Avviso di Deposito
del
a norma dell’art. 55
della L. 27 aprile
1982 n. 186
Il Direttore di Sezione
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:
Giuseppe Di Nunzio Presidente
Italo Franco Consigliere – relatore
Marco Morgantini Primo Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 463/2007, proposto da Grinzato Orietta, Testolina Elia, Testolina Luciano, Zambonin Renata, Bertipaglia Agostino, Pienotti Cleonice, Fasolo Francesca, Colpi Atonia e Zambonin Fortunato, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Pierfrancesco Zen, con domicilio eletto presso la segreteria del Tribunale amministrativo, come da procura a. l. a margine del ricorso,
CONTRO
Il Comune di Polverara (PD), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Dal Prà, con domicilio presso la segreteria del TAR, ai sensi dell’art. 35 del r.d. 26.06.24 n. 1054, come da delibera della G.M. n. 17 del 10.03.2007 e prcura a.l. a margine della memoria di costituzione,
e nei confronti
– della Regione Veneto, in persona del presidente della G.R. in carica, non costituitasi in giudizio,
– della Provincia di Padova, in persona del presidente della g.p. pro-tempore, non costituitasi in giudizio,
per l’annullamento
a) della delibera del consiglio comunale di Polverara n. 41 del 21.07.2006, recante approvazione della variante parziale al PRG per realizzazione di una bretella di collegamento tra le S.P. n. 35 e n. 30 e costruzione di una pista ciclabile, ed esame delle osservazioni, con gli atti presupposti e connessi, tra i quali:
b) nota della Regione prot. n. 665306/57.09 del 20.11.2006;
c) delibera consiliare n. 23 del 22.04.2006 recante adozione della variante parziale menzionata;
d) delibera consiliare n. 54 del 22.07.2006, recante approvazione del progetto definitivo della bretella;
e) delibera consiliare n. 68 del 29.11.2006, recante convalida della delibera n. 23 del 22.04.2006,
e sui motivi aggiunti:
A) proposti per l’annullamento delle delibere della G.M. n. 50 del 4.09.2007, e consiliare n. 14 del 23.03.2007, recanti, rispettivamente, approvazione del progetto definitivo e approvazione del bilancio di previsione 2007, nella parte relativa all’approvazione del programma triennale lavori pubblici 2007/2009, e della G.M. n. 31 del 24.05.2007, recante approvazione schema di protocollo d’intesa con la Provincia di Padova,
B) per l’annullamento delle delibere della G.M. n. 38 e n. 39 del 20.05.2008 recanti approvazione, rispettivamente, del progetto esecutivo e del richiamato schema di protocollo di intesa.
Visto il ricorso introduttivo, notificato il 2 marzo 2007 e depositato presso la Segreteria il 15/03/2007, con i relativi allegati;
visti i due atti di motivi aggiunti, depositati, rispettivamente, il 21.12.2007 e il 27.09.2008, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Polverara, depositato il 31.03.2007;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 5 marzo 2009 – relatore il Consigliere Italo Franco – gli avv. Stragliotto, in sostituzione di Zen, per la parte ricorrente e Dal Prà per la P.A. resistente.
Ritenuto in fatto e considerato e in diritto quanto segue:
FATTO
Gli odierni ricorrenti, tutti proprietari di terreni attraversati dal relativo tracciato, con il ricorso introduttivo contestano la determinazione comunale di realizzare una bretella di collegamento tra le strade provinciali n. 30 e n. 35. In particolare, essi impugnano la delibera consiliare n. 23 del 23.04.2006, di adozione di variante parziale al PRG e di approvazione del progetto preliminare, dove si prevede di realizzare di tale opera, dell’importo complessivo pari a € 3.000.000 (finanziati con un contributo della Provincia di € 2.100.000, e 900.000 a carico del comune), in un’area di pregio naturalistico a destinazione agricola (E3), dove –si dice- non sussistono problemi di traffico.
Le osservazioni dei soggetti espropriandi e di alcuni dei consiglieri di minoranza venivano esaminate e respinte con la delibera consiliare n. 41 del 21.07.2006, con la quale si approvava la variante suddetta (nella discussione veniva segnalato, con riguardo alla precedente delibera n. 23/2006, il non allontanamento all’atto della discussione, di alcuni consiglieri proprietari di porzioni di terreni interessati). Seguivano la delibera 54 del 22.07.2006, di approvazione del progetto definitivo, e n. 68 del 29.11.2007, di convalida della precedente delibera n. 23/2006.
A sostegno del gravame vengono dedotti i seguenti motivi:
1) violazione degli art. 50 e 120 l.r. n. 61/85, degli art. 19 del d.p.r. n. 327/2001e 24 l.r. n. 27/2003, nonché della circolare recata dalla DGR n. 4647 del 9.12.98, sostenendosi che illegittimamente il Comune ha seguito la procedura accelerata ex art. 50, poiché l’opera, con riferimento della circolare invocata (dove si fissa l’importo massimo di £. 5 miliardi), non può considerarsi di modesta entità, con la conseguenza che competente ad approvare la stessa era la Regione, e che immotivatamente l’ha ritenuta tale la regione nella nota di risposta al comune, anche con riguardo all’interferenza con strade di livello superiore;
2) eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di motivazione, e di presupposti, e sviamento, sostenendosi che nella delibera n. 23/2006 non si cita mai l’art. 50 sulla procedura semplificata, donde lo sviamento circa la scelta della procedura, e che censurabile appare anche la menzionata nota della Regione;
3) violazione dell’art. 50 cit. ed eccesso di potere sotto il profilo della falsità ed erroneità dei presupposti, sostenendosi che illegittima è la delibera consiliare n. 68/2006, di convalida della precedente delibera n. 23/2006, poiché si è inteso procedere alla votazione nonostante la segnalazione che i consiglieri interessati si erano allontanati solo al momento del voto (su parere della difesa civica della Provincia, dimessa dai consiglieri di minoranza), di tal che la stessa non poteva essere convalidata, donde l’illegittimità della nota regionale richiamata anche perché poggia su una variante invalida e non sanata;
4) violazione dell’art. 128 d.lgs. n. 163/2006 per omessa approvazione della progettazione preliminare prima della redazione degli elenchi annuali delle opere pubbliche del 2005 e 2006, e mancata previsione dell’opera nell’elenco dei l.p. del 2007, conseguente illegittimità del finanziamento e mancanza di copertura finanziaria dell’opera, con violazione degli art. 27 e 35 d.lgs. n. 77/95 e degli art. 150, 151 e 191 d.lgs. n. 267/2000, assoluta genericità e incertezza delle previsioni di risorse finanziarie;
5) violazione delle norme tecniche del PTCP (dove si consente di realizzare nuovi tracciati solo per documentata necessità, e con minimo impiego di fondi), eccesso di potere per irragionevolezza grave e manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà (essendo il tracciato molto invasivo per le proprietà che attraversa, e perché scartati percorsi alternativi più ragionevoli senza motivare).
Con un primo atto di motivi aggiunti i medesimi ricorrenti impugnavano, altresì, le delibere consiliari n. 50 del 4.09.2007, di approvazione del progetto definitivo, e n. 14 del 23.03.2007 -di approvazione del bilancio di previsione 2007, bilancio pluriennale 2007/2009, limitatamente all’approvazione del programma triennale dei lavori pubblici e dell’elenco annuale l. p. del 2007- e la delibera della G.M. n. 31 del 24.05.2007, recante schema di protocollo d’intesa con la Provincia di Padova.
Con il primo mezzo si deduce illegittimità derivata, reiterandosi le censure già svolte con i cinque motivi del ricorso introduttivo.
Con il sesto si lamenta palese contraddittorietà e illogicità e violazione dell’art. 128.8 d.lgs. n. 163/2006, assumendo che è stato approvato una seconda volta il progetto, con richiamo di diversi capitoli finanziari, e che, dall’auspicato riconoscimento delle illegittimità sopra rilevate, deriverà la non conformità dell’opera asl P.R.G.
Con il settimo motivo si lamenta incompetenza della G.M. quanto alla delibera n. 31/2007, spettando al consiglio l’approvazione di convenzioni tra comuni e con la provincia.
Seguivano le delibere della G.M. n. 38 e n. 39 del 20.05.2008, rispettivamente, di approvazione del progetto esecutivo e dello schema del protocollo di intesa con la Provincia.
Contro tali determinazioni i ricorrenti hanno proposto ulteriori motivi aggiunti, deducendo –oltre a illegittimità derivata, con reiterazione dei precedenti motivi- le seguenti censure:
8) violazione dell’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 e difformità tra i progetti definitivo ed esecutivo, sul rilievo che la soppressione, in un tratto del tracciato, delle già previste due contro-strade laterali (già da essi richiesta con le osservazioni respinte, ed ora ritenute superflue), con riduzione del costo dell’opera ad € 2.650.000, configura una modifica sostanziale al progetto, venendo meno, così, la conformità del progetto esecutivo a quello definitivo;
9) contraddittorietà e illogicità, mancanza di copertura finanziaria dell’opera, con violazione degli art. 27 e 35 d.lgs. n. 77/95 e degli art. 150,151 e 191 d.lgs. n. 267/2000, sull’assunto che vi è incertezza circa le fonti di finanziamento dell’opera, con riguardo alla riduzione del costo dell’opera e del contributo a carico della Provincia, una parte del quale dovrà essere ad essa restituito, nonché con riferimento all’entità degli indennizzi di esproprio;
10) violazione delle garanzie partecipative dei proprietari espropriandi per mancanza di contraddittorio e violazione degli art. 16-17 dpr n. 327/2001, sull’assunto che la rilevante modifica di cui si è detto e la sua localizzazione in dettaglio dovevano dar luogo ad una comunicazione di avvio del procedimento, con instaurazione del contraddittorio al riguardo.
Resiste l’amministrazione instando per il rigetto del gravame ed eccependo, anche con successiva memoria, che: in parte sono state accolte le osservazioni della Grinzato, con spostamento del tracciato più ad O.; le censure di illogicità quanto al tracciato attengono al merito; le perplessità dei consiglieri di minoranza sono state confutate dalla Regione, la quale ha condiviso la scelta della procedura semplificata; l’opera è di modesta entità, dovendosi attualizzare l’importo di £. 5 miliardi; non c’è interferenza con strade non locali; legittima è la convalida, che ha effetto ex tunc; il PTCP è stato adottato successivamente; non è necessaria la pena coincidenza tra i progetti definitivo ed esecutivo, né occorre comunicare l’avvio del procedimento per ogni modifica; ecc.
Replica alle eccezioni avversarie parte ricorrente con sua memoria conclusionale.
All’udienza del 5 marzo 2009 i difensori comparsi hanno svolto la discussione, ribadendo le rispettive tesi, dopo di che la causa è stata spedita in decisione.
DIRITTO
1- In via preliminare va dato atto della rinuncia al ricorso da parte di uno dei ricorrenti – Fasolo Francesca -, che ha ritualmente depositato l’atto di rinuncia, notificato alle altre parti il 24.04.2007.
2.1- Passando ad esaminare il merito della controversia, si osserva che la strenua azione degli odierni ricorrenti mira ad impedire la realizzazione della menzionata bretella di collegamento tra due strade provinciali del circondario con due ordini di censure, le une di carattere formale – strumentale le altre a contenuto sostanziale (inerenti, cioè, alla contestazione sia della scelta di costruire una simile arteria –di cui non vi sarebbe necessità- sia al tracciato della stessa).
2.2- Nel primo gruppo di censure vanno incluse quella con la quale si contesta al comune di avere seguito la procedura semplificata, quella volta ad ottenere il risultato mediante declaratoria di illegittimità delle delibere concernenti l’approvazione del progetto (preliminare, definitivo ed esecutivo) attraverso l’annullamento della delibera consiliare n. 68 del 29.11.2006, di convalida della precedente delibera dello stesso consiglio comunale n. 23 del 22.04.2006, recante approvazione del progetto preliminare, e quelle (insite nella prima) concernenti le doglianze mosse in relazione alla modestia, o meno, dell’opera.
3.1- In relazione alla prima delle censure su menzionate, osserva il Collegio che non appare, nell’assieme, censurabile la decisione di avvalersi della procedura semplificata di cui all’art. 50 della l.r. n. 61/85 (implicante che tanto l’adozione quanto l’approvazione della variante allo strumento urbanistico, nel caso di specie, unitamente all’approvazione dei progetti di vario livello ai sensi della disciplina della progettazione delle opere pubbliche recata, ora, dall’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, rimanga nell’ambito comunale, senza coinvolgere la Regione).
In effetti, il comune si era rivolto alla regione per chiedere lumi circa la correttezza, o meno, della scelta di approvazione con procedura semplificata ai sensi dell’art. 50, comma 4, lettera f), riguardante le opere pubbliche di modesta entità alla luce dei criteri indicati nell’art. 120, comma 1, lettera d) della stessa l.r. e fissati nella DGR menzionata dai ricorrenti. La Regione -come riportato nella narrativa in fatto che precede- aveva confortato la scelta della procedura semplificata, affermando, con l’impugnata nota del 20.11.2006, che si tratta di opera pubblica di modesta entità.
I ricorrenti censurano, con la scelta del Comune, detta valutazione della Regione utilizzando due argomenti. Dell’uno –concernente il costo della bretella in contestazione, che supera il limite della “modesta entità” fissato nella DGR citata (£. 5 miliardi)- si dirà tra breve.
Per quanto riguarda l’altro, consistente nel preteso contrasto con il PTCP, si può affermare che, essendo la bretella destinata a collegare due strade provinciali, non si può dire che ciò concretizzi un’interferenza con la viabilità di livello superiore (criterio fissato nella circolare regionale n. 1 del 14.01.99 e con la relativa DGR n. 4647 del 9.12.98), altrimenti se ne dovrebbe dedurre che la realizzazione di un collegamento fra tali tipi di strade comporterebbe di per sé solo un simile livello di classificazione, laddove la classificazione delle strade in una delle categorie previste dalla legge discende da vari fattori. Del resto, non si può non rilevare (quanto alla menzionata interferenza) che si tratta di criteri –contemplati non in fonti normative, ma in delibere e circolari che costituiscono “fonti” amministrative- che non fissano vincoli rigidi all’azione delle amministrazioni locali interessate, ma vanno intesi cum grano salis poiché alquanto relativi e implicanti naturaliter una certa flessibilità applicativa (e tanto vale anche in relazione al criterio della “modesta entità” che, per quanto previsto dall’art. 50 l.r. n. 61/85 citato, va comunque interpretato).
3.2- Per quanto concerne il limite di importo fissato dalla regione in via amministrativa in relazione al criterio di legge della “modesta entità” dell’opera al fine di giustificare la scelta di seguire la procedura semplifica, ritiene il Collegio di potere convenire con quanto eccepito dalla difesa avversaria in relazione all’opportunità (se non alla necessità) di aggiornare un dato quantitativo monetario fissato vari anni or sono, in epoca, peraltro, anteriore all’adozione dell’euro quale moneta comune a tutti gli Stati membri dell’UE facenti parti della c.d. “Eurozona”. Ora, se si tiene conto anche del fatto che l’importo risultante dalla modifica apportata al progetto mediante soppressione, in un tratto del tracciato, di due controstrade laterali (di cui al secondo atto di motivi aggiunti) si è ridotto da 3 milioni a 2.650.000 euro, non pare davvero irragionevole considerare la bretella in discussione di modesto ammontare: in definitiva, non solo rileva l’importo in sé, ma anche il fatto che, in ogni caso, verrebbe superato di poco il vecchio limite (che la Regione farebbe, comunque, bene ad aggiornare con altra fonte di rango amministrativo).
Tanto può valere anche in relazione alla lamentata carenza di motivazione della risposta della Regione, la quale si è limitata a sottolineare la ricorrenza di un elemento rimesso alla sua valutazione che di per sé solo -senza che occorra esplicitare argomentazioni al riguardo- sufficit per legittimare la procedura semplificata.
Sotto altro profilo, e ponendosi da un punto di vista maggiormente attenti alle esigenze reali concrete sottostanti alle scelte operate dalla P.A. al fine di realizzare l’interesse pubblico specifico affidato alle propria cure, può dirsi che non rileva che non sia stato espressamente richiamato, negli atti deliberativi del comune, l’art. 50 citato, maggiore importanza esplicando al riguardo il fatto di avere ottenuto l’avallo della Regione alla procedura semplificata (non irragionevole, per quanto si è concisamente osservato in proposito).
3.3- Di scarso vigore si manifestano, infine, i rilievi mossi con il quarto mezzo di gravame circa l’avvenuto inserimento dell’opera in discussione nel piano triennale dei lavori pubblici senza la previa applicazione del progetto preliminare. Al riguardo si osserva, brevemente, che, sempre rimanendo in una prospettiva maggiormente attenta alle esigenze sottostanti alle scelte della P.A., non si può fare a meno di rilevare che, nel corso del procedimento, è stato approvato detto progetto preliminare (con la prima delle delibere consiliari impugnate), seguita dall’approvazione anche dei due successivi livelli di progettazione. La bretella è stata, inoltre, inserita nel piano triennale dei lavori e in quello annuale relativo al 2007, come si evince dalla stessa formulazione delle censure.
Quanto alla delibera di convalida della precedente delibera n. 23/2006 perché i consiglieri interessati (in quanto proprietari di alcune porzioni dei terreni interessati) si erano allontanati al momento della votazione ma non della discussione, deve ritenersi che la convalida successivamente disposta con altra delibera posa ritenersi avere efficacia sanante del vizio, con efficacia ex tunc, come rettamente eccepito ex adverso.
Infine, non può seriamente sostenersi che vi sia incertezza sulle risorse finanziare volte a sostenere l’onere della realizzazione dell’opera: le fonti sono indicate chiaramente fin dalla prima delle determinazioni impugnate, con specificazione dell’entità del finanziamento facente capo alla Provincia, e del residuo onere a carico del comune, come si evince dalla narrativa in fatto che precede (donde si evince pure la successiva riduzione del costo della bretella e, di conseguenza, degli oneri ripartiti tra le due amministrazioni citate, come si è riportato nella medesima narrativa).
Per le ragioni fin qui esposte si manifestano prive di pregio tutte le censure mosse con il ricorso introduttivo.
4- Nemmeno le censure mosse con il primo dei motivi aggiunti reggono a un serio vaglio di fondatezza: non l’illegittimità derivata, per quanto detto sopra; non quelle svolte con il sesto motivo. Ed invero, non pare seriamente sostenibile che vi sia difformità rispetto allo strumento urbanistico –ai sensi dell’art. 128.8 del “codice dei contratti pubblici”-, nel momento stesso in cui con gli atti deliberativi impugnati si va ad approvare apposita variante al PRG del Comune. A tutto voler concedere, tanto potrebbe sostenersi soltanto in ipotesi di accertamento dei vizi lamentati in sede di impugnazione: ma tanto non può dirsi, a causa del riconoscimento di infondatezza di dette censure (di cui si è detto qui sopra).
Né appare sostenibile la tesi che l’approvazione del protocollo di intesa con la Provincia sia di competenza del consiglio comunale invece che della G.M. Il protocollo di intesa non pare, invero, assimilabile a una convenzione e agli altri strumenti similari per i quali l’art. 42, lettera c) del TUEL prevede la competenza del consiglio, trattandosi essenzialmente di accordi tra enti pubblici territoriali volti all’approntamento e gestione di servizi pubblici in comune.
5- Nemmeno può ritenersi fondato il secondo atto di motivi aggiunti. Non può, invero, ritenersi, come sostenuto dalla parte ricorrente, che i due progetti (definitivo ed esecutivo) debbano necessariamente coincidere in tutti i dettagli, dovendosi secondo il senso comune oltre che giuridico tollerarsi eventuali modifiche apportate al secondo rispetto al primo, allorché queste non lo stravolgano o ne mettano in discussione l’impostazione di fondo. Nel caso di specie tanto non appare sostenibile, essendosi soltanto eliminate le menzionate contro-strade laterali in un tratto del percorso, fermo restando il progetto nelle rimanenti parti. Tanto vale anche ed escludere la sussistenza dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento in relazione alle menzionate modifiche.
Quanto all’asserita genericità e incertezza del finanziamento, se ne è già detto, escludendo che possa parlarsi, nella fattispecie, di incertezza in tal senso, chiare essendo fin dall’origine le fonti del finanziamento.
Conclusivamente, per le considerazioni su esposte, il ricorso (con i successivi motivi aggiunti) si manifesta infondato e va, pertanto, rigettato.
Sussistono, tuttavia, motivi per compensare integralmente fra le parti le spese e onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Seconda Sezione, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa: 1) da atto alla rinuncia al ricorso di Fasolo Francesca; 2) lo rigetta nel merito.
Compensa le spese e competenze del giudizio fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, in Camera di Consiglio, il 5 marzo 2009.
Il Presidente L’Estensore
Il Segretario
DECRETO DEPOSITATO IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
Art. 26, L. 6/12/1971, n. 1034
così come modif. art. 9 L. 205/00
Il Direttore della Seconda Sezione
T.A.R. Veneto – II Sezione n.r.g. 463/2007
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it