Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I ricorrenti sono proprietari degli immobili che costituiscono il nucleo storico denominato "Cascina Malpensata", ricadente in parte in zona A "edifici isolati di antica formazione" ed in parte in zona E3 "livello fondamentale della pianura" del PRG di Osio Sotto e ricompreso nelle aree destinate all’estensione del PLIS (parco locale di interesse sovra comunale) del fiume Brembo.
Di particolare rilievo ambientale, nella zona, è la presenza del "Bosco dell’Itala" che il PGT del Comune prevede sia oggetto di potenziamento qualitativo e miglioramento della fruizione.
Proprio in ragione di ciò, secondo la costruzione di parte ricorrente, il progetto preliminare dello svincolo di collegamento tra la Pedemontana Lombarda e l’autostrada A4 aveva previsto la collocazione dello stesso interamente nel Comune di Brembate, con attraversamento dell’A4 in sottopasso, prescrivendo, nella progettazione definitiva, l’adozione di particolari attenzioni rispetto alla criticità rappresentata dalla zona di Osio Sotto e dovuta, tra l’altro, proprio all’interferenza sull’area del Bosco dell’Itala.
Ciononostante, secondo i proprietari della Cascina Malpensata, il progetto definitivo avrebbe illegittimamente previsto la traslazione dello svincolo dal Comune di Brembate proprio in corrispondenza del Bosco dell’Itala, eliminando l’attraversamento dell’autostrada A4 in sottopasso ed avvicinando notevolmente lo svincolo alla cascina stessa, con notevole aggravio dell’inquinamento acustico ed ambientale, nonché dell’impatto visivo.
A tutela della propria posizione giuridica, quindi, i proprietari hanno proposto il ricorso in esame, previa affermazione della competenza del TAR Brescia in ragione del fatto che gli effetti del progetto impugnati sarebbero solo quelli connessi alla realizzazione dello svincolo e non anche dell’intera opera e quindi radicati localmente, essendo rilevanti solo all’interno di un’area limitata e circoscrivibile.
Sono, perciò, state dedotte le seguenti censure:
1. violazione degli artt. 165 e ss. del d. lgs. 163/2006, delle prescrizioni dettate dal CIPE con delibera n. 77 del 29 marzo 2006, della delibera di G.R. n. VII/17643 del 21 maggio 2004 di parere positivo al progetto preliminare dell’autostrada Pedemontana, del documento di indirizzo adottato con delibera di G.R. n. VII/5259 del 22 giugno 2001, dell’accordo di programma del 19 febbraio 2007. Secondo il comma 7 dell’art. 165 del d. lgs. 163/2006, l’approvazione del progetto preliminare determina "l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa StatoRegione sulla sua localizzazione", con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 167, le varianti alla localizzazione possono essere disposte dal CIPE mediante una nuova rappresentazione grafica ovvero mediante una prescrizione predittiva.
Nella fattispecie, invece, sia la norma che tutti gli atti richiamati sarebbero stati violati a seguito dello stravolgimento della localizzazione dello svincolo ad opera di A.P.L. S.p.a.;
2. violazione delle prescrizioni dettate dal CIPE con delibera n. 77 del 29 marzo 2006, della delibera di G.R. n. VII/17643 del 21 maggio 2004 di parere positivo al progetto preliminare dell’autostrada Pedemontana, del documento di indirizzo adottato con delibera di G.R. n. VII/5259 del 22 giugno 2001, dell’accordo di programma del 19 febbraio 2007 e del PTCP della provincia di Bergamo, in quanto il mancato rispetto delle prescrizioni del CIPE avrebbe comportato una soluzione progettuale irrazionale e devastante sul piano ambientale, che sarebbe giustificata dal minor costo derivante dalla non realizzazione del sottopasso e dall’espropriazione di aree agricole in luogo di quelle edificabili site in Brembate. La scelta addotta dalla società concessionaria, inoltre, sarebbe anche priva di un’adeguata giustificazione, essendo stata la stessa limitata alla necessità di superare problemi di cantierizzazione e sarebbe stata, comunque, censurata da undici Comuni bergamaschi interessati dall’intervento, preoccupati dei profili di qualità ambientale;
3. violazione degli artt. 32 e 42 della Costituzione, della legge n. 447 del 26 ottobre 1995, del DPR n. 142 del 30 marzo 2004, del DPCM del 1 marzo 1991, del DPCM del 14 novembre 1997, del Decreto del Ministro dell’Ambiente del 16 marzo 1998 e del 29 novembre 2000, a causa dell’aggravamento del pregiudizio ambientalepaesaggistico, acustico e delle emissioni inquinanti conseguente alla nuova soluzione progettuale adottata. Quest’ultima, infatti, andrebbe a lambire il nucleo originario del Bosco Itala e ad intaccare aree agricole di particolare pregio, con tutta una serie di conseguenze negative sulla qualità ambientale evidenziate dall’analisi ambientale del 25 settembre 2009.
I ricorrenti hanno chiesto, quindi, l’annullamento dei provvedimenti impugnati e il risarcimento del danno subito per effetto della svalutazione del valore degli immobili di proprietà degli stessi, nonché del danno alla salute subito dai medesimi.
Nelle more del giudizio il CIPE (con deliberazione n. 97 del 6 novembre 2009) ha approvato il progetto definitivo con la previsione dello svincolo censurata, raccomandando di "ricostruire la connessione ecologica tra le aree che vengono separate dal passaggio di pedemontana e, in particolare, tra l’area del Bosco dell’Itala e le aree spondali in sinistra orografica del fiume Brembo". Tali prescrizioni sarebbero, però, secondo i ricorrenti, troppo generiche per poter garantire la grave devastazione ambientale che gli stessi vorrebbero evitare.
Oltre all’invalidità derivata della suddetta deliberazione del CIPE, nel proprio ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno, quindi, dedotto vizi propri di tale provvedimento ed in particolare:
4. violazione degli artt. 165 e ss. del d. lgs. 163/2006, carenza di motivazione, irragionevolezza e contraddittorietà, in quanto le prescrizioni di cui al progetto preliminare imponevano esclusivamente di migliorare il raggio di curvatura dello svincolo e non anche di traslarlo. Tale nuova soluzione sarebbe stata determinata da ragioni economiche del tutto estranee all’interesse pubblico e sarebbe comunque priva di qualsiasi motivazione: violazione, questa, tanto più grave quanto si consideri che, secondo parte ricorrente, la soluzione adottata sarebbe stata fortemente contrastata da undici Comuni bergamaschi, che ne avrebbe richiesto la modifica mediante reintegrazione del tracciato in galleria;
5. violazione degli artt. 32 e 42 della Costituzione, della legge n. 447 del 26 ottobre 1995, dell’art. 166 del d. lgs. 163/2006, del DPR n. 142 del 30 marzo 2004 e di tutta la normativa attuativa, in quanto non risulterebbe che nella redazione del progetto definitivo siano stati rispettati tutti gli adempimenti previsti e necessari ad una corretta valutazione dell’impatto.
Si è costituita in giudizio Concessioni Autostradali Lombarde s.p.a. (di seguito CAL), rappresentando una ricostruzione dei fatti ed in particolare uno svolgimento del procedimento attraverso cui si è addivenuti all’approvazione del censurato progetto definitivo diversa da quella operata da parte ricorrente.
Più precisamente essa ha chiarito che la nuova localizzazione dello svincolo di collegamento con la A4 è derivata dall’attuazione della prescrizione n. 88 contenuta nella deliberazione del CIPE di approvazione del progetto preliminare (n. 77/2006), con la quale si imponeva "l’approfondimento delle modifiche di tracciato schematizzate nelle tavole 11 e 12" e si evidenziava che: "il miglioramento del raggio di curvatura del tratto in sottopasso alla A4 consente di allontanarsi il più possibile dalla zona residenziale di Brembate. Inoltre nello sviluppo del progetto definitivo dovranno essere ricercate tutte le soluzioni atte a ridurre/evitare ulteriormente le interferenze con le zone residenziali di Brembate". A seguito di specifici approfondimenti sono state proposte cinque diverse soluzioni progettuali, nessuna delle quali, però, ha incontrato il parere favorevole unanime del Collegio di vigilanza composto dalla Provincia di Bergamo e dai Comuni interessati. È stata, quindi, elaborata la soluzione n. 5 bis, la quale ha incontrato il parere favorevole unanime del Collegio di Vigilanza nella seduta del 29 gennaio 2009 e solo dopo l’approvazione del consiglio comunale di Osio Sotto e la presa d’atto della conferma da parte del Collegio, la società Pedemontana ha fatto propria la soluzione stessa.
Quest’ultima è stata, quindi, assoggettata al procedimento di cui all’art. 167, comma 5 del d. lgs. 167/2006 e la sua adozione sarebbe intervenuta nel pieno rispetto della normativa in materia, della prescrizione n. 88 della delibera n. 77/2006 del CIPE, delle istanze di concertazione e condivisione territoriale, delle esigenze di tutela ambientale.
Ciò premesso CAL ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo, perché rivolto contro un atto endoprocedimentale, privo di autonoma efficacia lesiva, nonché l’infondatezza del ricorso per motivi aggiunti, non essendo ravvisabile alcuna violazione né del progetto preliminare, né degli indirizzi provenienti dalla Regione. In particolare la soluzione adottata, secondo CAL, ottimizza il raggio di curvatura e determina l’allontanamento dell’infrastruttura dalle zone residenziali di Brembate, come imposto dalla prescrizione n. 88 più volte citata, in ragione di una soluzione elaborata attraverso il puntuale procedimento di cui si è dato conto.
Il rispetto della vigente normativa in ordine a quest’ultimo escluderebbe ogni ulteriore possibilità per il giudice di entrare nel merito della scelta operata nell’ambito della discrezionalità che farebbe capo solo alla pubblica amministrazione.
Analoghe difese sono state spiegate dalla concessionaria A.P.L. s.p.a., secondo cui, data la sopra riportata ricostruzione dell’iter del procedimento, il ricorso risulta destituito di ogni fondamento nella parte in cui afferma che la localizzazione dello svincolo sarebbe frutto di una rettifica unilateralmente disposta dalla società stessa.
Per quanto attiene al profilo ambientale l’attenzione prestata allo stesso sarebbe desumibile anche dal sistema di interventi e implementazione della componente vegetazionale esistente e alle opere di deframmentazione delle grandi aree intercluse predisposto con finalità di riconnessione ecologica e riqualificazione paesaggistica del territorio di pregio, nonché dalla precisa indagine condotta su tutti i profili ambientali interessati.
Anche la Regione, per quanto di specifica competenza, ha evidenziato come la soluzione tecnica censurata sia frutto di un procedimento in cui è stato grande lo sforzo di ogni soggetto coinvolto per non trascurare alcuna realtà locale.
Circa il profilo ambientale essa ha richiamato il precedente di questo Tribunale (sentenza 432/2010) secondo cui risulta dirimente il fatto che nel procedimento sia stata coinvolta l’autorità preposta alla conservazione dell’ambiente e questa abbia espresso, come nel caso di specie, parere favorevole. A tale proposito ha sottolineato come il Bosco dell’Itala non rientri fra le aree protette e non sia assoggettato al vincolo di cui all’art. 142, comma 1, lett. f) del d. lgs. 42/2004, bensì ad un vincolo espressione esclusivamente della pianificazione urbanistica.
Essa, peraltro, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso perché i ricorrenti non avrebbero dimostrato quale sarebbe il loro interesse differenziato all’annullamento degli atti impugnati, non essendo sufficiente ad integrare il presupposto la generica vicinitas. Essi, inoltre, avrebbero impropriamente presentato un ricorso cumulativo, pur non essendo dimostrata l’assenza di interessi in conflitto.
Numerose eccezioni di inammissibilità sono state formulate anche dalla difesa erariale (CIPE e Ministero delle Infrastrutture), in ragione del fatto che pare potersi desumere una posizione differenziata almeno per uno dei quattro ricorrenti, che non risiede nella cascina, che il ricorso introduttivo aveva ad oggetto un atto endoprocedimentale e nel ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente si è limitata a dedurre un’ipotesi di invalidità derivata, limitandosi a trascrivere i motivi di ricorso.
L’inammissibilità deriverebbe, inoltre, dalla mancata specifica impugnazione delle affermazioni della Commissione VIA che sono state fatte proprie, secondo il metodo della motivazione per relationem, dal CIPE che aveva specificamente imposto prescrizioni rispetto alle quali la contestata soluzione progettuale si configura come attuativa: ne deriva l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione delle prescrizioni imposte dal CIPE.
Alle conclusioni in tal senso formulate dalle parti resistenti, in vista della pubblica udienza, ha replicato parte ricorrente, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza, fissata per il 30 marzo 2011, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Con il ricorso introduttivo e il successivo ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti, proprietari di terreni limitrofi all’area interessata dalla realizzazione dello svincolo di connessione tra la Pedemontana e la A4, hanno censurato gli atti che hanno condotto all’approvazione del progetto definitivo di suddetta opera.
Preliminarmente deve essere affermata la competenza di questo Tribunale, in quanto i ricorrenti si dolgono non della illegittimità della realizzazione dell’opera nel suo complesso considerata, ma di uno specifico aspetto dell’opera stessa (il suddetto svincolo) le cui modalità di realizzazione incidono a livello esclusivamente locale. In altre parole i ricorrenti non tendono a bloccare la realizzazione dell’opera strategica, ma la realizzazione di un particolare della stessa secondo modalità che sono ritenute lesive delle situazioni giuridiche soggettive facenti capo agli stessi, in quanto diverse da quelle previste nel progetto preliminare.
Accertata la competenza alla pronuncia, il Collegio ritiene di dover, ancora in via preliminare ed in rito, dichiarare l’inammissibilità del ricorso introduttivo, in quanto rivolto contro un atto endoprocedimentale, privo di autonoma efficacia lesiva, ancorchè tale rigorosa applicazione del principio della necessità della sussistenza di un interesse concreto ed attuale alla pronuncia, rivesta invero scarsa rilevanza, atteso che le doglianze sono state integralmente riproposto in relazione all’atto effettivamente lesivo rappresentato dalla successiva approvazione del progetto definitivo.
Dalle ulteriori eccezioni di inammissibilità si può prescindere, in ragione dell’infondatezza del ricorso per motivi aggiunti, non senza aver precisato che, al di là dello specifico profilo formale dedotto dalla difesa erariale, in quest’ultimo debbono ritenersi riproposte tutte le censure introdotte con riferimento agli atti endoprocedimentali che hanno condotto all’approvazione del progetto definitivo.
Quest’ultimo è censurato dai ricorrenti nella parte in cui, con riferimento alla realizzazione dello svincolo di collegamento con la A4, approva quella che è stata definita "la soluzione 5 bis", la quale "prevede un allontanamento dello svincolo dalle zone residenziali di Brembate, dagli abitati di Osio Sotto e trasla la barriera ad Ovest del Bosco dell’Itala verso il Brembo, garantendo comunque uno svincolo di interconnessione con la A4 in grado di servire tutte le direzioni così come previsto dalla delibera regionale e dal CIPE. La soluzione in argomento produce una compattazione del sistema di svincolo e barriera migliorando l’inserimento territoriale e riducendo il consumo di suolo".
Essa ha incontrato il parere favorevole unanime del Collegio di Vigilanza e quello del Consiglio comunale di Osio Sotto, ma, nonostante la sua adozione fosse preordinata all’attuazione della prescrizione n. 88 del progetto preliminare, richiedendo la realizzazione di opere in parte esterne al corridoio individuato ai fini della localizzazione con il progetto preliminare, la scelta della stessa ha comportato l’attivazione del procedimento di cui all’art. 167, il cui comma 5 prevede che: "Il soggetto aggiudicatore ha facoltà di avviare la procedura di localizzazione dell’opera e di valutazione di impatto ambientale sulla scorta del progetto definitivo, anche indipendentemente dalla redazione e dalla approvazione del progetto preliminare; in tal caso il progetto definitivo è istruito e approvato, anche ai predetti fini, con le modalità e nei tempi previsti dall’articolo 166. I Presidenti delle regioni e province autonome interessate si pronunciano, sentiti i Comuni nel cui territorio si realizza l’opera. Il progetto definitivo è integrato dagli elementi previsti per il progetto preliminare. L’approvazione del progetto comporta l’apposizione del vincolo espropriativo e la contestuale dichiarazione di pubblica utilità".
Conseguentemente, gli enti territoriali interessati sono stati invitati ad esprimere le proprie valutazioni ed è stata effettuata la comunicazione di avvio della procedura di impatto ambientale.
La Regione Lombardia, per parte sua, con delibera VIII/090542 del 27 maggio 2009 ha espresso parere favorevole sul progetto definitivo, dando atto dell’unanimità dei consensi che la soluzione progettuale in questione aveva ottenuto in sede di Collegio di Vigilanza allargato ai Comuni territorialmente interessati.
La commissione speciale VIA, nel dare atto della natura attuativa della prescrizione n. 88 citata della soluzione sottoposta al suo esame, ne ha effettuato l’"analisi ambientale e criticità", con riferimento alle componenti atmosfera, ambiente idrico, suolo e sottosuolo, salute pubblica e paesaggio e ne ha verificato la conformità e coerenza alle prescrizioni del CIPE. Evidenziato, quindi, come la stessa abbia consentito di allontanarsi dalle zone residenziali di Brembate a sud dell’A4 e di attuare significative opere di mitigazione e compensazione, consentendo di salvaguardare il bosco dell’Itala, ha espresso parere favorevole.
Il CIPE, preso atto dell’approfondita istruttoria compiuta ha, quindi, approvato il progetto, facendo propria la soluzione così elaborata; il tutto tenendo conto, mediante prescrizioni e/o raccomandazioni, anche del parere espresso dalla Regione e della cui mancata considerazione si lamentano i ricorrenti.
Tutto quanto sin qui rappresentato evidenzia il rispetto delle prescrizioni di legge e l’assenza di cause di illogicità, irragionevolezza e sproporzione che escludono la possibilità per il giudice amministrativo di entrare nel merito delle scelte tecniche operate dall’Amministrazione nella localizzazione dell’opera pubblica, sottratte alla sua cognizione in quanto attinenti alla sfera della discrezionalità amministrativa.
Nemmeno sotto il profilo ambientale appare possibile ravvisare la dedotta illegittimità, tenuto conto che l’apposita commissione speciale per la VIA si è puntualmente espressa in senso favorevole su ognuna delle componenti ambientali valutate, anche alla luce delle imponenti misure di compensazione e mitigazione ambientale previste nel progetto stesso.
Queste ultime risultano fare parte di un sistema di interventi e implementazione della componente vegetazionale esistente e alle opere di deframmentazione delle grandi aree intercluse, predisposto con finalità di riconnessione ecologica e riqualificazione paesaggistica del territorio di pregio, perseguite anche mediante il rifacimento di estese formazioni lineari che caratterizzano i terrazzi e la loro integrazione con nuove fasce arboree ripariali che tendono a garantire la continuità ecologica vegetazionale, nonché la realizzazione di un sottopasso stradale di deframmentazione faunistica e ciclopedonale per il collegamento delle aree a ovest al fiume Brembo.
Per quanto attiene, nello specifico, alla particolare situazione della cascina Malpensata, l’esame della documentazione depositata dimostra come, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso e sebbene la evidenziata prossimità ad una zona a vocazione industriale, la stessa sia stata considerata come insieme di edifici residenziali e pertanto oggetto di rilievi fonometrici mediante l’installazione di un apposito ricevitore che ha permesso di effettuare rilevamenti acustici di tipo spot, i risultati dei quali hanno condotto alla progettazione di interventi di mitigazione acustica necessari al rispetto dei limiti di immissione di rumore fissati per legge (installazione di una barriera fonoassorbente e sostituzione degli infissi), i quali dovrebbero garantire incrementi acustici molto modesti.
Sotto il profilo della salute pubblica, innegabile il contributo inquinante dell’opera, ritenuto significativo, ma non preoccupante, appare rilevante come sia stato affermato e non smentito, da controparte, che lo spostamento dello svincolo come progettato comporterà una riduzione dei valori massimi localizzati in corrispondenza degli abitati del Comune di Brembate, mentre le aree su cui si registrano gli aumenti delle concentrazioni riguardano zone industriali scarsamente abitate.
Il rigetto del ricorso comporta, conseguentemente, anche quello della domanda risarcitoria collegata. Rispetto a quest’ultima si deve dare atto, però, della circostanza per cui, nello specifico, non solo non appare ravvisabile una condotta lesiva antigiuridica, ma nemmeno risulta provata l’effettiva sussistenza del danno, solo genericamente dedotto, peraltro con riferimento ad eventi futuri ed incerti.
Le spese del giudizio seguono l’ordinaria regola della soccombenza e debbono, pertanto, essere poste a carico dei ricorrenti e a favore delle parti resistenti, considerando, peraltro, come soggetto unico tutte le Amministrazioni (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, C.I.P.E. e A.N.A.S. s.p.a) unitariamente rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo e respinge il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio che essi corrisponderanno, a ciascuna delle quattro parti resistenti costituite come sopra individuate, la somma di Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), per un totale di Euro 10.000,00 (diecimila/00), oltre ad IVA e C.P.A., in quanto dovuti, nonché rimborso forfetario delle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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