, nei rapporti interni, le proprie metodologie, nomenclature e classificazioni. Lo riconosce espressamente il Regolamento UE n. 2223 del 1996, che all’art. 1, comma 3, afferma che nessuno Stato membro è obbligato "ad elaborare, per le proprie esigenze, i conti in base al SEC95".

L’opzione per la disciplina statistica comunitaria, nelle sue diverse articolazioni (criteri, definizione e terminologia), anche per i rapporti interni è quindi rimessa alla libera scelta del singolo Stato che peraltro, ove formalizzata con le procedure previste dal proprio ordinamento giuridico, lo vincola sia nel modus procedendi che negli effetti.

4. La scelta del legislatore nazionale è stata nel senso di recepire integralmente il sistema statistico europeo nell’individuazione dei soggetti la cui attività comporta per la Pubblica amministrazione un costo che si riflette pesantemente sul bilancio complessivo dello Stato e sui quali è quindi necessario intervenire con misure restrittive diversamente quantificate, e ciò a prescindere dalla loro natura giuridica (persona giuridica pubblica o privata) e dalle modalità previste per la nomina degli organi rappresentativi e di governo.

Il criterio di identificazione (id est la nomenclatura utilizzata) comune a tutti i settori di attività, e quindi anche a quello della Pubblica amministrazione, è quello comunitario di "unità istituzionale", inteso come centro elementare di decisione economica caratterizzato da uniformità di comportamento e da autonomia decisionale nell’esercizio della propria funzione principale.

La necessità di fare riferimento, agli effetti classificatori, agli "attuali indirizzi comunitari" è stata espressamente dichiarata anche dal Consiglio di Stato, sez. VI, con l’ordinanza 16 luglio 2008 n. 3695.

Nel settore della Pubblica amministrazione il SEC95 (prg. 2.69) riconosce la qualifica di "unità istituzionale": a) agli "organismi pubblici", che gestiscono e finanziano un insieme di attività principalmente consistenti nel fornire alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita; b) alle "istituzioni senza scopo di lucro" dotate di personalità giuridica che, come i primi, agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, ma alla duplice condizione che "siano controllate e finanziate in prevalenza da Amministrazione pubbliche", sì da incidere in modo significativo sul disavanzo e sul debito pubblico, situazione quest’ultima ritenuta ricorrente nel caso in cui i ricavi per proprie prestazioni di servizi, in condizioni di mercato, non riescono a coprire una quota superiore al 50% dei costi di produzione. Donde la necessità di un continuo intervento pubblico, realizzato mediante contributi non necessariamente statali, per assicurare il pareggio di bilancio.

5. Per quanto attiene alla prima condizione, nella quale "il Manuale del SEC95 sul disavanzo e sul debito pubblico" individua (punto 1.2 dei "criteri di classificazione delle unità nel settore delle Amministrazioni pubbliche") "un criterio fondamentale ai fini della classificazione", essa non si identifica nella nozione tecnicogiuridica di controllo recepito dal nostro ordinamento, e cioè controllo sugli atti (innanzi tutto sul bilancio di previsione e sul conto) da parte di un soggetto pubblico sopraordinato, ma nel potere giuridicamente riconosciuto ad un’Amministrazione pubblica di "determinare la politica generale e i programmi" della singola unità istituzionale, cioè di stabilire in via autonoma gli obiettivi che essa è chiamata a raggiungere e le modalità che deve seguire per realizzarli.

In sostanza, ciò che il SEC95 richiede perché possa ritenersi che un’Amministrazione pubblica esercita il controllo su un’unità è che essa sia in grado di "influenzarne la gestione, indipendentemente dalla supervisione generale esercitata su tutte le unità analoghe".

Questa situazione ovviamente non può ritenersi soddisfatta per il solo fatto che l’unità istituzionale, nel fissare in via autonoma le proprie regole, le conformi a quelle generalissime e soprattutto comportamentali dettate da un soggetto terzo, non Pubblica amministrazione, che rappresenta tutte le unità analoghe operanti in un determinato settore e nel quale esse volontariamente si identificano in quanto espressione di scopi ed interessi comuni.

6. La seconda condizione – richiesta perché le istituzioni senza scopo di lucro possano ritenersi gravanti in modo significativo sulla finanza pubblica in ragione dei contributi ad esse versati in modo sistematico e non occasionale e, quindi, soggette alle misure restrittive dettate per il ripianamento del bilancio dello Stato – ricorre se con le entrate "derivanti da vendite e ricavi per prestazioni di servizi" esse non riescono a coprire per una quota superiore al 50% i propri costi (id est la spesa sostenuta), con la conseguenza che sono in grado di operare solo in ragione del supporto finanziario pubblico.

Il raffronto è quindi fra costi complessivi ed entrate proprie, costituenti il corrispettivo economico del servizio reso a soggetti terzi.

7. Ciò premesso, può passarsi all’esame delle censure proposte dalla ricorrente.

La prima è sicuramente infondata atteso che, come già si è detto, agli effetti classificatori secondo le regole comunitarie è ininfluente la natura giuridica, pubblica o privata, del soggetto, essendo rilevante che esso sia in possesso dei requisiti richiesti per poter essere qualificato "unità istituzionale". Di conseguenza non sono assecondabili le tesi sia della ricorrente che delle Amministrazioni resistenti.

Queste ultime, muovendo sullo stesso terreno della prima (e cioè la necessità che il soggetto in questione sia qualificabile ente pubblico alla stregua dei criteri dell’ordinamento nazionale") ritengono "sufficiente" al riconoscimento di tale qualifica l’art. 3 D.M. 5 maggio 2005, che affida ad un apposito organo del Ministero dell’istruzione (il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario) il compito di effettuare a determinate scadenze (il terzo, quinto e settimo anno di attività dell’Università) "una valutazione dei risultati da essa conseguiti".

A disattendere tale argomentazione è sufficiente il rilievo che detta verifica è funzionale ad uno scopo ben determinato, e cioè accertare se sussistono le condizioni per riconoscere al singolo Ateneo non statale un contributo pubblico, che il Ministero non è obbligato a concedere, ma può concedere se, a giudizio del suddetto suo organo, l’Ateneo svolge sul piano dell’insegnamento e della ricerca un’attività meritevole di essere sostenuta in parte anche dalla finanza pubblica.

8. La seconda censura è invece fondata, anche se non è condivisibile il criterio probatorio utilizzato dalla ricorrente a difesa delle proprie ragioni.

E’ documentato, e neppure contestato dalle Amministrazioni resistenti, che dal conto consuntivo 2009 risulta che le spese complessivamente sostenute dalla ricorrente Università ammontano ad Euro 13.585.871; le entrate (ma solo quelle derivanti da vendite e ricavi per prestazioni di servizi, e non anche quelle acquisite ad altro titolo e che hanno consentito non solo di coprire la spesa, ma anche di dichiarare un avanzo di amministrazione) ad Euro 8.561.587,00.

Ciò sta a significare che la ricorrente Università con le entrate sue proprie (id est con i ricavi della sua attività) è in grado di coprire una quota superiore al 50% dei costi sopportati.

Gli elementi da assumere a raffronto non sono, a differenza di quanto sostiene la ricorrente, i costi complessivi e le entrate complessive (comprensive quindi anche del sostanzioso contributo regionale annuo ad essa elargito in quanto partecipe del polo universitario siciliano) e altri contributi di assoluto minore importo, ma i "costi complessivi" e le "entrate proprie", giacchè sono queste ultime che, commisurate ai primi, misurano la capacità del singolo soggetto, chiamato a svolgere un pubblico servizio, di fronteggiare in misura apprezzabile i costi della sua attività mediante corrispettivi a questa relativi.

Deve essere parimenti disattesa la tesi delle Amministrazioni resistenti secondo cui nel raffronto fra costi e ricavi si sarebbe tenuto conto anche del contributo dovuto dal Ministero dell’istruzione alla ricorrente in quanto libera Università, a prescindere dal fatto che ad oggi non le sia mai stato corrisposto. Sembra agevole opporre che la corresponsione di detto contributo è condizionata nell’an e nel quantum ad una valutazione ampiamente discrezionale del Ministero dell’istruzione sulla base delle indicazioni emergenti dalla verifica del Comitato nazionale di cui si detto; che alcun provvedimento al riguardo è stato adottato; che, trattandosi di uscita indeterminata, non figura logicamente nel bilancio dello Stato; che l’elenco ISTAT ha valenza annuale ed è suscettibile di revisione ove medio tempore risultino mutati i presupposti di fatto in base ai quali ha provveduto alle sue qualificazioni.

9. Il ricorso deve pertanto essere accolto, con conseguente annullamento nei limiti dell’interesse, e quindi in parte qua, dell’impugnato elenco ISTAT.

Quanto alle spese di giudizio la complessità della vicenda contenziosa ne giustifica l’integrale compensazione fra le parti in causa costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti dell’interesse e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnato elenco Istat.

Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.