Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 15 ottobre 2004, depositato il 21 ottobre 2004 e iscritto al n. 99 nel registro ricorsi del 2004, ha impugnato gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121, secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.
2. – Il Governo impugna, innanzi tutto, l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria. La prima di queste disposizioni prevede che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”. La seconda, invece, prevede che la Regione, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di consultazione popolare”.
Secondo il ricorrente tali disposizioni contrasterebbero, innanzi tutto, con l’art. 48 della Costituzione, ai sensi del quale lo status di elettore andrebbe riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini. A questo riguardo l’Avvocatura dello Stato aggiunge che solo la legge statale potrebbe validamente riconoscere il diritto di voto. In secondo luogo, ad essere violato risulterebbe anche l’art. 1 Cost., dal momento che tale norma, individuando nel popolo il soggetto detentore della sovranità, farebbe implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si sostanzia l’esercizio della sovranità. Ancora, le disposizioni impugnate violerebbero anche l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, che attribuiscono allo Stato la competenza esclusiva in relazione alle materie degli organi dello Stato e delle relative leggi elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane.
A risultare violato, inoltre, sarebbe anche l’art. 122, primo comma della Costituzione, ove si ritenesse che nel “sistema di elezione” degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche le definizione del relativo corpo elettorale. Infine, nel ricorso si afferma che la disposizione della delibera statutaria impugnata contrasterebbe con l’art. 121, secondo comma della Costituzione, in quanto vincolerebbe il Consiglio regionale a fare proposte di legge alle Camere nelle materie diverse da quelle affidate alla competenza delle Regioni, mentre l’esercizio di detto potere non potrebbe essere in alcun modo vincolato dallo statuto.
3. – Viene impugnato anche l’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che prevede che la Regione, nell’ambito delle materie di propria competenza, provveda direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”. Ciò determinerebbe la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di politica estera e rapporti internazionali dello Stato stesso, in quanto la disposizione censurata, per l’esercizio della prevista facoltà, non porrebbe “la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano entrati internazionalmente in vigore”. Inoltre, la generica previsione che la Regione debba uniformarsi alle “norme di procedura previste dalla legge” la renderebbe contrastante con l’art. 117, quinto comma, Cost., in quanto avrebbe dovuto essere precisato che questa legge dovesse essere statale.
4. – Sono anche censurati gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria.
La prima di queste disposizioni prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico, indetta dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale, i quali dovranno inoltre essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie.
Tale previsione, ad avviso del ricorrente, contrasterebbe innanzi tutto con l’art. 97 Cost., poiché comporterebbe aggravi procedurali non coerenti con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione. In secondo luogo, l’obbligo di motivazione violerebbe “i principî in tema di attività normativa e principalmente quello dell’irrilevanza della motivazione della norma”.
La seconda delle due disposizioni considerate prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento legislativo per “tutte le associazioni” che ne facciano richiesta. Ciò determinerebbe, secondo l’Avvocatura generale, la violazione dell’art. 121 della Costituzione e contrasterebbe anche con altre disposizioni della medesima delibera statutaria, secondo le quali il Consiglio regionale è organo della “rappresentanza democratica” regionale nel quale si sviluppa “il libero confronto democratico tra maggioranza e opposizioni”, poiché la norma in oggetto produrrebbe una “alterazione” del “sistema di democrazia rappresentativa” e del ruolo dei partiti politici che operano legittimamente nelle assemblee legislative.
5. – Viene impugnato anche l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito delle proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della Costituzione, definendo finalità e durata dell’affidamento”: tale disposizione, anzitutto, contrasterebbe con l’art. 114 della Costituzione, in quanto menomerebbe l’autonomia degli enti locali. Inoltre, violerebbe l’art. 118 della Costituzione, in quanto quest’ultimo impedirebbe di “affidare temporaneamente” le funzioni amministrative, in particolar modo ad enti – quali i comuni, le province e le città metropolitane – che di esse sono qualificati come “titolari”.
6. – Nel ricorso viene inoltre contestata la legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone che l’Assemblea legislativa individui, “in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato”, le funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna: ciò, secondo l’Avvocatura dello Stato, contrasterebbe con quanto previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.
7. – Anche l’art. 28, comma 2, della delibera statutaria – il quale prevede che “l’Assemblea (…) discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione (…)” – è oggetto di impugnazione. La legittimità costituzionale di tale disposizione è contestata in quanto quest’ultima, pur non contenendo alcuna indicazione circa le conseguenze della mancata approvazione del programma, menomerebbe “di per sé la legittimazione ed il ruolo del Presidente”. Ciò non risulterebbe «coerente con l’elezione diretta del Presidente (…), in quanto la prevista approvazione consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo (…), in relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale».
Da ciò l’affermata violazione del canone della “armonia con la Costituzione”.
8. – Sarebbe costituzionalmente illegittimo, inoltre, l’art. 45, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere regionale. Tale disposizione violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione, che dispone che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta nonché dei consiglieri regionali devono essere disciplinati dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
9. – Viene impugnato anche l’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini l’esecuzione dei regolamenti comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”. Tale norma, «omettendo di riferirsi al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo», violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione.
10. – Da ultimo, secondo il ricorrente, sarebbe costituzionalmente illegittimo anche l’art. 63, comma 3, della delibera statutaria, il quale prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai principî costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva. Ciò violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e dei suoi aspetti fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in quanto rientranti nella materia ‘ordinamento civile’».
11. – La Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio con atto depositato il 25 ottobre 2004, nel quale si limita a richiedere che la Corte costituzionale respinga il ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato, in prossimità dell’udienza, ha depositato una memoria in cui, ribadendo che tutte le censure mosse avverso la propria delibera statutaria sarebbero prive di fondamento, svolge le proprie argomentazioni al riguardo.
Le questioni concernenti gli articoli 2 e 15 – che, secondo il ricorso del Governo prevederebbero il riconoscimento del diritto di voto agli stranieri – sarebbero infondate, in quanto non terrebbero conto della limitazione generale posta dalle stesse norme impugnate attraverso l’espressione “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”.
Quanto in particolare all’art. 15 della deliberazione statutaria, la difesa regionale osserva che sarebbe già possibile e legittima una sua parziale attuazione legislativa, poiché la Regione avrebbe già la facoltà di disciplinare il referendum consultivo su provvedimenti regionali, e con riguardo a questi sarebbero ipotizzabili modalità di voto tali da distinguere il voto dei cittadini elettori da “quello delle altre classi di popolazione consultate”. Sarebbe inoltre pacifico che lo statuto regionale non conferirebbe né consentirebbe il conferimento agli immigrati della qualifica di “elettore”, ma solo di “prendere parte a procedure per le quali, appunto, tale qualifica generale non sia costituzionalmente necessaria”.
Infondate sarebbero le censure concernenti la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, dal momento che le norme statutarie impugnate non si applicherebbero ad alcun organo statale, né si riferirebbero alle procedure elettorali di Comuni, province e città metropolitane. Inesistente sarebbe inoltre l’asserito contrasto con l’art. 122, primo comma, della Costituzione, poiché tale censura potrebbe riferirsi solo all’art. 2 dello statuto, che però avrebbe carattere di norma programmatica in quanto fisserebbe semplicemente un obiettivo e non autorizzerebbe affatto una attuazione illegittima.
12. – Con riferimento alle censure relative all’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, la difesa regionale osserva come la disposizione, nel fare riferimento agli accordi “stipulati”, abbia inteso riferirsi a quelli “conclusi ed efficaci”. Tale significato sarebbe confermato dal richiamo, contenuto nello stesso articolo, alle norme di procedura previste dalla legge, nel cui rispetto dovrebbe avvenire l’esecuzione degli accordi. Questa legge sarebbe sicuramente quella statale, e non già quella regionale, come sostenuto nel ricorso del Governo, dal momento che ove la delibera statutaria avesse voluto riferirsi alla legge regionale lo avrebbe detto espressamente.
13. – Quanto alle censure aventi ad oggetto gli artt. 17 e 19 della delibera statutaria, la Regione sostiene che l’istruttoria pubblica per la formazione degli atti normativi o amministrativi di carattere generale, nonché l’obbligo di motivazione costituirebbero non già violazioni, ma modalità di attuazione dell’art. 97 Cost., per di più già sperimentati a livello regionale. Istituti del genere sarebbero ben noti sia alla tradizione di altri Paesi che al sistema italiano, ove è contemplato l’istituto dell’inchiesta pubblica; né sarebbe da trascurare quanto già previsto da alcune leggi regionali.
Anche la previsione del dovere di motivazione, come dovere di tener conto degli esiti dell’istruttoria pubblica, non sarebbe affatto irragionevole; ciò sarebbe confermato anche da analoga previsione generalizzata nei trattati europei.
Infondata sarebbe, ancora, l’asserita violazione di alcune disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L’art. 3 di tale legge, infatti, non vieterebbe la motivazione per gli atti normativi e amministrativi generali, ma si limiterebbe a non renderla obbligatoria. L’art. 13, d’altra parte, non proibirebbe forme di partecipazione o di programmazione in relazione agli atti normativi e amministrativi generali. E ciò a prescindere dal fatto che comunque tale legge non sarebbe idonea a fungere da parametro di legittimità costituzionale dello statuto regionale.
Analoghe considerazioni varrebbero con riferimento alle censure relative all’art. 19 della delibera statutaria, il quale porrebbe regole obiettive per assicurare “un confronto con i portatori dei diversi interessi sociali”.
14. – La censura rivolta contro l’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, nella parte in cui prevede il conferimento di funzioni agli enti locali, predeterminandone la durata, si baserebbe su un fraintendimento: infatti non si disporrebbe che la Regione debba conferire le funzioni con durata limitata, ma semplicemente si manterrebbe “alla legge regionale la possibilità di farlo, quando l’oggetto e le circostanze lo richiedano”, conformemente ai principî affermati dall’art. 118 della Costituzione.
15. – Quanto all’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, impugnato in relazione all’art 117, secondo comma, lettera p), Cost., sarebbe “palese” l’inesistenza di alcuna invasione delle competenze statali, dal momento che la norma statutaria prevederebbe espressamente che tanto la delimitazione dell’area metropolitana di Bologna, quanto la individuazione delle funzioni della Città metropolitana debbano avvenire in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato. Dunque, “la Regione individuerà le funzioni degli enti locali per quanto di sua competenza”.
16. – Le censure rivolte nei confronti dell’art. 28, comma 2, della delibera impugnata, che dispone che l’Assemblea discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione, atterrebbero al merito delle scelte statutarie in relazione alla forma di governo e non indicherebbero quale specifica norma costituzionale sarebbe stata violata.
In ogni caso l’art. 28 individuerebbe il punto di equilibrio, nel rispetto dell’art. 126 della Costituzione, tra due organi, il Presidente della Giunta e il Consiglio, entrambi di investitura popolare. L’omessa previsione delle conseguenze istituzionali della mancata approvazione del programma di governo, sarebbe giustificata dal fatto che esse sarebbero del tutto assenti. La difesa regionale osserva, inoltre, che disposizioni analoghe sarebbero contenute nel testo unico degli enti locali, nonché in alcuni statuti comunali.
17. – Con riferimento ai motivi di impugnazione dell’art. 45, comma 2, che stabilisce l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere regionale, la Regione ne afferma l’infondatezza, dal momento che la disposizione non atterrebbe alla materia elettorale, ma alla definizione della forma di governo regionale, specificamente affidata alle determinazioni statutarie. Diversa sarebbe la ratio delle incompatibilità “esterne” – quale, ad esempio, quella tra appartenenza al Consiglio o alla Giunta regionale e appartenenza al Parlamento – che avrebbero la funzione di garantire l’effettività e l’imparzialità dello svolgimento della funzione, e quella delle incompatibilità “interne” – quale appunto quella prevista dalla norma censurata – le quali atterrebbero al modo di conformare i rapporti tra gli organi fondamentali della Regione. La scelta su tale conformazione sarebbe riservata alla Regione e lo statuto costituirebbe la fonte più adatta a compierla.
18. – L’impugnazione dell’art. 49, comma 2, secondo la Regione Emilia-Romagna, sarebbe il frutto di una errata interpretazione: la disposizione, infatti, non riguarderebbe i rapporti tra fonti regionali e le leggi statali, bensì i rapporti tra legge e regolamento regionale, al fine di dare attuazione ai regolamenti comunitari, consentendo alla legge regionale di affidare alla potestà regolamentare la disciplina attuativa eventualmente necessaria.
19. – Infine, infondati sarebbero anche i motivi di impugnazione riferiti all’art. 62, comma 3, dal momento che tale disposizione non abiliterebbe la legge regionale ad interferire sul “rapporto di lavoro nei suoi aspetti di rapporto di diritto civile”. Lo statuto lascerebbe infatti impregiudicato il problema dei limiti entro cui la legge regionale possa intervenire a disciplinare il rapporto di lavoro.
20. – Anche l’Avvocatura dello Stato, in prossimità dell’udienza ha presentato un’ampia memoria, nella quale si limita a ribadire analiticamente i rilievi di costituzionalità sollevati nel ricorso introduttivo.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 2, comma 1, lettera f); 15, comma 1; 13, comma 1, lettera a); 17; 19; 24, comma 4; 26, comma 3; 28, comma 2; 45, comma 2; 49, comma 2; 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004, per violazione degli articoli 1; 3; 48; 49; 97; 114; 123; 117, secondo comma, lettere a), f), l), p); 117, terzo comma; 117, quinto comma, anche in relazione all’art. 6, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); 118, primo e secondo comma; 121, secondo comma; 122, primo comma; 123; 126; 138 della Costituzione.
In particolare l’art. 2, comma 1, lettera f), e l’art. 15, comma 1, della delibera statutaria, nella parte in cui prevedono, rispettivamente, che la Regione assicuri, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”, e che la Regione, “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, riconosce e garantisce a tutti coloro che risiedono in un comune del territorio regionale i diritti di partecipazione contemplati nel presente Titolo, ivi compreso il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di consultazione popolare”, violerebbero: a) l’art. 48 della Costituzione, in quanto lo status di elettore andrebbe riconosciuto solo ed esclusivamente ai cittadini; b) l’art. 1 della Costituzione, dal momento che tale norma farebbe implicito riferimento al concetto di cittadinanza, requisito necessario per esercitare quei diritti nei quali si sostanzia l’esercizio della sovranità; c) l’art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, in quanto contrasterebbero con l’attribuzione al legislatore statale della competenza esclusiva in relazione agli organi dello Stato e alle relative leggi elettorali, nonché in materia di legislazione elettorale di Comuni, Province e Città metropolitane; d) l’art. 122, primo comma, della Costituzione, ove si ritenesse che nel “sistema di elezione” degli organi rappresentativi regionali sia ricompresa anche la definizione del relativo corpo elettorale; e) l’art. 121, secondo comma, della Costituzione, in quanto vincolerebbe il Consiglio regionale nella sua possibilità di fare proposte di legge alle Camere, mentre l’esercizio di detto potere non potrebbe essere in alcun modo vincolato dallo statuto.
L’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria, che prevede che la Regione, nell’ambito delle materie di propria competenza, provvede direttamente all’esecuzione degli accordi internazionali stipulati dallo Stato, nel “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, in quanto “per l’esercizio della prevista facoltà non pone la condizione che gli accordi siano stati previamente ratificati e siano entrati internazionalmente in vigore”; contrasterebbe inoltre con l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, in quanto non specificherebbe che la legge contenente le norme procedurali alle quali la Regione deve uniformarsi deve essere una legge statale.
L’art. 17 della delibera statutaria, che prevede la possibilità di una istruttoria in forma di contraddittorio pubblico, indetta dalla Assemblea legislativa, alla quale possono prendere parte anche “associazioni, comitati e gruppi di cittadini portatori di un interesse a carattere non individuale”, per la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale, i quali dovranno poi essere motivati con riferimento alle risultanze istruttorie, violerebbe l’art. 97 della Costituzione, nella misura in cui comporterebbe aggravi procedurali non coerenti con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
L’art. 19 della delibera statutaria, che prevede un “diritto di partecipazione” al procedimento legislativo in capo a “tutte le associazioni” che ne facciano richiesta, violerebbe: l’art. 121 della Costituzione, e il principio di autonomia del Consiglio regionale ivi sancito; il “principio di coerenza” di cui all’art. 3 della Costituzione, in quanto non sarebbe conforme al sistema di democrazia rappresentativa realizzato dalle altre disposizioni della medesima delibera statutaria; l’art. 1, secondo comma e l’art. 49 Cost., “il quale ultimo presuppone che i fattori di politica generale (…) costituiti dai partiti siano sottesi nel funzionamento delle assemblee legislative”.
L’art. 24, comma 4, della delibera statutaria, il quale prevede che “la Regione, nell’ambito delle proprie competenze, disciplina le modalità di conferimento agli enti locali di quanto previsto dall’art. 118 della Costituzione, definendo finalità e durata dell’affidamento”, violerebbe l’art. 114 della Costituzione, in quanto menomerebbe l’autonomia degli enti locali e l’art. 118 della Costituzione. Quest’ultima disposizione impedirebbe infatti di “affidare temporaneamente” dette funzioni, in particolar modo ad enti, quali i Comuni, le Province e le Città metropolitane, che di esse sono qualificati come “titolari”.
L’art. 26, comma 3, della delibera statutaria, il quale dispone che l’Assemblea legislativa individua, “in conformità con la disciplina stabilita dalla legge dello Stato”, le funzioni della Città metropolitana dell’area di Bologna, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, “che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.
L’art. 28, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che “l’Assemblea (…) discute e approva il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione (…)”, violerebbe il canone di “armonia con la Costituzione”, in quanto la prevista approvazione consiliare del programma di governo instaurerebbe “irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo (…), in relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario con il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale”.
L’art. 45, comma 2, della delibera statutaria, nella parte in cui stabilisce l’incompatibilità della carica di assessore con quella di consigliere regionale, violerebbe l’art. 122, primo comma, della Costituzione, in quanto tale norma dispone che i casi di incompatibilità dei componenti della Giunta nonché dei consiglieri regionali devono essere disciplinati dalla legge regionale nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
L’art. 49, comma 2, della delibera statutaria, il quale prevede che la Giunta disciplini l’esecuzione dei regolamenti comunitari “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, violerebbe l’art. 117, quinto comma, della Costituzione, poiché ometterebbe “di riferirsi al necessario rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato”.
L’art. 62, comma 3, della delibera statutaria, che prevede una disciplina regionale del rapporto di lavoro del personale regionale, in conformità ai principi costituzionali e secondo quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in quanto porrebbe «una disciplina sostanziale del rapporto di lavoro e dei suoi aspetti fondamentali: temi, questi, da ritenersi affidati alla competenza esclusiva statale in quanto rientranti nella materia “ordinamento civile».
2. – Occorre dichiarare la inammissibilità delle censure relative all’art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”.
Va ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 – ivi compreso quello della Regione Emilia-Romagna – si rinvengono assai spesso indicazioni di obiettivi prioritari dell’attività regionale ed anche in quel tempo si posero problemi di costituzionalità di tali indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria ad incidere su materie anche eccedenti la sfera di attribuzione regionale. Al riguardo, dopo aver riconosciuto la possibilità di distinguere tra un contenuto “necessario” ed un contenuto “eventuale” dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si è ritenuto che la formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse principalmente la funzione di legittimare la Regione come ente esponenziale della collettività regionale e del complesso dei relativi interessi ed aspettative. Tali interessi possono essere adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l’esercizio della competenza legislativa ed amministrativa, ma anche avvalendosi dei vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da leggi statali, di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di proposta, e così via, esercitabili, in via formale ed informale, al fine di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della collettività stessa. In questo senso si è espressa questa Corte, affermando che l’adempimento di una serie di compiti fondamentali “legittima, dunque, una presenza politica della regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate nell’articolo 117 Cost. e si proiettano al di là dei confini territoriali della regione medesima” (sentenza n. 829 del 1988).
Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante nel momento presente, ai fini «dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo» (sentenza n. 2 del 2004); contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di finalità da perseguire.
Ma la citata sentenza ha rilevato come sia opinabile la “misura dell’efficacia giuridica” di tali proclamazioni; tale dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto.
D’altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non possono certo essere assimilate alle c.d. norme programmatiche della Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati generalmente riconosciuti non solo un valore programmatico nei confronti della futura disciplina legislativa, ma sopratutto una funzione di integrazione e di interpretazione delle norme vigenti. Qui però non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di fonti regionali “a competenza riservata e specializzata”, cioè di statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti, debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principî tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003).
Dalle premesse appena formulate sul carattere non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di questo tipo deriva che esse esplicano una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa. Nel caso in esame, una enunciazione siffatta si rinviene proprio nell’art. 2, comma 1, lettera f), della delibera statutaria impugnata, nella parte in cui la Regione si pone l’obiettivo di assicurare “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti”; tale disposizione non comporta né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, né fonda esercizio di poteri regionali. Va così dichiarata inammissibile, per inidoneità lesiva della disposizione impugnata, la censura avverso la denunciata proposizione della deliberazione statutaria.
3. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 13, comma 1, lettera a), non sono fondate.
La disposizione impugnata, pur molto sintetica, appare agevolmente interpretabile in modo conforme al sistema costituzionale: il riferimento all’attuazione degli accordi internazionali “stipulati” dallo Stato e non anche “ratificati” non potrebbe certo legittimare un’esecuzione da parte regionale prima della ratifica che fosse necessaria ai sensi dell’articolo 80 della Costituzione, anche perché in tal caso l’accordo internazionale è certamente privo di efficacia per l’ordinamento italiano.
D’altra parte, una formula come quella utilizzata appunto nell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria può riferirsi anche all’ attuazione di accordi internazionali stipulati in forma semplificata e che intervengano in materia regionale, restando ovviamente fermi i poteri statali di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione.
Al tempo stesso, l’affermato “rispetto delle norme di procedura previste dalla legge”, non può che essere interpretato, sia in base al tenore letterale, sia in base ad una lettura conforme al dettato costituzionale, che come riferito alle “norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato” di cui all’art. 117, quinto comma, della Costituzione; e ciò prima ancora della considerazione delle argomentazioni formali portate dalla difesa regionale, secondo la quale la menzione di una legge nel testo statutario impugnato si riferirebbe alla legge dello Stato.
4. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 15, comma 1, non sono fondate.
A differenza dell’art. 2, comma 1, lettera f), di cui al precedente punto 2, l’art. 15, comma 1, si configura come una norma relativa ad un ambito di sicura competenza regionale (“diritti di partecipazione”), che la Regione potrà esercitare “nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute”.
Quest’ultima espressione della disposizione impugnata manifesta con chiarezza l’insussistenza di una attuale pretesa della Regione di intervenire nella materia delle elezioni statali, regionali e locali, riconoscendo il diritto di voto a soggetti estranei a quelli definiti dalla legislazione statale, od inserendo soggetti di questo tipo in procedure che incidono sulla composizione delle assemblee rappresentative o sui loro atti. Al tempo stesso, invece, resta nell’area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana.
Appare significativo, ad esempio, che nella medesima deliberazione statutaria sia individuabile un’esplicita disposizione in tal senso nell’art. 21, comma 1, lettera a) (non impugnato dal Governo), poiché si attribuisce il diritto di proposta relativo a referendum consultivi anzitutto a “ottantamila residenti nei Comuni della nostra Regione”. E ciò analogamente a quanto già previsto a livello degli enti locali per ciò che riguarda le “circoscrizioni di decentramento comunale” (cfr. art. 17 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
Questa materia dovrà comunque trovare regolamentazione in leggi regionali, soggette anche al sindacato di questa Corte.
5. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 17 sono infondate.
La previsione che “nei procedimenti riguardanti la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale, l’adozione del provvedimento finale può essere preceduta da istruttoria pubblica” rappresenta l’inserimento anche a livello statutario di istituti già sperimentati e funzionanti, anche in alcune delle maggiori democrazie contemporanee. Infondati sono quindi i rilievi sollevati nel ricorso governativo, che muovono da una pretesa violazione dei canoni di buona amministrazione per gli atti di natura amministrativa, o della riserva del potere legislativo al Consiglio regionale per gli atti legislativi: questi istituti, infatti, non sono certo finalizzati ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l’attività degli organi della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche. D’altra parte, a riprova della preminenza dell’interesse pubblico all’efficace funzionamento delle istituzioni legislative ed amministrative, il quarto comma dello stesso art. 17 impugnato affida alla legge regionale la regolamentazione delle “modalità di attuazione dell’istruttoria pubblica, stabilendo i termini per la conclusione delle singole fasi e dell’intero procedimento”.
Né, tanto meno, è condivisibile l’opinione che il giusto riconoscimento per il ruolo fondamentale delle forze politiche che animano gli organi rappresentativi possa essere contraddetto dal riconoscimento di alcune limitate e trasparenti procedure di consultazione da parte degli organi regionali dei soggetti sociali od economici su alcuni oggetti di cui siano particolarmente esperti.
Quanto ai rilievi relativi al fatto che in tal caso “il provvedimento finale è motivato con riferimento alle risultanze istruttorie”, anche volendosi in questa sede prescindere dalla contestabile configurabilità della legge sul procedimento amministrativo come parametro di costituzionalità, basta considerare che l’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), non impone, ma certo non vieta, la motivazione degli atti normativi; ed in ogni caso – come ben noto – la motivazione degli atti amministrativi generali, nonché di quelli legislativi è la regola nell’ordinamento comunitario: sembra pertanto evidente che la fonte statutaria di una Regione possa operare proprie scelte in questa direzione.
6. – Non sono fondate le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 19, concernenti le modalità di consultazione da parte degli organi consiliari dei soggetti associativi “le cui finalità siano improntate a scopi di interesse generale” e che chiedano di partecipare ad alcune fasi preliminari del procedimento legislativo e della “definizione degli indirizzi politico-programmatici più generali”; al contrario, la normativa prevede semplicemente alcune procedure per cercare di garantire (in termini più sostanziali che nel passato) ad organismi associativi rappresentativi di significative frazioni del corpo sociale la possibilità di essere consultati da parte degli organi consiliari. La normativa non appare neppure tale da ostacolare la funzionalità delle istituzioni regionali e la stessa previsione di una futura disciplina per la formazione di un albo e di un “protocollo di consultazione”potrà permettere comunque di graduare le innovazioni compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali.
Inoltre, il riconoscimento dell’autonomia degli organi rappresentativi e del ruolo dei partiti politici non viene affatto negato da un disciplina trasparente dei rapporti fra le istituzioni rappresentative e frazioni della cosiddetta società civile, secondo quanto, d’altronde, già ampiamente sperimentato da alcuni decenni sulla base degli statuti regionali vigenti.
7. – Le censure di illegittimità costituzionale relative all’art. 24, comma 4, non sono fondate.
Il conferimento agli enti locali di funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa delle Regioni tramite apposite leggi regionali presuppone, con tutta evidenza, non solo una previa valutazione da parte del legislatore regionale delle concrete situazioni relative ai diversi settori alla luce dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza in riferimento alle caratteristiche proprie del sistema di amministrazione locale esistente nel territorio regionale, ma anche la perdurante ricerca del migliore possibile modello di organizzazione del settore. Tutto ciò quindi presuppone anche la possibilità di modificare questa legislazione sulla base dei risultati conseguiti (ciò che comunque è implicito nella stessa attribuzione alla legge regionale del potere di conferire queste funzioni), se non pure l’eventuale sperimentazione di diversi modelli possibili.
Le censure di costituzionalità sollevate dal ricorso muovono, invece, da una lettura non condivisibile degli articoli. 114 e 118 della Costituzione, dal momento che sembrano ipotizzare l’esistenza di rigidi vincoli per il legislatore regionale nell’attuazione dell’art. 118 della Costituzione ed una sostanziale equiparazione fra funzioni degli enti locali “proprie” e “conferite”, invece ben distinte dal secondo comma dell’art. 118 della Costituzione.
8. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 26, comma 3, non è fondata.
Il testo di questa disposizione subordina espressamente l’esercizio dei poteri regionali (“delimitazione dell’area metropolitana di Bologna”, “costituzione della città metropolitana”, “individuazione delle sue funzioni”) al rispetto della “disciplina stabilita dalla legge dello Stato” e non si può quindi dedurne la volontà della Regione di contraddire la competenza statale esclusiva in tema di determinazione “delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”. D’altra parte il secondo comma dell’articolo 118 della Costituzione, nell’affidare il potere di “conferimento” delle funzioni amministrative anche alla legge regionale, si riferisce espressamente pure alle Città metropolitane.
9. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 28, comma 2, non è fondata.
L’Avvocatura dello Stato sostiene che la previsione che il Consiglio regionale debba discutere ed approvare il programma di governo predisposto dal Presidente della Regione ed annualmente verificarne l’attuazione si porrebbe in contrasto «con l’elezione diretta del Presidente (di cui sembra ridurre i poteri di indirizzo), in quanto la prevista approvazione consiliare del programma di governo instauri irragionevolmente e contraddittoriamente tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto diverso rispetto a quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo». Di conseguenza una disposizione del genere “non può ritenersi in armonia con la Costituzione”.
Al contrario, va considerato che la determinazione della forma di governo regionale da parte degli statuti non si esaurisce nella individuazione del sistema di designazione del Presidente della Regione, ai sensi dell’art. 122, quinto comma, della Costituzione. Nel caso che venga scelto, come fa la delibera statutaria in oggetto, il sistema della elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione, ciò ha quale sicura conseguenza l’impossibilità di prevedere una iniziale mozione di fiducia da parte del Consiglio, nonché la ulteriore conseguenza delle dimissioni della Giunta e dello scioglimento del Consiglio (art. 126, terzo comma, della Costituzione) nel caso di successiva approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente.
Entro questi limiti, peraltro, si esplica l’autonomia statutaria, che ben può disciplinare procedure e forme del rapporto fra i diversi organi regionali, più o meno riducendo l’area altrimenti lasciata alla prassi o alle relazioni meramente politiche: ciò in particolare rileva nei rapporti fra Consiglio regionale, titolare esclusivo del potere legislativo (ivi compresa la legislazione di bilancio), nonché di alcuni rilevanti poteri di tipo amministrativo, e i poteri di indirizzo politico del Presidente della Regione che si esprimono, tra l’altro, anche nella predisposizione del fondamentale “programma di governo” della regione.
Appare evidente che proprio la mancata disciplina nella delibera statutaria di conseguenze di tipo giuridico (certamente inammissibili, ove pretendessero di produrre qualcosa di analogo ad un rapporto fiduciario), derivanti dalla mancata approvazione da parte del Consiglio del programma di governo del Presidente, sta a dimostrare che si è voluto semplicemente creare una precisa procedura per obbligare i fondamentali organi regionali ad un confronto iniziale e successivamente ricorrente, sui contenuti del programma di governo; confronto evidentemente ritenuto ineludibile e produttivo di molteplici effetti sui comportamenti del Presidente e del Consiglio: starà alla valutazione del Presidente prescindere eventualmente dagli esiti di tale dialettica, così come starà al Consiglio far eventualmente ricorso al drastico strumento della mozione di sfiducia, con tutte le conseguenze giuridiche previste dall’art. 126, terzo comma, della Costituzione.
10. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 45, comma 2, è fondata limitatamente al terzo periodo del comma.
L’articolo 122 della Costituzione riserva espressamente alla legge regionale, “nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”, la determinazione delle norme relative al “sistema di elezione” e ai “casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali”, senza che si possa distinguere (come invece ipotizza la difesa regionale) fra ipotesi di incompatibilità “esterne” ed “interne” all’organizzazione istituzionale della Regione.
E’ vero che le scelte in tema di incompatibilità fra incarico di componente della Giunta regionale e di consigliere regionale possono essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo della Regione, ma – come questa Corte ha già affermato in relazione ad altra delibera statutaria nella sentenza n. 2 del 2004 – occorre rilevare che il riconoscimento nell’articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è accompagnato dalla previsione dell’articolo 122 della Costituzione, e che quindi la disciplina dei particolari oggetti a cui si riferisce espressamente l’art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate all’autonomia statutaria.
Né la formulazione del terzo periodo del secondo comma dell’art. 45, del resto, può essere interpretata come espressiva di un mero principio direttivo per il legislatore regionale, nell’ambito della sua discrezionalità legislativa in materia.
11. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 49, comma 2, non è fondata.
Il Governo censura l’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 49 della delibera statutaria, che prevede la possibilità che la Giunta regionale disciplini con regolamento, “nei limiti stabiliti dalla legge regionale”, l’esecuzione di regolamenti comunitari, la cui applicazione evidentemente esiga l’adozione di apposite normative: la censura muove dalla constatazione che questa disposizione statutaria non richieda il “necessario rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, la quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo”, ciò che costituirebbe violazione dell’art. 117, quinto comma della Costituzione.
L’art. 49 della delibera statutaria disciplina in generale i rapporti fra le leggi ed i regolamenti regionali, dando per presupposta la titolarità da parte della Regione dei poteri normativi nelle varie materie e pertanto non pone anche in questa sede il problema dei limiti sostanziali e procedimentali di questi ultimi; d’altra parte, mentre il riconoscimento del potere delle Regioni di dettare discipline per l’applicazione dei regolamenti comunitari risale all’art. 6, comma 1, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nulla di difforme è stato previsto dalla legislazione statale di attuazione del nuovo Titolo V, né appare necessario ribadire l’esistenza dei poteri sostitutivi ora previsti dal secondo comma dell’articolo 120 della Costituzione e dall’art. 8 della legge n. 131 del 2003.
12. – La censura di illegittimità costituzionale relativa all’art. 62, comma 3, non è fondata.
Il rilievo di costituzionalità muove da una lettura del riferimento alla “legge” nel terzo comma dell’art. 62 della delibera statutaria, come “legge regionale”: da tale interpretazione il ricorrente desume che “la norma prevede una disciplina regionale del lavoro del personale regionale” e che quindi viola l’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Se, invece, si considera che in altri commi dello stesso articolo là dove si è inteso fare riferimento al potere normativo della Regione, si è scritto “legge regionale”, il terzo comma assume il significato di una disposizione meramente ricognitiva del rapporto fra legislazione e contrattazione, alla luce dei principî costituzionali, nella disciplina del rapporto di lavoro del personale regionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 45, comma 2, terzo periodo, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata in prima deliberazione il giorno 1° luglio 2004, ed in seconda deliberazione il giorno 14 settembre 2004;
2) dichiara l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera f), della predetta delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, lettera a), della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera a), e dell’art. 117, quinto comma, della Costituzione;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 1, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli artt. 1, 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 122, primo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17 della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’articolo 97 della Costituzione e dei “principî in tema di attività normativa”;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli articoli 1, secondo comma, 3, 49 e 121 della Costituzione;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma 4, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposte con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione degli articoli 114 e 118 della Costituzione;
8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 28, comma 2, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione del canone di “armonia con la Costituzione” di cui all’articolo 123 della Costituzione;
10) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 49, comma 2, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, quinto comma, della Costituzione;
11) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 62, comma 3, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, proposta con il ricorso indicato in epigrafe, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.
Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2004.
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